(Autoria: Deputado Wellington Luiz e outros)

Acresce o art. 114-A à Lei Orgânica do Distrito Federal, que determina ao Poder Executivo atribuir à Defensoria Pública do Distrito Federal dotação mínima percentual da receita corrente líquida do Distrito Federal.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Fica acrescido o art. 114-A à Lei Orgânica do Distrito Federal com a seguinte redação:

Art. 114-A. A dotação orçamentária destinada a despesas de pessoal para a Defensoria Pública do Distrito Federal não será inferior a 1% (um por cento) da Receita Corrente Líquida do Distrito Federal.

§ 1º Nos exercícios subsequentes à promulgação desta emenda, o limite estabelecido neste artigo será acrescido em um quinto por ano, sucessivamente, até completar 2% (dois por cento).

§ 2º O Poder Executivo destinará ao Fundo de Aparelhamento da Defensoria Pública do Distrito Federal 0,1% (um décimo por cento) da Receita Corrente Líquida do Distrito Federal.

§ 3º Os recursos não utilizados anualmente na forma do § 2º constituem superávit financeiro para utilização em exercícios subsequentes.

§4º A programação orçamentária de outras despesas correntes e de capital será fixada de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O presente Projeto de Emenda à Lei Orgânica tem como objetivo acrescentar o art. 114-A na Lei Orgânica do Distrito Federal, para destinar à Defensoria Pública do Distrito Federal dotação mínima percentual da receita corrente líquida do Distrito Federal. 

No plano constitucional, assim é concebido o modelo de assistência jurídica gratuita, através da Defensoria Pública:

“Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.   

§ 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais. 

§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º. 

§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.   

§ 4º São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, aplicando-se também, no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição Federal. 

A mesma Constituição Federal, em seu ato de disposições transitórias estabeleceu:

"Art. 98. O número de defensores públicos na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à respectiva população.

§ 1º No prazo de 8 (oito) anos, a União, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com defensores públicos em todas as unidades jurisdicionais, observado o disposto no caput deste artigo.

§ 2º Durante o decurso do prazo previsto no § 1º deste artigo, a lotação dos defensores públicos ocorrerá, prioritariamente, atendendo as regiões com maiores índices de exclusão social e adensamento populacional."

Por sua vez, o art. 97-B, da Lei Complementar Federal nº 80, de 12 de janeiro de 1994, com as alterações decorrentes da Lei Complementar Federal nº 132, de 12 de janeiro de 2009, prescreve:

“Art. 97-B. A Defensoria Pública do Estado elaborará sua proposta orçamentária atendendo aos seus princípios, às diretrizes e aos limites definidos na lei de diretrizes orçamentárias, encaminhando-a ao Chefe do Poder Executivo para consolidação e encaminhamento ao Poder Legislativo.”

Em consonância com o dispositivo constitucional, a Lei Orgânica do Distrito Federal assim dispõe sobre a Defensoria Pública do Distrito Federal, destacando-se no texto a autonomia e o respeito às suas disposições orçamentárias:

“Art. 114. A Defensoria Pública do Distrito Federal é instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV, da Constituição Federal.

§ 1º À Defensoria Pública do Distrito Federal é assegurada, nos termos do art. 134, § 2º, da Constituição Federal, e do art. 2º da Emenda Constitucional nº 69, de 29 de março de 2012, autonomia funcional e administrativa, cabendo-lhe elaborar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, sua proposta orçamentária e encaminhá-la ao Poder Executivo para consolidação da proposta de lei de orçamento anual e submissão ao Poder Legislativo.

§ 2º O Defensor Público-Geral do Distrito Federal só pode ser destituído, nos termos da lei, por iniciativa do Governador e prévia deliberação da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

§ 3º São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a inde­pendência funcional, aplicando-se também, no que couber, o disposto nos arts. 93 e 96, II, da Constituição Federal.

§ 4º Compete privativamente à Defensoria Pública a iniciativa das leis sobre:

I – sua organização e funcionamento;

II – criação, transformação ou extinção dos seus cargos públicos e fixação dos respectivos vencimentos ou subsídios;

III – o estatuto dos defensores públicos do Distrito Federal.”

Ainda em relação a autonomia financeira e administrativa, notadamente na execução de seu próprio orçamento, a Lei Orgânica do Distrito Federal vai mais além, e dispõe:

“Art. 145. Os recursos financeiros correspondentes às dotações orçamentárias da Câmara Legislativa do Distrito Federal, do Tribunal de Contas do Distrito Federal e da Defensoria Pública do Distrito Federal são repassados em duodécimos, até o dia 20 de cada mês, em cotas estabelecidas na programação financeira, exceto em caso de investimento, em que se obedecerá ao cronograma estabelecido.”

A Emenda à Lei Orgânica de nº 86, promulgada aos 04 de março de 2015 também prevê:

“Art. 2º O número de defensores públicos na unidade jurisdicional deve ser proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à respectiva população.

§ 1º No prazo de 8 anos, o Distrito Federal deve contar com defensores públicos para atendimento em todas as unidades jurisdicionais, observado o disposto no caput.

§ 2º Durante o decurso do prazo previsto no § 1º, a lotação dos defensores públicos deve ocorrer, prioritariamente, para atender as regiões com maiores índices de exclusão social e adensamento populacional.”

No entanto, a tradução dessa autonomia em termos de recursos financeiros tangíveis passou a depender da métrica da Receita Corrente Líquida (RCL). 

