PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 451/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 451/2023, de autoria do Poder Executivo, tem como objetivo fortalecer as ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública do Distrito Federal e os serviços sociais autônomos, na busca pela por uma prestação de serviços públicos de excelência, especialmente, nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura, esporte, dentre outras atividades finalísticas dos serviços sociais autônomos cooperantes.

Em sua justificação, o autor destaca a necessidade de promoção de ações e programas de interesse público, voltados ao bem-estar da população do Distrito Federal, benefícios significativos à sociedade, com a ampliação do alcance e a qualidade dos serviços oferecidos, permitindo a união de esforços e recursos para atender às demandas da população de forma eficiente e eficaz, de forma sustentável, com a supressão de gargalos porventura existentes, e que tal proposição vai ao encontro dos princípios que regem a Administração Pública, estabelecendo, inclusive, mecanismos de acompanhamento, avaliação e monitoramento contínuo dos programas e ações, frutos dessa cooperação.

 A proposição foi distribuída para exame de mérito à Comissão de Assuntos Sociais (CAS) e à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT), e para exame de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e, até o momento, não houve a apresentação de emendas.

É o relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

À luz do art. 63, inciso I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à CCJ manifestar-se sobre a constitucionalidade, juridicidade, legalidade e regimentalidade das proposições que lhe são submetidas, além de apreciar aspectos de redação e técnica legislativa. É preciso ressaltar que a análise deste colegiado não abrange questões de mérito. Feitas essas considerações, passa-se ao exame do Projeto de Lei nº 451/2023.

O projeto de lei em exame pretende criar normas específicas sobre cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos.

Cabe ressaltar que a proposição, ao abranger disposições sobre convênios administrativos e concessão de uso de bem público, trata, essencialmente, de contratos administrativos.

Inicialmente, importa observar que a disciplina das normas gerais sobre contratos administrativos compete privativamente à União, nos termos do inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;                 

Nota-se ainda que a Constituição Federal permite ao Distrito Federal a atividade legiferante sobre normas específicas de contratos administrativos, consoante inteligência do §1º do art. 25 combinado com o §1º do art. 32 do texto constitucional:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

...

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

...

Em decorrência da competência estabelecida pelo inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, encontram-se vigentes na legislação federal algumas leis destinadas a dispor sobre as licitações e contratações da administração pública, em especial, a Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/2021. Vale ressaltar que ambas as leis enunciam em seus artigos inaugurais que elas estabelecem normas gerais sobre licitações e contratos administrativos e determinam que se subordinam aos seus ditames a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A competência do DF para dispor sobre licitações e contratos é, pois, de natureza suplementar em relação a legislação federal sobre normas gerais. Esta é inclusive a posição do Supremo Tribunal Federal sobre a temática:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 34, VII DA LEI ESTADUAL PARANAENSE N. 15608/2007. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO. NORMAS GERAIS. HIPÓTESE INOVADORA DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 

1. Esta Corte já assentou o entendimento de que assiste aos Estados competência suplementar para legislar sobre licitação e contratação, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela União. 

2. Lei estadual que ampliou hipótese de dispensa de licitação em dissonância do que estabelece a Lei 8.666/1993. 

3. Usurpa a competência da União para legislar sobre normais gerais de licitação norma estadual que prevê ser dispensável o procedimento licitatório para aquisição por pessoa jurídica de direito interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, e que tenha sido criado especificamente para este fim específico, sem a limitação temporal estabelecida pela Lei 8.666/1993 para essa hipótese de dispensa de licitação. 

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação de efeitos, a fim de preservar a eficácia das licitações eventualmente já finalizadas com base no dispositivo cuja validade se nega, até a data desde julgamento. (ADI  4658 PR)

Ademais, sobre o limite da competência suplementar dos Estados no sentido de afeiçoar as normas gerais às peculiaridades locais leciona Raul Machado Horta:

A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais. (grifo nosso)

No que diz respeito especificamente a convênios administrativos, a aplicação da Lei nº 14.133/2021 é subsidiária, só ocorrendo na ausência de norma específica, nos termos do art. 184 da referida lei. A Lei 8.666/93 contém previsão semelhante (art. 116, caput).

A diferença de tratamento legal é justificada pelas características peculiares dos convênios administrativos. Nesse particular, ensina a doutrina:

Em termos gerais, os contratos administrativos são caracterizados pela existência de interesses contrapostos. É o caso da concessão de serviços públicos, do contrato de obra e do contrato de fornecimento.

De outro lado, os denominados convênios são ajustes firmados pela Administração para mútua cooperação e com ausência de contraposição de interesses. Exemplos: termo de parceria, consórcio e convênio intergovernamental (art. 241 da Constituição Federal: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”).

