A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153) e ao , em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em Regime de Urgência, em análise de mérito, na CAS (RICL, art. 65, I, “m”) e CDESCTMAT (RICL, art. 69-B, “a”, b", “d”, “g”) e, em análise de admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Legislativo

À CAS/CDESCTMAT/CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL, observando-se o regime de urgência.

Brasília, 29 de junho de 2023 

CLARA LEONEL ABREU

Analista Legislativa

Informo que a matéria, PL 451/2023, foi avocada pela Sra. Deputada Dayse Amarilio, nos termos do art. 90, inciso I e art. 162, § 1º, inciso VI do Regimento Interno,  para proferir parecer em regime de urgência.

Felipe Nascimento de Andrade

Secretário da CAS

Informamos que o PL 451/2023 foi distribuído ao Deputado Daniel Donizet para apresentar parecer no prazo de até 2 dias úteis, a partir de 14/8/2023.

Brasília, 14 de agosto de 2023

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 451/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 451/2023, de autoria do Poder Executivo, tem como objetivo fortalecer as ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública do Distrito Federal e os serviços sociais autônomos, na busca pela por uma prestação de serviços públicos de excelência, especialmente, nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura, esporte, dentre outras atividades finalísticas dos serviços sociais autônomos cooperantes.

Em sua justificação, o autor destaca a necessidade de promoção de ações e programas de interesse público, voltados ao bem-estar da população do Distrito Federal, benefícios significativos à sociedade, com a ampliação do alcance e a qualidade dos serviços oferecidos, permitindo a união de esforços e recursos para atender às demandas da população de forma eficiente e eficaz, de forma sustentável, com a supressão de gargalos porventura existentes, e que tal proposição vai ao encontro dos princípios que regem a Administração Pública, estabelecendo, inclusive, mecanismos de acompanhamento, avaliação e monitoramento contínuo dos programas e ações, frutos dessa cooperação.

 A proposição foi distribuída para exame de mérito à Comissão de Assuntos Sociais (CAS) e à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT), e para exame de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e, até o momento, não houve a apresentação de emendas.

É o relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

À luz do art. 63, inciso I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à CCJ manifestar-se sobre a constitucionalidade, juridicidade, legalidade e regimentalidade das proposições que lhe são submetidas, além de apreciar aspectos de redação e técnica legislativa. É preciso ressaltar que a análise deste colegiado não abrange questões de mérito. Feitas essas considerações, passa-se ao exame do Projeto de Lei nº 451/2023.

O projeto de lei em exame pretende criar normas específicas sobre cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos.

Cabe ressaltar que a proposição, ao abranger disposições sobre convênios administrativos e concessão de uso de bem público, trata, essencialmente, de contratos administrativos.

Inicialmente, importa observar que a disciplina das normas gerais sobre contratos administrativos compete privativamente à União, nos termos do inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;                 

Nota-se ainda que a Constituição Federal permite ao Distrito Federal a atividade legiferante sobre normas específicas de contratos administrativos, consoante inteligência do §1º do art. 25 combinado com o §1º do art. 32 do texto constitucional:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

...

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

...

Em decorrência da competência estabelecida pelo inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, encontram-se vigentes na legislação federal algumas leis destinadas a dispor sobre as licitações e contratações da administração pública, em especial, a Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/2021. Vale ressaltar que ambas as leis enunciam em seus artigos inaugurais que elas estabelecem normas gerais sobre licitações e contratos administrativos e determinam que se subordinam aos seus ditames a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A competência do DF para dispor sobre licitações e contratos é, pois, de natureza suplementar em relação a legislação federal sobre normas gerais. Esta é inclusive a posição do Supremo Tribunal Federal sobre a temática:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 34, VII DA LEI ESTADUAL PARANAENSE N. 15608/2007. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO. NORMAS GERAIS. HIPÓTESE INOVADORA DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 

1. Esta Corte já assentou o entendimento de que assiste aos Estados competência suplementar para legislar sobre licitação e contratação, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela União. 

2. Lei estadual que ampliou hipótese de dispensa de licitação em dissonância do que estabelece a Lei 8.666/1993. 

3. Usurpa a competência da União para legislar sobre normais gerais de licitação norma estadual que prevê ser dispensável o procedimento licitatório para aquisição por pessoa jurídica de direito interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, e que tenha sido criado especificamente para este fim específico, sem a limitação temporal estabelecida pela Lei 8.666/1993 para essa hipótese de dispensa de licitação. 

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação de efeitos, a fim de preservar a eficácia das licitações eventualmente já finalizadas com base no dispositivo cuja validade se nega, até a data desde julgamento. (ADI  4658 PR)

Ademais, sobre o limite da competência suplementar dos Estados no sentido de afeiçoar as normas gerais às peculiaridades locais leciona Raul Machado Horta:

A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais. (grifo nosso)

No que diz respeito especificamente a convênios administrativos, a aplicação da Lei nº 14.133/2021 é subsidiária, só ocorrendo na ausência de norma específica, nos termos do art. 184 da referida lei. A Lei 8.666/93 contém previsão semelhante (art. 116, caput).