Para a Defensoria Pública, a vinculação a um percentual dessa receita não é apenas uma escolha contábil, mas uma estratégia de sobrevivência institucional que visa mitigar a submissão aos ciclos políticos e aos contingenciamentos unilaterais do Poder Executivo.   

A trajetória normativa que leva à atual busca pela vinculação orçamentária percentual é marcada por uma transição de um modelo de "órgão auxiliar" para o de "órgão constitucional autônomo". 

Antes das reformas constitucionais, as Defensorias Públicas eram geridas como extensões das Secretarias de Estado ou da Secretaria de Justiça, sem orçamento próprio e dependentes da discricionariedade do Governador para qualquer expansão de serviço ou contratação de pessoal. 

Tal mandamento constitucional gerou uma pressão fiscal imediata, pois a expansão da rede de atendimento exige uma fonte de custeio estável e crescente, diretamente atrelada à capacidade de arrecadação do ente federativo, materializada na Receita Corrente Líquida.

Essa estrutura de autonomia, contudo, colidiu com os limites rígidos impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar 101 de 2000. Historicamente, a LRF não previu um percentual específico da RCL para as Defensorias Públicas, o que resultou em uma "zona cinzenta" onde os gastos dessas instituições são, em muitos casos, contabilizados dentro do limite de 49% destinado ao Poder Executivo. Esta configuração gera um conflito de interesses permanente: cada real investido na Defensoria Pública pode ser entendido pelo Executivo como um real a menos para suas próprias políticas públicas, criando um incentivo para o subfinanciamento da assistência jurídica gratuita. 

Da Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal é o principal instrumento de controle de gastos públicos no Brasil, definindo limites para as despesas com pessoal como proporção da Receita Corrente Líquida. 

A ausência de um inciso específico para a Defensoria Pública neste rateio é a raiz da instabilidade orçamentária da instituição. Sem um limite próprio, as Defensorias ficam sujeitas a "acordos de cavalheiros" ou a limites estipulados em Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que podem ser alterados a cada exercício financeiro, carecendo da perenidade necessária para uma política de Estado.   

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 6533, começou a sinalizar a necessidade de uma repartição proporcional desses limites baseada na média das despesas verificadas nos exercícios anteriores, visando garantir que nenhum órgão tenha sua autonomia asfixiada por omissão legislativa, in verbis:

(...)

6. Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente conhecida e julgada parcialmente procedente, concedendo interpretação conforme à Constituição ao art. 20, II, “a” e § 1º, da Lei Complementar 101/2000, para permitir, em tese, o remanejamento proporcional da distribuição interna do limite global da receita corrente líquida para as despesas com pessoal entre a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Contas do Estado, desde que comprovada a efetiva necessidade decorrente da dificuldade de gastos com pessoal do órgão para o desempenho de suas atribuições , e observados o percentual máximo estabelecido pela LRF e as necessidades orçamentárias dos órgãos envolvidos.

(ADI 6533, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 26-04-2021 PUBLIC 27-04-2021)

A consequência prática dessa lacuna normativa é a dificuldade de planejamento. Quando um estado atinge o "limite de alerta" ou o "limite prudencial" de pessoal, o Poder Executivo (in)diretamente restringe a nomeação de novos defensores ou servidores, bem como de investimento institucional, alegando que o limite da LRF está sendo excedido, mesmo que a Defensoria individualmente apresente uma gestão fiscal hígida. Esse fenômeno é descrito por juristas e ministros do STF como uma "hierarquização subserviente" (ADI 2238, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 24/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-218 DIVULG 31-08-2020 PUBLIC 01-09-2020), quando a autonomia de um órgão constitucional fica refém da gestão financeira de outro poder.   

Diante da inércia legislativa federal em alterar a LRF, alguns estados brasileiros iniciaram movimentos próprios de vinculação orçamentária. Esses percentuais variam conforme a capacidade fiscal de cada ente e o histórico de mobilização das associações de classe e dos conselhos superiores das Defensorias.   

No âmbito do Distrito Federal há semelhança de tratamento para a Fundação de Apoio à Pesquisa – FAPDF (art. 195 com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 69 de 06/11/2013), Fundo da Universidade do Distrito Federal – FunDF (art. 240-A, com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 123 de 17/11/2021), para o Fundo de Apoio à Cultura (art. 246, § 5º com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 52 de 29/04/2008), e para o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente (art. 269-A, com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 76 de 23/04/2014).

Em outros estados, a iniciativa tem sido no mesmo sentido, de assegurar uma receita mínima para a Defensoria Pública. No Estado do Acre, com a Lei nº 4.380 de 2024 (LDO),  no Estado do Amazonas, com  a Lei nº 7.641/2025 (LDO) , e no estado do Mato Grosso com a Lei nº 11.241/2020, e Mato Grosso do Sul com o artigo 142-A de sua Constituição Estadual.

A ausência de previsão efetiva vem resultando em sucessivas suplementações orçamentárias, engessamento dos programas de aparelhamentos dos núcleos de atendimento, defasagem tecnológica, em utilização de mão de obra precarizada. Com apenas 260 defensores, e cerca de 600 servidores, o órgão conta 1.340 prestadores de serviço, entre servidores comissionados, estagiários e terceirizados, para atividades administrativas e dos 38 núcleos de atendimento.

A vinculação orçamentária à Receita Corrente Lìquida não é um fim em si mesmo, mas um meio para atingir objetivos sociais e permite que o crescimento da instituição acompanhe o crescimento econômico do estado. Se a arrecadação aumentar, o investimento em justiça social também deve aumentar proporcionalmente.

Eis a necessidade de emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal. 

Sala das Sessões,  …