CLDF

CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL ​
​GABINETE DO DEPUTADO FÁBIO FELIX - GAB. 24

DECLARAÇÃO

PARECER ORAL DE PLENÁRIO - CCJ
Projeto de Lei nº 2.354/2026 c/c Projeto de Lei nº 2.367/2026

I - INTRODUÇÃO

Submete-se à apreciação da Comissão de Constituição e Justiça o Projeto de Lei nº
2.354/2026 c/c Projeto de Lei nº 2.367/2026, de autoria do deputado Eduardo Pedrosa e do Poder
Executivo, que pretende instituir política distrital de "acolhimento humanizado e atenção integral" à
população em situação de rua no Distrito Federal. A proposição apresenta, em sua formulação
discursiva, vocabulário associado à dignidade humana, à intersetorialidade, ao acolhimento e à
proteção integral. Todavia, sob esse revestimento terminológico, o texto cria disciplina normativa
que incide diretamente sobre liberdade pessoal, autonomia, restrições de direitos, internação
involuntária, parcerias com instituições privadas e revogação do marco distrital atualmente vigente
para a população em situação de rua. Por essa razão, a análise desta Comissão recai sobre a
admissibilidade jurídico-constitucional da matéria, compreendendo constitucionalidade formal e
material, juridicidade, legalidade, técnica legislativa, convencionalidade e adequação
orçamentário-financeira, nos limites próprios da competência da CCJ.
Para o controle de admissibilidade, assumem especial relevância os dispositivos que: afirmam
a voluntariedade do acolhimento como regra; disciplinam a atenção em saúde e admitem, em
seguida, hipótese de internação involuntária em situações excepcionais de risco iminente à vida do
indivíduo ou de terceiros; vedam, em abstrato, ações coletivas e indiscriminadas; autorizam
convênios e ajustes com entidades privadas de saúde, comunidades terapêuticas cadastradas e
outras instituições públicas ou privadas; e revogam a Lei Distrital n° 6.691/2020, que instituiu a
Política Distrital para a População em Situação de Rua. A conjugação desses elementos torna o texto
apto a produzir repercussões normativas muito mais densas do que as sugeridas por sua justificativa,
atingindo não apenas a seara da organização administrativa da assistência e da saúde, mas também
direitos fundamentais e o regime jurídico da internação civil em saúde mental.
É incontroverso que o Distrito Federal vivencia agravamento da situação social relativa à
população em situação de rua e insuficiência de sua rede pública distrital de saúde mental e
desinstitucionalização. Também é público que o DF apresenta baixa cobertura de CAPS em
comparação com o parâmetro nacional e que a expansão de novos equipamentos e serviços
residenciais ainda se encontra em curso, sem completude material. Igualmente vieram a público
episódios graves envolvendo pessoas internadas no Hospital São Vicente de Paulo, seguidos de
atuação fiscalizatória do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. Tais circunstâncias não
constituem, por si mesmas, vício normativo; porém lançam luz sobre o impacto jurídico de uma lei
que pretende, simultaneamente, ampliar a disciplina local sobre internação involuntária e admitir
parcerias com instituições privadas em cenário em que a própria rede pública territorial ainda não
entregou, com suficiência, as alternativas comunitárias e menos restritivas pressupostas pela
legislação federal.
Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 1
II - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL: INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO
PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL

O primeiro vício relevante de admissibilidade é de constitucionalidade formal orgânica. A
Constituição da República reserva privativamente à União a competência para legislar sobre direito
civil, nos termos do art. 22, inciso I. A internação involuntária por motivo de saúde, ainda que
operada no âmbito de política sanitária, não é matéria meramente administrativa nem simples
elemento de organização do serviço público. Trata-se de instituto que incide sobre o estatuto jurídico
da pessoa, sobre a sua liberdade civil, sobre a legitimação de terceiros para formular pedido de
restrição e sobre os pressupostos legais de uma medida de privação de liberdade fundada em
alegada necessidade terapêutica. A disciplina de suas hipóteses, dos sujeitos legitimados, das
condições de validade da medida e dos limites jurídicos do internamento compõe o núcleo do regime
civil de proteção da pessoa e da liberdade, razão pela qual se insere na competência privativa da
União.
A Lei n° 10.216/2001 é precisamente a expressão legislativa nacional desse regime. Ela não
apenas protege direitos de pessoas com transtornos mentais; ela tipifica, em âmbito nacional, as
modalidades de internação, estabelece quando a internação pode ocorrer, fixa os pressupostos da
internação involuntária e organiza o modo pelo qual o ordenamento civil admite, em situações
excepcionalíssimas, restrição da liberdade em nome de tratamento em saúde mental. Quando o
Distrito Federal, por lei própria, pretende disciplinar hipótese local de internação involuntária dirigida
a um grupo social específico — a população em situação de rua — acaba por inovar normativamente
sobre o próprio instituto civil da internação, criando moldura suplementar incompatível com a
competência privativa da União. O ente subnacional não está apenas detalhando o fluxo do SUS;
está reconfigurando, ainda que obliquamente, os pressupostos da ingerência civil na liberdade da
pessoa.
A alegação de que a matéria se enquadra exclusivamente na competência concorrente para
proteção e defesa da saúde não procede. Em um sistema constitucional complexo, determinados
temas possuem natureza jurídica composta, e a predominância da disciplina civil é definida pelo
objeto normativo principal. No caso, a questão central não é como o serviço de saúde será
administrado, mas em quais condições o indivíduo poderá perder sua autodeterminação e ser
submetido, contra a sua vontade, a medida de internação. Essa é matéria claramente ligada ao
direito civil e às garantias da personalidade, não podendo ser remodelada por iniciativa legislativa
distrital. A competência concorrente em saúde autoriza ao Distrito Federal suplementar normas
gerais na organização da rede, na pactuação administrativa de serviços e na execução de políticas
públicas, mas não lhe permite inovar no regime jurídico da restrição civil de liberdade. Desse modo,
o projeto incorre em vício formal de invasão de competência privativa da União.
Esse vício formal orgânico torna-se ainda mais evidente porque o projeto não se limita a
reproduzir o texto federal. Ao inserir cláusula própria de internação involuntária em norma específica
para população em situação de rua, a proposição produz alteração qualitativa do destinatário e do
contexto de aplicação do instituto, gerando disciplina local autônoma de uma medida civil restritiva
de liberdade. Não se trata, portanto, de mera remissão à legislação nacional; trata-se de apropriação
legislativa local de instituto cuja conformação jurídico-material é federal. Em controle preventivo de
constitucionalidade, isso basta para obstar a admissibilidade da matéria.

III - CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL: LIBERDADE, DIGNIDADE, DEVIDO PROCESSO E
ESTADO SOCIAL

Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 2 No plano material, o projeto afronta diretamente a Constituição ao permitir, mediante
fórmula normativa insuficientemente densa, a restrição da liberdade pessoal de indivíduos em
situação de rua por suposta necessidade de saúde. A dignidade da pessoa humana, a liberdade, a
integridade física e psíquica, o devido processo legal substantivo e os direitos sociais à saúde,
assistência, moradia e trabalho compõem o núcleo axiológico da Constituição de 1988. Em matéria
de saúde mental, qualquer limitação à liberdade deve obedecer a legalidade estrita, fundamentação
rigorosa, necessidade demonstrada, proporcionalidade e salvaguardas procedimentais reforçadas. O
art. 9º do projeto não satisfaz esse padrão. Seu § 1º fala em situações excepcionais de risco
iminente à vida da própria pessoa ou de terceiros, mas não reproduz, com rigor suficiente, a
exigência de demonstração circunstanciada da insuficiência dos recursos extra-hospitalares e
comunitários, não enuncia prioridade inequívoca a hospital geral e RAPS, não assegura comunicação
obrigatória à Defensoria Pública e não estrutura regime de reavaliação independente, plano de alta
desde o ingresso e reforço de garantias pessoais.
A insuficiência de salvaguardas gera problema de constitucionalidade material porque
transforma a exceção em cláusula potencialmente ampliável por interpretação administrativa. Em
contexto de forte pressão urbana pela retirada da pobreza visível e de rede pública ainda
insuficiente, conceitos abertos como "risco iminente" podem operar como traduções sanitárias de
incômodo social, desordem urbana ou estereótipos sobre uso de drogas, sujeira, permanência em
logradouros públicos, e aparente descontrole. A Constituição repele esse tipo de deslocamento. A
política pública para população em situação de rua deve partir da proteção social e da garantia de
direitos, não da facilitação de medidas coercitivas. Ao falhar nessa inversão de prioridades, o projeto
agride o próprio desenho constitucional do Estado Social, que exige redução de vulnerabilidades por
políticas estruturais e não por institucionalização como atalho para lidar com omissões estatais.
Há também violação da igualdade material e da proibição de discriminação indireta. A lei se
dirige a um grupo hipervulnerável, marcado por extrema pobreza, racismo estrutural, exclusão
habitacional e fragilidade de vínculos. Se a disciplina normativa da internação involuntária é
construída, no âmbito distrital, especificamente em relação a essa população, sem vedação expressa
a presunção de incapacidade ou de periculosidade baseadas na própria condição de rua, o legislador
cria ambiente normativo apto a reproduzir seletividade e estigma. A neutralidade aparente do texto
não elimina seu potencial discriminatório. Em consequência, a constitucionalidade material da
proposta resta comprometida também por violação do princípio da igualdade em sua dimensão
substancial.