A diferença de tratamento legal é justificada pelas características peculiares dos convênios administrativos. Nesse particular, ensina a doutrina:

Em termos gerais, os contratos administrativos são caracterizados pela existência de interesses contrapostos. É o caso da concessão de serviços públicos, do contrato de obra e do contrato de fornecimento.

De outro lado, os denominados convênios são ajustes firmados pela Administração para mútua cooperação e com ausência de contraposição de interesses. Exemplos: termo de parceria, consórcio e convênio intergovernamental (art. 241 da Constituição Federal: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”).

Enquanto a celebração de contratos administrativos exige realização de prévia licitação, o art. 116 da Lei n. 8.666/93 prescreve que o regime licitatório aplica-se “no que couber” aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

Por isso, de acordo com a doutrina e a jurisprudência do TCU, se a Administração decidir firmar termo de parceria com uma entidade do terceiro setor, havendo pluralidade de interessados, a escolha da entidade a ser favorecida pela parceria deve ser precedida de procedimento seletivo simplificado (licitação sem o rito da Lei n. 8.666/93) a fim de garantir a observância dos princípios administrativos e como forma de reduzir o subjetivismo na escolha do ente beneficiado. (MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2023.)

Assim, observa-se que se a busca pelo lucro pela parte privada, no caso dos contratos administrativos, justifica a aplicação da Lei de Licitações em sua integralidade, o objetivo de se atingir uma finalidade comum de interesse público, no caso dos convênios – que, em regra, envolvem entes privados que não possuem a busca do lucro como seu principal fim –, possibilita uma maior liberdade de conformação nesse tipo de ajuste, desde que observados, é claro, os princípios da Administração Pública.

Observa-se, ainda, que no caso de parcerias envolvendo a administração pública e organizações da sociedade civil, há norma geral federal a regulamentar a matéria (Lei nº 13.019/2014). Por outro lado, a inexistência de norma geral análoga que trate de parcerias entre a administração pública e os serviços sociais autônomos possibilita que o Distrito Federal exerça sua competência legislativa supletiva. 

Nesse contexto, conclui-se que os convênios administrativos são regidos, em regra, por normas específicas, a serem estabelecidas por cada Ente Federativo de acordo com as peculiaridades locais. Não por outra razão, a Lei nº 14.133/21 conferiu ao Poder Executivo Federal, no âmbito da União, a competência para regulamentar a matéria (art. 184).

Com relação à concessão de uso de bens públicos, a proposição, ao tratar de normas específicas, não cria qualquer regra em contraposição àquelas estabelecidas pelas Leis nºs 14.133/21 e 8.666/93. Ressalta-se, nesse particular, que há expressa menção à realização de licitação, acaso observada sua necessidade (art. 3º, § 6º).

O Projeto de Lei nº 451/2023, portanto, ao tratar de normas específicas de contratos administrativos, é constitucional sob o aspecto da constitucionalidade formal orgânica.

Quanto à iniciativa para a propositura do projeto, não se verificam óbices, uma vez que ao Governador do DF é atribuída a competência para iniciar o processo legislativo, nos termos do art. 71, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Outrossim, quanto à espécie legislativa, não há impedimento para a adoção de lei ordinária, pois, à luz da LODF, a matéria não demanda edição de lei complementar.

No que tange ao aspecto material de constitucionalidade, observa-se que a proposição apresenta compatibilidade com a Constituição Federal, em especial, os artigos 216-A e 219-A, e com a Lei Orgânica do Distrito Federal. 

No que diz respeito à legalidade, a proposição, como já mencionado, está em consonância com as normas gerais de contrato administrativo previstas na legislação federal.

Quanto à juridicidade, nota-se que a proposição, além de ser norma de caráter geral e abstrato, inova o ordenamento jurídico, e, portanto, encontra-se de acordo com o art. 8º da Lei Complementar nº 13, de 03 de setembro de 1996, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal.

Quanto aos aspectos regimentais, a proposição atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do DF, cumprindo, portanto, os requisitos de admissibilidade.

 Diante do exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 451/2023.

Sala das Comissões, em 12 de setembro de 2023

DEPUTADO THIAGO MANZONI

Relator

Folha de votação

Projeto de Lei nº 451/2023

Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

10ª Reunião Ordinária realizada em  12/09/2023

AO SACP,

Para continuidade da tramitação. Parecer aprovado na 10ª Reunião Ordinária em 12/09/2023.

Brasília, 12 de setembro de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

Recebido PL 451/2023 da CCJ. Pareceres pendentes das comissões CAS e CDESCTMAT.

Brasília, 13 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2023 - cdesctmat

Da COMISSÃO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL, CIÊNCIA, TECNOLOGIA, MEIO AMBIENTE E TURISMO – CDESCTMAT sobre o Projeto de Lei nº 451, de 2023, que dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

Autor: PODER EXECUTIVO

Relator: DEPUTADO DANIEL DONIZET

I – RELATÓRIO
 

Submete-se à apreciação desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT o Projeto de Lei nº 451/2023, de autoria do Poder Executivo, o qual dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

A presente proposta é composta por 9 artigos. O art. 1º delimita o objeto da Lei, que é dispor sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública e os serviços sociais autônomos, os quais são listados nos incisos I a XI.

O art. 2º estabelece os objetivos da Lei, que são o (I) fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos e (II) a excelência na prestação dos serviços públicos à população.

O art. 3º dispõe que a referida cooperação se dará por meio da celebração de convênio e que será implementada mediante a execução de ação de interesse recíproco, pelo serviço social autônomo, com aporte de recursos e concessão de uso de bens públicos móveis e/ou imóveis, por parte da Administração Pública.

O art. 4º estabelece que a Administração Pública pode realizar a concessão de bem imóvel para o serviço social cooperante, mediante o compromisso de investimento em reforma e manutenção do bem concedido e exploração para fins de interesse público recíproco, vedada a subconcessão.

O art. 5º dispõe que os convênios de cooperação serão firmados pelos dirigentes máximos dos órgãos ou entidades da Administração Pública distrital e pelos representantes legais dos serviços sociais autônomos cooperantes, de modo a estabelecer as cláusulas que devem constar no instrumento específico.

O art. 6º estabelece que encerrada a concessão, as benfeitorias e obras realizadas serão incorporadas ao bem público. O art. 7º dispõe que o prazo de duração da concessão será de até 20 anos, prorrogável por igual período. O art. 8º condiciona a implementação da Lei à disponibilidade orçamentária e financeira e aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

O art. 9º trata-se da cláusula de vigência.

Na Exposição de Motivos Nº 17/2023 – CACI/GAB, o senhor Secretário de Estado-Chefe da Casa Civil do Distrito Federal substituto afirma que os serviços sociais autônomos são instituições paraestatais, sem finalidade lucrativa, criadas por lei e que desempenham atividades consideradas de relevante interesse social, como saúde, educação, assistência social, cultura, esporte e lazer. A cooperação proposta visa ampliar o alcance e a qualidade dos serviços oferecidos à população, promover eficiência na execução de programas e ações, além de fomentar a inovação na busca por soluções que atendam as demandas da população de forma sustentável.

A proposição foi encaminhada a esta CDESCTMAT e à Comissão de Assuntos Sociais – CAS, para a análise de mérito, e à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ, para análise de admissibilidade.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.
 

II – VOTO DO RELATOR
 

Nos termos do art. 69-B, “a”, “b” e “f”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo - CDESCTMAT analisar e emitir parecer sobre o mérito de matérias que versam sobre política industrial; política de incentivo à agropecuária e às microempresas; estudos, pesquisas e programas de desenvolvimento da ciência e tecnologia.

A Projeto de Lei apresentado tem como escopo a cooperação, a implementação e a execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos. Para tanto, a proposição estabelece que a cooperação será pactuada por meio de convênio e dispõe de requisitos, procedimentos, prazos e cautelas aos quais os agentes conveniados devem obedecer.

A consecução de cooperação da Administração Pública com os serviços sociais autônomos, mediante convênio, há de ser precedida de ampla análise e concordância institucional entre as partes. Além disso, deverá fazer-se acompanhar da devida disponibilidade orçamentária e financeira e das medidas legais de planejamento, registro, execução, acompanhamento e avaliação previstas para esse tipo de ajuste legal. 

Importa destacar que a proposição não apresenta modificações relevantes na condução tradicional dos ajustes institucionais e que visa, principalmente, assegurar a legalidade e garantir a segurança jurídica do processo. Nesse sentido, não se vislumbra nenhum óbice à aprovação do Projeto de Lei em questão.

Por fim, ressalta-se que a matéria vem sendo debatida e aprovada em outras Casas Legislativas, a exemplo da Lei estadual nº 10.888, de 21 de maio de 2019, do Estado de Mato Grosso, e da Lei municipal nº 6.846, de 24 de agosto de 2021, de Venâncio Aires – RS, conforme anexo. 

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo, no mérito, manifestamos voto pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 451, de 2023.

 

Sala das Comissões, em …

Deputado Daniel Donizet

Relator

FOLHA DE VOTAÇÃO - CDESCTMAT

Projeto de Lei nº 451/2023

“Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica." 

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

4ª Reunião Ordinária realizada em 19/9/2023  

Informo que o Parecer n° 2 - CDESCTMAT foi aprovado na 4° Reunião Ordinária desta Comissão, realizada em 19/9/2023, conforme folha de votação anexa. 

Ao SACP, para continuidade da tramitação.

Brasília, 22 de setembro de 2023 

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

Recebido PL 451/2023 da CCJ e CDESCTMAT. Pendente parecer da CAS.

Brasília, 25 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

emenda ADITIVA

(Da Sr.ª Deputada Dayse Amarilio)

Ao Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

Acrescente-se ao art. 5º do Projeto de Lei nº 451, de 2023, o § 5º, com a seguinte redação:

Art. 5º ...

                 …………………………

§ 5º Os relatórios previstos no inciso VII do §1º deverão ser enviados anualmente à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle da Câmara Legislativa do Distrito Federal para acompanhamento e avaliação do cumprimento das metas e critérios objetivos estabelecidos.

 JUSTIFICAÇÃO

A fiscalização e o controle sobre as atividades desenvolvidas em regime de cooperação, entre o Poder Público e os serviços sociais autônomos, são fundamentais para garantir o desenvolvimento de ações que atendam o melhor interesse coletivo. 

À Câmara Legislativa do Distrito Federal, no exercício das suas funções finalísticas, compete acompanhar a execução de programas e políticas públicas, inclusive aqueles prestados por meio de cooperação ou convênio. Dessa forma, a emenda apresentada visa aperfeiçoar a transparência das ações da Administração Pública, consoante competências desta Casa estabelecidas na Lei Orgânica do Distrito Federal. 

Deputada DAYSE AMARILIO

PSB/DF

emenda MODIFICATIVA

(Do Sr. Deputado Max Maciel - PSOL/DF)

Ao Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica. ”

Dê-se ao inciso II, do art. 2º, a seguinte redação:

Art. 2º………………………………………………………………………………………..

I -  ……………………………………………………………………………………………..

II - a excelência na prestação complementar dos serviços públicos à população, especialmente nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura e esporte, dentre outras atividades finalísticas do serviço social autônomo cooperante.

 JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda tem a finalidade de adequar o texto do artigo, de forma a torná-lo mais adequado e coerente à necessidade de promoção de programas de bem-estar promovidos de forma cooperada.

Solicita-se aos pares a aprovação desta emenda. 

Deputado MAX MACIEL

PARECER Nº , DE 2023 - CAS

Projeto de Lei nº 451/2023

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre o Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Dayse Amarilio

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Assuntos Sociais – CAS o Projeto de Lei nº 451, de 2023, de autoria do Poder Executivo.  

A Proposição, no art. 1º, trata da cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos, entre os quais: i) Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai; ii) Serviço Social da Indústria – Sesi; iii) Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac; iv) Serviço Social do Comércio – Sesc; v) Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Senar; vi) Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – Senat; vii) Serviço Social dos Transportes – Sest; viii) Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop; ix) Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Sebrae; x) Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI; e xi) Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex. O parágrafo único do art. 1º dispõe que as administrações e entes regionais dos serviços sociais descritos são abrangidos pela Lei. 

O art. 2º elenca como objetivos da cooperação: i) o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre órgãos e entidades da Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos; e ii) a excelência na prestação de serviços públicos à população, sobretudo nas áreas de educação, cultura e esporte, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo e outras atividades finalísticas do serviço cooperante. 

O art. 3º do PL determina que a cooperação será pactuada por meio de convênio entre a Administração distrital e o serviço social autônomo. Os incisos do art. 3º definem as seguintes modalidades de cooperação: i) execução direta ou indireta, total ou parcial; ii) aporte de recursos do serviço social autônomo para custeio de ações de interesse público; e iii) concessão de uso de bens públicos móveis e/ou imóveis, destinados à execução de ações de interesse recíproco. Os §§ 1º ao 8º apresentam minúcias sobre o instrumento do convênio, requisitos a serem cumpridos e detalhes acerca do plano de trabalho.

O art. 4º dispõe sobre a possibilidade de concessão de uso de imóvel para o serviço social cooperante, mediante contrapartida de investimento, reforma, manutenção do bem concedido e exploração para fins de interesse público. O parágrafo único garante à entidade cooperante a gestão do bem imóvel, pelo período previsto no convênio, observada a sua finalidade e vedada a subconcessão. 

O art. 5º, em seu caput e parágrafos, define as autoridades competentes para celebração dos convênios de cooperação, as cláusulas obrigatórias do instrumento de cooperação, os detalhes do relatório de cumprimento de metas e critérios objetivos estabelecidos e a hipótese de rescisão do convênio em razão do descumprimento injustificado das cláusulas previstas.

O art. 6º prevê que, finda a concessão de uso de bem prevista na Lei, as benfeitorias e obras realizadas durante o período concedido serão incorporadas ao bem público.

O art. 7º da Proposição fixa o prazo de até 20 anos, admitida prorrogação por igual período mediante fundamentação, para duração da concessão de uso de bem móvel ou imóvel objeto da Lei.

O art. 8º estabelece que a implementação desta norma fica sujeita à disponibilidade orçamentária, financeira e ao cumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Por fim, o art. 9º traz a tradicional cláusula de vigência da Lei, na data de sua publicação. 

A Exposição de Motivos, elaborada pela Casa Civil do Distrito Federal, justifica a iniciativa em virtude da necessidade de promoção de ações e programas de interesse público que atendam ao bem-estar da população distrital. 

Defende a atuação dos serviços sociais autônomos no desempenho de atividades de relevante interesse social, em áreas como educação, saúde, assistência social, cultura e lazer. Advoga pela complementaridade dessas ações em relação às políticas públicas existentes, para ampliar o alcance e a qualidade dos serviços oferecidos à população.  

Cita que a Proposição está em consonância com os princípios da Administração Pública e com o Decreto federal nº 8.688, de 9 de março de 2016. Argumenta que o PL supre lacuna normativa do DF sobre o tema e estabelece diretrizes claras sobre a cooperação com os serviços sociais autônomos e atuação de forma conjunta para promoção do interesse coletivo da população distrital. 

Por fim, destaca que o PL, por si só, não acarreta aumento de despesas, pois está condicionado à disponibilidade financeira, orçamentária e aos limites impostos pela LRF. 

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

A matéria, lida em 27 de junho de 2023, foi encaminhada para análise de mérito à Comissão de Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT e à Comissão de Assuntos Sociais – CAS; e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para exame de admissibilidade; nesta última Comissão, em 12 de setembro de 2023, a Proposição foi apreciada e admitida. 

Após a apreciação do tema nas demais Comissões, o Excelentíssimo Deputado Max Maciel apresentou uma emenda, que será apreciada nesta assentada.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

De acordo com o art. 65, inciso I, m, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, cabe à CAS emitir parecer de mérito sobre matérias que tratam de serviços públicos em geral. É o caso do Projeto em epígrafe, que dispõe sobre a cooperação entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos. 

Apresentaremos, no escopo deste Parecer, a temática em relação ao arcabouço legal e às políticas públicas existentes. Posteriormente, avaliaremos os atributos de mérito do Projeto, quais sejam: necessidade, oportunidade e conveniência. 

Os serviços sociais autônomos, conhecidos como Sistema S, foram instituídos no direito brasileiro, na década de 1940, para o desempenho de atividades de interesse coletivo e social, sobretudo nas áreas de formação profissional, educação para o trabalho e assistência social para alguns grupos profissionais. 

Na origem, esses serviços, criados por confederações nacionais, eram subvencionados por contribuições sociais, parafiscais ou compulsórias, incidentes sobre a folha de pagamento de determinadas categorias do setor produtivo.[1] 

O Serviço Social da Indústria – Sesi, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai, Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac e Serviço Social do Comércio – Sesc foram as primeiras entidades do Sistema S a serem criadas no Brasil. 

Esses entes foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, ao reconhecer, no art. 240, as entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical. 

A partir disso, houve criação de outros serviços sociais no país, tais quais Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI e Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex, bem como expansão das áreas de atuação das entidades.[2]

As entidades do Sistema S podem ser definidas da seguinte forma:

(...) os Serviços Sociais não integram a Administração Pública, seja Direta, seja Indireta, atuando em regime de mera colaboração com o Poder Público; desenvolvem atividades privadas de interesse coletivo, sem fins lucrativos, cuja execução não é atribuída de maneira privativa ao Estado; possuem patrimônio e receita próprios, constituídos, majoritariamente, pelo produto das contribuições instituídas em seu favor; realizam a autogestão de seus recursos, inclusive no que se refere à elaboração de seus orçamentos e ao estabelecimento de prioridades; são instituídos sob formas privadas comuns – associações, sociedades civis ou fundações; e possuem como objeto social o fornecimento de utilidades para os integrantes de certas categorias, relativamente à assistência social e, em especial, à formação educacional. 

Portanto, os Serviços Sociais Autônomos prestam atividades de interesse público em colaboração com o Poder Público, que não são serviços públicos, delegados por descentralização administrativa, mas sim atividades privadas de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar. A atuação estatal, no caso, é de fomento, incentivando a iniciativa privada, com a instituição de contribuições destinadas especificamente a esse fim (...) por administrarem verbas de contribuições sociais, são submetidos a algumas normas que regem a Administração Pública, tais como o controle dos Tribunais de Contas.[3]

............................................. (grifamos)

Evidencia-se, portanto, que os serviços sociais autônomos são entes dotados de personalidade jurídica de direito privado, destinados ao desenvolvimento de ações de interesse coletivo. São entidades paraestatais, que trabalham em regime de cooperação com o Estado, para prestação de assistência a determinados beneficiários ou categorias profissionais. Por sua natureza, sujeitam-se ao controle finalístico e à prestação de contas perante os órgãos competentes. 

Convém ressaltar que o Sistema S executa atividades privadas de interesse público[4]. Por essa razão, a atuação do setor não suplanta a responsabilidade estatal na prestação de serviços públicos de qualidade à população distrital. A participação dos serviços cooperantes não deve substituir ou suprir o desempenho da Administração distrital na execução de políticas sociais; mas, sim, complementar os esforços na oferta de programas que atendam ao interesse coletivo. 

Esse registro encontra ressonância na Exposição de Motivos do PL nº 451/2023, ao admitir que a atuação complementar dos serviços sociais autônomos em relação às políticas públicas pode trazer benefícios significativos para a sociedade, ampliando o alcance e a qualidade dos serviços oferecidos. 

Sob o ponto de vista normativo, o Decreto federal nº 8.688, de 9 de março de 2016, que dispõe sobre a cooperação para implementação e execução de programas e ações de interesse público entre a Administração Pública federal e os serviços sociais autônomos que especifica, guarda bastante correlação com a Proposição em epígrafe. Vejamos:

Art. 2º São objetivos da cooperação prevista neste Decreto:

I - o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública federal e os serviços sociais autônomos; e

II - a excelência na prestação dos serviços públicos à população, especialmente nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura e esporte.

Art. 3º A cooperação de que trata este Decreto será pactuada por meio de instrumento específico a ser firmado entre o órgão ou a entidade da Administração Pública federal e o serviço social autônomo cooperante e será implementada mediante:

I - execução, direta ou indireta, total ou parcial, pelo serviço social autônomo cooperante, de programa ou ação de interesse recíproco; ou

II - aporte de recursos do serviço social autônomo cooperante para custeio de programas e ações de interesse recíproco, nos termos definidos no instrumento firmado.

§ 1º O objeto do instrumento específico de cooperação deverá ser compatível com as finalidades legais e estatutárias do serviço social autônomo cooperante.

§ 2º A implementação da cooperação de que trata este Decreto não contempla a transferência de recursos da Administração Pública federal para o serviço social autônomo cooperante.

§ 3º Na hipótese de execução parcial, por parte do serviço social autônomo cooperante, de programa ou ação de interesse recíproco, o órgão ou a entidade da Administração Pública federal poderá complementar a execução de forma direta ou indireta.

.............................................

Há semelhança entre os objetivos elencados, formas de cooperação e detalhamento sobre o instrumento de convênio. 

Apesar disso, o PL nº 451/2023 inova, essencialmente, ao tratar da cooperação mediante concessão de uso de bens públicos, prazos e gestão do bem concedido. É do que cuida a Proposição, ao estabelecer regramento específico para implementação de convênios e cooperação entre as partes interessadas, segundo condicionalidades, prazos, instrumentos e mecanismos de avaliação de metas. 

Nota-se, portanto, que o Projeto é necessário, oportuno e conveniente, pois, em linhas gerais, confere relevo legal à matéria, é compatível com o arcabouço vigente e aprimora os mecanismos de cooperação entre o Poder Público distrital e os serviços sociais autônomos. 

Entretanto, considerando a importante função fiscalizatória desta Casa, sugerimos a anexa emenda aditiva ao PL nº 451/2023, que prevê o encaminhamento de relatórios periódicos anuais à CLDF, a fim de fortalecer a transparência e controle sobre as ações da Administração Pública. Essa atuação encontra lastro na Lei Orgânica do Distrito Federal, ao estabelecer competência da CLDF para apreciar os relatórios sobre a execução dos planos do governo e fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo (art. 60, XV e XVI). 

Para além disso, cumpre observar que, na linha do exposto neste parecer, a emenda apresentada pelo Excelentíssimo Deputado Max Maciel é extremamente adequada, pois reforça o fato de que os serviços prestados pelas entidades objeto deste projeto são de caráter complementar e não substituem as obrigações da Administração Pública, razão pela qual é oportuna e deve ser aprovada.    

Ante o exposto, no âmbito da Comissão de Assuntos Sociais, somos pela aprovação, no mérito, do Projeto de Lei nº 451, de 2023, com o acolhimento das Emendas 1, de autoria do Deputado Max Maciel, e 2 de autoria desta relatora.

Sala das Comissões, em .

[1]Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/158. Acesso em: 12/9/2023. 