Enquanto a celebração de contratos administrativos exige realização de prévia licitação, o art. 116 da Lei n. 8.666/93 prescreve que o regime licitatório aplica-se “no que couber” aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

Por isso, de acordo com a doutrina e a jurisprudência do TCU, se a Administração decidir firmar termo de parceria com uma entidade do terceiro setor, havendo pluralidade de interessados, a escolha da entidade a ser favorecida pela parceria deve ser precedida de procedimento seletivo simplificado (licitação sem o rito da Lei n. 8.666/93) a fim de garantir a observância dos princípios administrativos e como forma de reduzir o subjetivismo na escolha do ente beneficiado. (MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2023.)

Assim, observa-se que se a busca pelo lucro pela parte privada, no caso dos contratos administrativos, justifica a aplicação da Lei de Licitações em sua integralidade, o objetivo de se atingir uma finalidade comum de interesse público, no caso dos convênios – que, em regra, envolvem entes privados que não possuem a busca do lucro como seu principal fim –, possibilita uma maior liberdade de conformação nesse tipo de ajuste, desde que observados, é claro, os princípios da Administração Pública.

Observa-se, ainda, que no caso de parcerias envolvendo a administração pública e organizações da sociedade civil, há norma geral federal a regulamentar a matéria (Lei nº 13.019/2014). Por outro lado, a inexistência de norma geral análoga que trate de parcerias entre a administração pública e os serviços sociais autônomos possibilita que o Distrito Federal exerça sua competência legislativa supletiva. 

Nesse contexto, conclui-se que os convênios administrativos são regidos, em regra, por normas específicas, a serem estabelecidas por cada Ente Federativo de acordo com as peculiaridades locais. Não por outra razão, a Lei nº 14.133/21 conferiu ao Poder Executivo Federal, no âmbito da União, a competência para regulamentar a matéria (art. 184).

Com relação à concessão de uso de bens públicos, a proposição, ao tratar de normas específicas, não cria qualquer regra em contraposição àquelas estabelecidas pelas Leis nºs 14.133/21 e 8.666/93. Ressalta-se, nesse particular, que há expressa menção à realização de licitação, acaso observada sua necessidade (art. 3º, § 6º).

O Projeto de Lei nº 451/2023, portanto, ao tratar de normas específicas de contratos administrativos, é constitucional sob o aspecto da constitucionalidade formal orgânica.

Quanto à iniciativa para a propositura do projeto, não se verificam óbices, uma vez que ao Governador do DF é atribuída a competência para iniciar o processo legislativo, nos termos do art. 71, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Outrossim, quanto à espécie legislativa, não há impedimento para a adoção de lei ordinária, pois, à luz da LODF, a matéria não demanda edição de lei complementar.

No que tange ao aspecto material de constitucionalidade, observa-se que a proposição apresenta compatibilidade com a Constituição Federal, em especial, os artigos 216-A e 219-A, e com a Lei Orgânica do Distrito Federal. 

No que diz respeito à legalidade, a proposição, como já mencionado, está em consonância com as normas gerais de contrato administrativo previstas na legislação federal.

Quanto à juridicidade, nota-se que a proposição, além de ser norma de caráter geral e abstrato, inova o ordenamento jurídico, e, portanto, encontra-se de acordo com o art. 8º da Lei Complementar nº 13, de 03 de setembro de 1996, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal.

Quanto aos aspectos regimentais, a proposição atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do DF, cumprindo, portanto, os requisitos de admissibilidade.

 Diante do exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 451/2023.

Sala das Comissões, em 12 de setembro de 2023

DEPUTADO THIAGO MANZONI

Relator

Folha de votação

Projeto de Lei nº 451/2023

Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

10ª Reunião Ordinária realizada em  12/09/2023

AO SACP,

Para continuidade da tramitação. Parecer aprovado na 10ª Reunião Ordinária em 12/09/2023.

Brasília, 12 de setembro de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

Recebido PL 451/2023 da CCJ. Pareceres pendentes das comissões CAS e CDESCTMAT.

Brasília, 13 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2023 - cdesctmat

Da COMISSÃO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL, CIÊNCIA, TECNOLOGIA, MEIO AMBIENTE E TURISMO – CDESCTMAT sobre o Projeto de Lei nº 451, de 2023, que dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

Autor: PODER EXECUTIVO

Relator: DEPUTADO DANIEL DONIZET

I – RELATÓRIO
 

Submete-se à apreciação desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT o Projeto de Lei nº 451/2023, de autoria do Poder Executivo, o qual dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

A presente proposta é composta por 9 artigos. O art. 1º delimita o objeto da Lei, que é dispor sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública e os serviços sociais autônomos, os quais são listados nos incisos I a XI.