IV - ADPF 976: REQUISITO DE CONSTITUCIONALIDADE E JURIDICIDADE NÃO ATENDIDO

A proposição não atende ao requisito de constitucionalidade e juridicidade decorrente da
ADPF 976. O Supremo Tribunal Federal determinou que estados, Distrito Federal e municípios
observem imediatamente as diretrizes da Política Nacional para a População em Situação de Rua e
se abstenham de recolhimento forçado de bens e pertences, remoção e transporte compulsório de
pessoas em situação de rua. Essa decisão, por sua natureza e por seu conteúdo, integra o bloco de
juridicidade vinculante que deve orientar a atividade legislativa local. Não basta ao projeto declarar,
em abstrato, que veda ações coercitivas coletivas e indiscriminadas. É necessário que sua arquitetura
normativa como um todo seja compatível com a ratio decidendi do Supremo: a população em
situação de rua não pode ser governada por expedientes estatais de contenção, remoção ou
deslocamento compulsório disfarçados de gestão administrativa ou sanitária.
Ao inserir cláusula aberta de internação involuntária em lei específica para a população em
situação de rua, o projeto cria meio normativo apto a viabilizar, por via oblíqua, aquilo que a ADPF
976 impede por via direta. Se a pessoa em situação de rua pode ser retirada do espaço público e
encaminhada a internação involuntária sem regime legal estrito, sem prova robusta de exaurimento
Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 3 da rede comunitária e sem salvaguardas procedimentais suficientes, o efeito material aproxima-se do
transporte e da remoção compulsória que o STF vedou. A incompatibilidade, portanto, não é
periférica; ela atinge o núcleo da orientação constitucional fixada na ADPF. Em termos de controle
preventivo, isso significa que o projeto falha no teste de constitucionalidade e juridicidade, razão
bastante para sua inadmissibilidade.
Também sob a ótica da juridicidade, a desconformidade é manifesta. A atividade legislativa
deve respeitar não apenas o texto constitucional em sentido abstrato, mas a sua interpretação
vinculante afirmada pelo Supremo Tribunal Federal. Leis que se afastam dessa interpretação,
especialmente em matéria de direitos fundamentais, carecem de validade sistêmica. A ADPF 976 não
é referência argumentativa remota; é parâmetro obrigatório da atuação normativa do Distrito
Federal na matéria. Por isso, a desconformidade do projeto com a decisão do STF representa vício
de constitucionalidade material e de juridicidade em sentido estrito.

V - LEI N° 10.216/2001: REQUISITO DE CONSTITUCIONALIDADE E JURIDICIDADE NÃO
ATENDIDO

A incompatibilidade com a Lei Federal n° 10.216/2001 constitui, no presente caso, razão
direta de inadmissibilidade por deficiência de constitucionalidade e juridicidade. Essa lei, editada no
exercício da competência da União e em consonância com a Constituição, estabeleceu o marco geral
brasileiro de proteção dos direitos das pessoas com transtornos mentais e de redirecionamento do
modelo assistencial em saúde mental. Seu ponto estrutural é inequívoco: a internação, em qualquer
modalidade, é medida excepcional e apenas admissível quando os recursos extra-hospitalares se
mostrarem insuficientes; além disso, o tratamento deve ocorrer pelos meios menos invasivos
possíveis e, preferencialmente, em serviços comunitários. O projeto distrital não atende a essas
exigências de modo juridicamente suficiente. Ao falar em "medida terapêutica de última instância"
sem reproduzir a densidade normativa da lei federal, deixa de atender ao requisito de juridicidade,
pois se afasta do regime legal superior que vincula a produção normativa local.
A insuficiência é particularmente nítida em quatro pontos: primeiro, o texto não exige de
forma expressa e circunstanciada o registro, no caso concreto, da insuficiência da APS, do
Consultório na Rua, dos CAPS, CAPS AD, leitos em hospital geral e demais dispositivos da RAPS e do
SUAS; segundo, não fixa prioridade normativa inequívoca para hospital geral e rede pública
comunitária; terceiro, não estrutura salvaguardas mínimas indispensáveis, como comunicação à
Defensoria Pública, reavaliações independentes documentadas e plano de alta desde o ingresso;
quarto, não afasta, com precisão, o uso da própria condição de rua como elemento de suspeita
clínica ou de risco. Nesses termos, o projeto não apenas colide com a lei federal; ele a esvazia em
seus aspectos protetivos. Daí porque a CCJ deve reconhecer a sua inadmissibilidade por
inconstitucionalidade material, por violação das normas gerais da União e por ausência de
juridicidade.
A questão não se resolve pela alegação de que a lei distrital apenas complementaria o marco
federal. Complementar significa densificar em sentido convergente. O projeto, ao contrário, produz
suplementação divergente, rebaixando exigências textuais de proteção. O requisito de
constitucionalidade e juridicidade, portanto, não é atendido. Se a lei local não reproduz a lógica, a
densidade e a direção do comando federal, ela se torna formal e materialmente inadmissível no
sistema de competências concorrentes.

VI - INCONVENCIONALIDADE: CONVENÇÃO AMERICANA, CDPD E CASO XIMENES LOPES

A proposição também não supera o controle de convencionalidade. O Brasil encontra-se
Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 4 vinculado à Convenção Americana sobre Direitos Humanos, que protege a liberdade pessoal e veda
detenções ou encarceramentos arbitrários. Em matéria de saúde mental, o vetor internacional é o da
máxima restrição das medidas coercitivas e da organização de cuidado territorial e comunitário. O
projeto distrital, ao ampliar a margem normativa para internação involuntária e institucionalização de
pessoas em situação de rua, desloca-se na direção oposta e, por isso, é inconvencional.
A jurisprudência da Corte Interamericana no caso Ximenes Lopes versus Brasil torna essa
conclusão ainda mais rigorosa. O precedente reconheceu a responsabilidade internacional do Brasil
pela morte e pelos maus-tratos sofridos por Damião Ximenes Lopes em instituição psiquiátrica
privada contratada pelo sistema público e firmou compreensão clara sobre o dever estatal de
cuidado, prevenção, regulação e fiscalização de serviços de saúde mental prestados por terceiros. A
lição é imediata: quanto maior o uso estatal de instituições privadas para o cuidado em saúde
mental, maior o dever jurídico de controle e proteção. O projeto em exame, porém, afirma convênios
com entidades privadas e comunidades terapêuticas sem condicionar de forma robusta essas
parcerias à plena integração ao SUS e à RAPS, sem vedações suficientes contra características
asilares e sem sistema detalhado de monitoramento independente. Essa abertura legislativa entra
em choque com os parâmetros interamericanos que vinculam o Brasil.
A Resolução CNJ n° 487/2023 reforça o mesmo vetor. Ao instituir a Política Antimanicomial
do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça tomou o caso Ximenes Lopes e a Lei n°
10.216/2001 como fundamentos para a redução da institucionalização e para a rejeição do modelo
manicomial. Ainda que se dirija ao processo penal e às medidas de segurança, a resolução revela de
forma inequívoca o sentido jurídico contemporâneo do sistema brasileiro: em saúde mental, a
resposta estatal deve caminhar para menos segregação e mais rede comunitária. O projeto distrital,
por seu turno, organiza-se em sentido inverso. Daí a sua inconvencionalidade e, com ela, a sua
inadmissibilidade.