[2]Apesar de não haver diferenciação dessas entidades no PL nº 451/2023, a doutrina e a jurisprudência brasileira defendem a existência de duas espécies de serviços sociais autônomos: i) serviços sociais originários, “que se prestam à colaboração com autonomia, criados por confederações de categorias profissionais; que são destinados ao fomento a atividades de interesse público; que são mantidos por contribuições parafiscais arrecadadas pelas próprias entidades e por estas geridos, cuja criação se arrima em previsão constitucional”; e ii) serviços sociais criados diretamente pela lei,  “que são criados mediante transformação de entidades da administração indireta preexistentes; cuja subsistência decorre de repasses governamentais, por meio de dotações orçamentárias, em razão de fundos públicos ou de transferência de empréstimos internos ou externos; que, sendo extremamente dependente de recursos do Poder Público, não possuem nenhuma autonomia de ação; que são destinados a diversas finalidades de interesse público, inclusive na área de saúde, correspondendo a verdadeiro desempenho de serviços público; que em regra são acompanhados da assinatura de contratos de gestão; que não tem sua criação arrimada em nenhuma previsão constitucional”. Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/158. Acesso em: 12/9/2023.

[3]Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/158. Acesso em: 12/9/2023.

[4]Disponível em: http://www.revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/view/303/138. Disponível em: 13/9/2023. 

FOLHA DE VOTAÇÃO - CAS

pROPOSIÇÃO Projeto de Lei n° 451/2023

Ementa: Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

Assinam e votam o parecer o(a)(s) Deputado(a)(s):

Resultado 

10ª Reunião Ordinária realizada em 27/09/2023.

Deputada Dayse Amarilio

Presidente da CAS

Ao SACP, para as devidas providências, tendo em vista a  aprovação do parecer nº 4 - CAS na 10ª Reunião Ordinária em 27/09/2023.

Brasília, 2 de outubro de 2023 

FELIPE ANDRADE

Secretário da CAS

Às comissões CDESCTMAT e CCJ, para exame e parecer sobre as emendas nºs 1 e 2 apresentadas pelas CAS.

Brasília, 3 de outubro de 2023 

emenda MODIFICATIVA

(Do Sr. Deputado Gabriel Magno)

Ao Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

Modifique-se o caput do art. 1º da Proposição em epígrafe para o seguinte:

“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os seguintes serviços sociais autônomos: ”

JUSTIFICAÇÃO

A emenda proposta objetiva excluir o Instituto de Gestão Estratégica IGES-DF, pois a este, apesar de instituído como Serviço Social Autônomo, impõe-se regras e disposições específicas.

Sala das Sessões, data da assinatura eletrônica.

Deputado GABRIEL MAGNO

Conforme Despacho 10 - SACP (id 94023), consigno que o processo foi disponibilizado nesta data ao Gabinete do Sr. Deputado Thiago Manzoni para exame e parecer sobre as Emendas n. 1 e n. 2, apresentadas na CAS.  

Brasília, 4 de outubro de 2023 

tiago pereira dos santos

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

À CCJ, para elaboração de Redação Final.

Brasília, 18 de setembro de 2023. 

PATRÍCIA MANZATO MOISES

Analista Legislativa 

Encaminho o PL 451/2023 para elaboração de redação final na forma do projeto original, bem como das emendas nº 1 (92487), 2 (92444) e 3 (94183).

Brasília, 18 de outubro de 2023. 

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da CCJ

PROJETO DE LEI Nº 451 DE 2023

Redação Final

Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta: 

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os seguintes serviços sociais autônomos:: 

I – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI; 

II – Serviço Social da Indústria – SESI; 

III – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC; 

IV – Serviço Social do Comércio – SESC; 

V – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR; 

VI – Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT; 

VII – Serviço Social do Transporte – SEST; 

VIII – Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – SESCOOP; 

IX – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE; 

X – Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI; e 

XI – Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – APEX. 

Parágrafo único. Esta Lei abrange as administrações e entes regionais dos serviços sociais autônomos. 

Art. 2º São objetivos da cooperação prevista nesta Lei: 

I – o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos;

II – a excelência na prestação complementar dos serviços públicos à população, especialmente nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura e esporte, entre outras atividades finalísticas do serviço social autônomo cooperante.

Art. 3º A cooperação de que trata esta Lei deve ser pactuada por meio de convênio a ser firmado entre o órgão ou a entidade da Administração Pública distrital direta e indireta e o serviço social autônomo cooperante e implementada mediante: 

I – execução, direta ou indireta, total ou parcial, pelo serviço social autônomo cooperante, de ação de interesse recíproco; 

II – aporte de recursos do serviço social autônomo cooperante para custeio de ações de interesse recíproco, nos termos definidos no instrumento firmado; 

III – concessão de uso de bens públicos móveis e/ou imóveis, destinados à execução de ações de interesse recíproco. 

§ 1º O objeto do convênio de cooperação deve ser compatível com as finalidades legais e estatutárias do serviço social autônomo cooperante. 

§ 2º A implementação da cooperação de que trata esta Lei não contempla a transferência de recursos da Administração Pública distrital para o serviço social autônomo cooperante, quando houver concessão de uso de bem público imóvel. 

§ 3º O convênio deve dispor sobre a contrapartida prestada pelo serviço social cooperante, com possibilidade de ajustes durante a vigência deste instrumento. 