O art. 2º estabelece os objetivos da Lei, que são o (I) fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos e (II) a excelência na prestação dos serviços públicos à população.

O art. 3º dispõe que a referida cooperação se dará por meio da celebração de convênio e que será implementada mediante a execução de ação de interesse recíproco, pelo serviço social autônomo, com aporte de recursos e concessão de uso de bens públicos móveis e/ou imóveis, por parte da Administração Pública.

O art. 4º estabelece que a Administração Pública pode realizar a concessão de bem imóvel para o serviço social cooperante, mediante o compromisso de investimento em reforma e manutenção do bem concedido e exploração para fins de interesse público recíproco, vedada a subconcessão.

O art. 5º dispõe que os convênios de cooperação serão firmados pelos dirigentes máximos dos órgãos ou entidades da Administração Pública distrital e pelos representantes legais dos serviços sociais autônomos cooperantes, de modo a estabelecer as cláusulas que devem constar no instrumento específico.

O art. 6º estabelece que encerrada a concessão, as benfeitorias e obras realizadas serão incorporadas ao bem público. O art. 7º dispõe que o prazo de duração da concessão será de até 20 anos, prorrogável por igual período. O art. 8º condiciona a implementação da Lei à disponibilidade orçamentária e financeira e aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

O art. 9º trata-se da cláusula de vigência.

Na Exposição de Motivos Nº 17/2023 – CACI/GAB, o senhor Secretário de Estado-Chefe da Casa Civil do Distrito Federal substituto afirma que os serviços sociais autônomos são instituições paraestatais, sem finalidade lucrativa, criadas por lei e que desempenham atividades consideradas de relevante interesse social, como saúde, educação, assistência social, cultura, esporte e lazer. A cooperação proposta visa ampliar o alcance e a qualidade dos serviços oferecidos à população, promover eficiência na execução de programas e ações, além de fomentar a inovação na busca por soluções que atendam as demandas da população de forma sustentável.

A proposição foi encaminhada a esta CDESCTMAT e à Comissão de Assuntos Sociais – CAS, para a análise de mérito, e à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ, para análise de admissibilidade.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.
 

II – VOTO DO RELATOR
 

Nos termos do art. 69-B, “a”, “b” e “f”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo - CDESCTMAT analisar e emitir parecer sobre o mérito de matérias que versam sobre política industrial; política de incentivo à agropecuária e às microempresas; estudos, pesquisas e programas de desenvolvimento da ciência e tecnologia.

A Projeto de Lei apresentado tem como escopo a cooperação, a implementação e a execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos. Para tanto, a proposição estabelece que a cooperação será pactuada por meio de convênio e dispõe de requisitos, procedimentos, prazos e cautelas aos quais os agentes conveniados devem obedecer.

A consecução de cooperação da Administração Pública com os serviços sociais autônomos, mediante convênio, há de ser precedida de ampla análise e concordância institucional entre as partes. Além disso, deverá fazer-se acompanhar da devida disponibilidade orçamentária e financeira e das medidas legais de planejamento, registro, execução, acompanhamento e avaliação previstas para esse tipo de ajuste legal. 

Importa destacar que a proposição não apresenta modificações relevantes na condução tradicional dos ajustes institucionais e que visa, principalmente, assegurar a legalidade e garantir a segurança jurídica do processo. Nesse sentido, não se vislumbra nenhum óbice à aprovação do Projeto de Lei em questão.

Por fim, ressalta-se que a matéria vem sendo debatida e aprovada em outras Casas Legislativas, a exemplo da Lei estadual nº 10.888, de 21 de maio de 2019, do Estado de Mato Grosso, e da Lei municipal nº 6.846, de 24 de agosto de 2021, de Venâncio Aires – RS, conforme anexo. 

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo, no mérito, manifestamos voto pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 451, de 2023.

 

Sala das Comissões, em …

Deputado Daniel Donizet

Relator

FOLHA DE VOTAÇÃO - CDESCTMAT

Projeto de Lei nº 451/2023

“Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica." 

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

4ª Reunião Ordinária realizada em 19/9/2023  

Informo que o Parecer n° 2 - CDESCTMAT foi aprovado na 4° Reunião Ordinária desta Comissão, realizada em 19/9/2023, conforme folha de votação anexa. 

Ao SACP, para continuidade da tramitação.

Brasília, 22 de setembro de 2023 

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

Recebido PL 451/2023 da CCJ e CDESCTMAT. Pendente parecer da CAS.

Brasília, 25 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa