Informo que a matéria, PL 650/2023, foi distribuída ao Sr. Deputado João Cardoso, para apresentar parecer no prazo de 10 dias úteis a partir de 10/06/2024. 

Felipe Nascimento de Andrade

Secretário da CAS

PARECER Nº , DE 2024 - CAS

Projeto de Lei nº 650/2023

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre o Projeto de Lei nº 650/2023, que “Altera a Lei 7.306, de 25 de julho de 2023, que “Institui o método Wolbachia como diretriz complementar de controle biológico de combate ao mosquito denominado Aedes aegypti, transmissor da dengue e de outras doenças”.”

AUTOR(A): Deputado Martins Machado

RELATOR(A): Deputado João Cardoso

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Assuntos Sociais, para análise de mérito, o Projeto de Lei nº 650, de 2023, o qual “Altera a Lei 7.306, de 25 de julho de 2023, que “Institui o método Wolbachia como diretriz complementar de controle biológico de combate ao mosquito denominado Aedes aegypti, transmissor da dengue e de outras doenças”.

O art. 1º altera a ementa da Lei 7.306, de 25 de julho de 2023, que passa a vigorar com a seguinte redação: “ Institui o método Wolbachia e o método de mosquitos geneticamente modificados reconhecidos pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio ou outra agência reguladora, como diretriz complementar de controle biológico de combate ao mosquito denominado Aedes aegypti, transmissor da dengue e de outras doenças. ” 

 O art. 2° altera o art. 1º , da Lei 7.306, de 25 de julho de 2023, passa a vigorar com a seguinte redação: “ Fica instituído ao Distrito Federal o método Wolbachia e o método de mosquitos geneticamente modificados que sejam reconhecidos pela CTNBio ou outra agência reguladora, como diretrizes complementar de controle biológico de combate ao mosquito denominado Aedes Aegypt, transmissor da dengue e de outras doenças.

Parágrafo único. O objetivo da diretriz de que trata esta Lei é a realização de controle biológico com uso do método Wolbachia e por meio de proliferação de mosquitos geneticamente modificados nas ações e planos de combate ao Aedes aegypti a fim de reduzir o número de óbitos provocados pelas doenças transmitidas pelo mosquito ” .

O art. 3° altera o art. 2º, da Lei 7.306, de 25 de julho de 2023, passa a vigorar com a seguinte redação: “ A instituição do método Wolbachia e de outros métodos de mosquitos geneticamente modificados que têm como direção o controle biológico de combate ao Aedes PL 650/2023 - Parecer - 1 - CESC - Não apreciado - Nº1 - Deputado Gabriel Magno - (106494)pg.2 Aegypt se pautam em obediência às seguintes diretrizes: I – promover o monitoramento e a identificação da circulação viral e o acompanhamento da evolução nas regiões específicas do Distrito Federal e dos municípios da RIDE; II – intensificar as ações de prevenção e controle do vetor Aedes aegypti nos diferentes depósitos urbanos, com implementação do método Wolbachia e/ou com outros métodos de mosquitos geneticamente modificados desde de que sejam reconhecidos pela CTNBio ou outro agente regulador; III – fortalecer a implementação dos métodos a fim de aumentar a efetividade das ações e diminuir o tempo de resposta no combate ao Aedes aegypti, minimizando as dificuldades decorrentes da sazonalidade e os riscos de epidemia ” .

O último artigo cuida da cláusula de vigência. 

Não foram apresentadas emendas. 

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Por determinação do art. 64, §1º, II, do RICLDF, compete à Comissão de Assuntos Sociais, entre outras atribuições, analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito das matérias que tratam de atribuições das Secretarias de Estado, órgãos e entidades da administração pública.

Destaque-se que a análise de mérito de uma Proposição engloba avaliação de aspectos como necessidade, oportunidade, viabilidade e conveniência. Atributos fundamentais para ponderação acerca da relevância, impacto e aplicabilidade da medida proposta; bem como para verificar consonância com os marcos legais e conceituais sobre a matéria.

De acordo com a melhor interpretação e mais adequada ao sistema constitucional brasileiro, a CF não veda ao Legislativo iniciar projetos de lei sobre políticas públicas.