§ 4º Na hipótese de execução parcial, por parte do serviço social autônomo cooperante, de ação de interesse recíproco, o órgão ou a entidade da Administração Pública distrital pode complementar a execução de forma direta ou indireta. 

§ 5º Os projetos de cooperação a que se refere o art. 1º serão precedidos de plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deve ser formalmente aprovado pela autoridade competente e conter, no mínimo, as seguintes informações: 

I – identificação do objeto a ser executado; 

II – metas a serem atingidas; 

III – etapas ou fases de execução; 

IV – previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas; 

V – comprovação pelo serviço social cooperante de que os recursos próprios para a execução do objeto estão devidamente assegurados, se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia. 

§ 6º Recebido o plano de trabalho e convencendo-se da conformidade da proposta com o interesse público, a autoridade competente deve verificar se o objeto do ajuste contempla a realização de licitação ou chamamento público e justificar a formalização do convênio. 

§ 7º Realizada a avaliação mencionada no § 6º, a autoridade competente deve produzir justificativa formal a respeito, decidindo-se fundamentadamente pela opção mais adequada ao interesse público. 

§ 8º Convencendo-se pela adequação do convênio disciplinado nesta Lei como melhor opção disponível, a avaliação e a justificativa referida nos §§ 6º e 7º devem integrar o ato de aprovação do plano de trabalho.

Art. 4º A Administração Pública distrital direta e indireta pode realizar a concessão de uso de bem imóvel para o serviço social cooperante mediante o compromisso de investimento em reforma e manutenção do bem concedido e a sua exploração pelo convenente para fins de interesse público recíproco. 

Parágrafo único. Na hipótese prevista no caput, devem ser garantidos ao serviço social cooperante a gestão do bem imóvel pelo período previsto no convênio, observada a sua finalidade e vedada a subconcessão. 

Art. 5º Os convênios de cooperação de que trata o caput do art. 3º devem ser firmados pelos dirigentes máximos dos órgãos ou entidades da Administração Pública distrital, permitida a delegação para autoridade diretamente subordinada, e pelos representantes legais dos serviços sociais autônomos cooperantes. 

§ 1º Constituem cláusulas necessárias do instrumento específico de cooperação as que estabeleçam: 

I – identificação do objeto a ser executado; 

II – montante dos recursos a serem empregados pelo serviço social autônomo cooperante; 

III – prazo de vigência; 

IV – metas a serem atingidas e critérios objetivos de avaliação de desempenho; 

V – previsão de o serviço social autônomo cooperante arcar com o custeio ou com a execução, direta ou indireta, total ou parcial, do objeto acordado; 

VI – cronograma de desembolso, na hipótese do inciso II do caput do art. 3º; 

VII – prazos para apresentação de relatórios periódicos que discriminem o cumprimento das metas e dos critérios objetivos estabelecidos; 

VIII – possibilidade de aditamentos para ajustes na execução ou no prazo; 

IX – possibilidade de rescisão ou de denúncia do instrumento; 

X – indicação do foro para dirimir as dúvidas decorrentes da execução do instrumento, com a obrigatoriedade da prévia tentativa de solução administrativa. 

§ 2º Os relatórios previstos no inciso VII do § 1º devem ser apresentados pelo executor do objeto do instrumento específico de cooperação, seja o órgão ou a entidade da Administração Pública distrital ou o serviço social autônomo cooperante. 

§ 3º Para efeitos do § 2º, caso o executor seja o serviço social autônomo cooperante, o acompanhamento e a análise dos relatórios previstos no inciso VII do § 1º devem ser realizados pelo órgão ou pela entidade da Administração Pública distrital signatário do instrumento específico que trata o caput do art. 3º, na forma disposta no referido instrumento. 

§ 4º A rescisão de que trata o inciso IX do § 1º só ocorrerá em razão do descumprimento injustificado das cláusulas do instrumento específico de cooperação, conforme verificado pelo órgão ou pela entidade da Administração Pública distrital cooperante.

§ 5º Os relatórios previstos no inciso VII do §1º devem ser enviados anualmente à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle da Câmara Legislativa do Distrito Federal para acompanhamento e avaliação do cumprimento das metas e critérios objetivos estabelecidos.

Art. 6º Encerrada a concessão de uso objeto desta Lei, as benfeitorias e as obras realizadas durante o período concedido são incorporadas ao bem público. 

Art. 7º O prazo de duração da concessão de uso de bem móvel ou imóvel de que trata esta Lei é de até 20 anos, prorrogável por igual período pactuado, mediante justificativa fundamentada. 

Art. 8º A implementação do disposto nesta Lei fica condicionada, em qualquer caso, à disponibilidade orçamentária e financeira e ao atendimento dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. 

Art. 9º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 

Sala das Sessões, 17 de outubro de 2023.