A contrario sensu, se a proposição não promover a criação de um novo órgão, não pode ser considerada violadora da norma constitucional. Porém, essa interpretação literal não pode ser levada ao paroxismo.

Assim, a criação de uma nova atribuição para um órgão já existente situa-se na fronteira da constitucionalidade: se, com isso, se promover um redesenho da atuação institucional, já se estará diante de uma transformação material do órgão, ainda que não haja formalmente uma modificação estrutural propriamente dita.

Consideramos adequada a teoria já aventada pelo Supremo Tribunal Federal (embora não desenvolvida de forma aprofundada) de que o que se veda é a iniciativa parlamentar que vise ao redesenho de órgãos do Executivo, conferindo-lhes novas e inéditas atribuições, inovando a própria função institucional da unidade orgânica. Perceba-se que, ao se adotar essa linha de argumentação, é necessário distinguir a criação de uma nova atribuição (o que é vedado mediante iniciativa parlamentar) da mera explicitação e/ou regulamentação de uma atividade que já cabe ao órgão. 

A iniciativa privativa diz respeito à elaboração de normas que remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura da Administração pública. O que não se admite é que, a pretexto de legislar sobre matéria a cuja iniciativa não foi reservada ao Executivo, a propositura de iniciativa parlamentar adentre nessas matérias, criando atribuições a órgãos do Executivo ou até mesmo dispondo sobre matérias de cunho eminentemente administrativo. 

Um segundo argumento a favor da possibilidade de criação de política pública por iniciativa parlamentar pode ser extraído do § 1º do art. 5º da CF. 

Segundo esse dispositivo, as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais, entre as quais se incluem as que definem direitos sociais, têm aplicação imediata. Vale lembrar que, no entanto, esta afirmação não basta para resolver o problema da aplicação dos preceitos constitucionais. De acordo com a doutrina, uma das emanações normativas desse dispositivo relaciona-se à obrigatoriedade de que os poderes públicos – Legislativo inclusive – atuem de modo a realizar os direitos fundamentais da forma mais ampla possível. 

Essa vinculação do Legislador impõe que os direitos fundamentais sejam legislativamente desenvolvidos, inclusive por meio das chamadas leis promotoras desses direitos, assim entendidas aquelas que visam a criar condições favoráveis ao exercício dos direitos. 

Ora, os direitos fundamentais vinculam o Legislativo, que tem a obrigação até mesmo de editar leis que os promovam. Quando aplicada essa afirmação genérica ao caso específico dos direitos fundamentais sociais, cuja efetivação se dá por meio de políticas públicas, chega-se à conclusão de que o legislador tem não só a possibilidade, como até mesmo a obrigação de formular políticas governamentais que promovam tais direitos. Pode-se perfeitamente falar em um dever-poder de formular políticas públicas para a efetivação de direitos sociais. 

Obviamente, o art. 5º, § 1º, não é a única fonte normativa dessa obrigação, podendo ser apontados, ainda, o inciso III do art. 1º e o próprio art. 3º, que elenca os objetivos fundamentais da República, dentre os quais o de promover o bem de todos (art. 3º, IV). 

Por fim, é possível apontar um terceiro argumento favorável à interpretação que admite escolha racional e coletiva de prioridades, então resta claro que essa atuação a iniciativa legislativa de políticas públicas. Trata-se da prerrogativa geralmente atribuída ao Legislativo de formular tais políticas.

Se é verdade que as políticas públicas são também um conjunto de processos, se não de forma exclusiva, pelo menos de forma concorrente, pelo Legislativo. 

Com efeito, embora o constituinte de 1988 não se tenha comprometido com uma visão de independência e harmonia dos órgãos da soberania à moda de Montesquieu (ou da leitura que tradicionalmente se faz d’O Espírito das Leis); e não obstante a atualidade mostre uma verdadeira reorganização das funções estatais para além do tradicional modelo tripartite, é inegável a importância do preceito do art. 2º como garantia do Estado de Direito e dos direitos fundamentais. 

Na realidade, a própria formulação de políticas – em geral – é tarefa atrelada à função legislativa. Desde que se superou o paradigma liberal do Estado de Direito, em que a política era considerada um elemento fora do Direito. 

A função política abrange a orientação e a direção da sociedade política em geral, a determinação do interesse público, a interpretação dos fins do Estado, a fixação de suas tarefas e a escolha dos meios adequadas para as realizar. Para exercer essa tarefa, exige-se um entrelaçamento e uma atuação conjunta entre Legislativo e Executivo, numa verdadeira conexão de funções legislativas, regulamentares, planificadoras, administrativas e militares. 

Em um contexto como esse, cabe ao Legislativo formular as políticas públicas ao menos em linhas gerais, e ao Executivo cabe operacionalizá-las, concretizando os objetivos traçados pelo legislador. Obviamente, a dinâmica dessa interação é, como vimos, muito mais matizada, mas esse pode ser apontado como um esquema geral. 

É relativamente tranquila a ideia de que as grandes linhas das políticas públicas, as diretrizes, os objetivos, são opções políticas que cabem aos representantes do povo, e, portanto, ao Poder Legislativo, que as organiza sob a forma de leis. E o ministro Celso Mello ao decidir monocraticamente a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. (ADPF) nº 45/DF, registrou que a atribuição de formular e de implementar políticas reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. 

A iniciativa parlamentar é a regra – e sua vedação, a exceção –, cumulada com a vinculação que os direitos sociais têm em relação ao próprio legislador, é possível sustentar uma interpretação que não retire do Legislativo a iniciativa de projetos de lei sobre formulação de políticas públicas.

Reside então, um limite à iniciativa legislativa acerca de políticas públicas, que é a impossibilidade de se remodelar, por lei de origem parlamentar, órgãos ou entidades integrantes da estrutura do Executivo. 

É possível, contudo coordenar a atuação de órgãos ou entidades já existentes, ou fixar-lhes os objetivos de atuação, ou ainda especificar-lhes as tarefas, dentro do quadro normativo já existente. 

Assim, não pode o Legislativo, por iniciativa própria, aprovar leis que caracterizem ingerência na atividade tipicamente administrativa, como são exemplos diplomas que impõem a celebração de contrato ou a prática de ato, ou condicionam o aperfeiçoamento destes ao consentimento do Legislativo, ou, mesmo, leis que determinem ao Executivo o exercício de competência que lhe é exclusiva. 

O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. 

Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais. 

Assim, mesmo a existir esta reserva de concretização constitucional do governo, a tarefa de concretização das necessidades coletivas pertence também ao legislador, que, assim, em termos preferentes e de princípios, pode reduzir a margem de administração do governo. 

O que não se admite, nessa quadra, é o legislador conformar normativamente certas matérias com a abusiva adoção da forma de lei em lugar de atos administrativos. 

O projeto em questão, ao buscar o refinamento do texto da Lei 7.306/2023, o qual é necessário diante do incremento de soluções biológicas, sendo que todas elas obedecem às políticas públicas e tenham sido comprovadas pela eficácia, além de reconhecida por alguma agência de regulação reconhecida pelo governo e que fique a critério de cada gestor escolher qual a melhor metodologia para combate desse vetor. 

Destaque-se que existem diversos fatores que contribuem para a proliferação do Aedes Aegypt, e que a solução para uma determinada região administrativa, nem sempre vai ser a melhor solução para outra. 

Ante o exposto, no âmbito da Comissão de Assuntos Sociais, somos pela  APROVAÇÃO, no mérito, do Projeto de Lei nº 650, de 2023.

FOLHA DE VOTAÇÃO - CAS

pROPOSIÇÃO PL nº 650/2023

Ementa: Altera a Lei 7.306, de 25 de julho de 2023, que “Institui o método Wolbachia como diretriz complementar de controle biológico de combate ao mosquito denominado Aedes aegypti, transmissor da dengue e de outras doenças”.

Assinam e votam o parecer o(a)(s) Deputado(a)(s):

Resultado 

8ª Reunião Ordinária realizada em 04/12/2024.

Deputada Dayse Amarilio

Presidente da CAS

Ao SACP, para as devidas providências, tendo em vista a aprovação do parecer nº 3-CAS na 8ª Reunião ordinária  em 04 de dezembro de 2024.

Brasília, 6 de dezembro de 2024.

JOÃO MARQUES

Assistente  Técnico Legislativo