VII - JURIDICIDADE E TÉCNICA LEGISLATIVA: INDETERMINAÇÃO, CONTRADIÇÃO E
OPACIDADE

A juridicidade do projeto também se encontra comprometida por deficiência de técnica
legislativa com impacto direto sobre garantias fundamentais. Em direito público restritivo de direitos,
especialmente quando há potencial de privação de liberdade, a lei deve ser densa, precisa e
sistematicamente coerente. O projeto não atende a esse padrão. A expressão "acolhimento
humanizado" é tratada como núcleo legitimador da política, mas carece de densidade jurídica
bastante para disciplinar o tratamento de situações que envolvem possível restrição de liberdade.
Humanização é atributo de todo cuidado legítimo, autônoma de internação ou de intervenção. O uso
dessa terminologia, desacompanhado de definição estrita e de correspondentes garantias, produz
opacidade normativa.
A opacidade se soma à indeterminação de conceitos como "risco iminente" e "última
instância", empregados sem clausura semântica adequada. Esses enunciados permitem grande
elasticidade interpretativa, especialmente em contexto administrativo permeado por demandas de
limpeza urbana, segurança e gestão da visibilidade da pobreza. O projeto também associa camadas
normativas que caminham em sentidos diversos: proclama voluntariedade, mas abre exceção
coercitiva de baixa densidade; afirma vedação a ações indiscriminadas, mas admite vias de
institucionalização para grupo social já estigmatizado; invoca atenção integral, mas revoga lei
distrital que densificava precisamente o caráter inclusivo e não discriminatório da política. Essa falta
de coerência sistêmica compromete previsibilidade, segurança jurídica e controle jurisdicional. Em
controle de admissibilidade, defeitos dessa natureza, quando associados a risco de violação de
direitos fundamentais, obstam a validade da proposição.

Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 5 VIII - RETROCESSO NORMATIVO E LEI DISTRITAL N° 6.691/2020

A revogação da Lei Distrital n° 6.691/2020 não pode ser considerada operação legislativa
neutra. O marco vigente consolidou, no plano distrital, princípios de dignidade, não discriminação,
convivência comunitária, redução de atos vexatórios, participação social e responsabilidade estatal
pela política para a população em situação de rua. O projeto ora em análise suprime esse alicerce e
o substitui por arranjo em que ingressam cláusulas de internação involuntária menos densas e
autorizações amplas de convênio com entidades privadas e comunidades terapêuticas. Sob o prisma
constitucional, essa substituição regressiva colide com a vedação ao retrocesso social, porque
rebaixa o nível de proteção normativa de grupo hipervulnerável sem oferecer justificativa
constitucional suficiente.
Também a proteção da confiança jurídica é atingida. Populações vulneráveis, órgãos de
controle, entidades da sociedade civil e a própria administração orientam suas expectativas e
práticas a partir de marcos legislativos vigentes. A revogação abrupta de lei construída sob
paradigma de direitos, para dar lugar a texto menos protetivo, rompe essa confiança legítima.
Quando o retrocesso decorre não de inadequação intrínseca do modelo anterior, mas da execução
insuficiente do próprio Estado, a regressão é ainda mais grave: combate-se a omissão administrativa
com supressão de direitos. A ordem constitucional não admite esse tipo de solução. Também por
isso, o projeto é inadmissível.

IX - CONCLUSÃO

Considerado o conjunto da matéria, impõe-se reconhecer que o Projeto de Lei no 2.367/2026
não reúne condições de admissibilidade perante a Comissão de Constituição e Justiça. Há
inconstitucionalidade formal orgânica por invasão da competência privativa da União para legislar
sobre direito civil, uma vez que o projeto disciplina, em lei distrital, hipótese de internação
involuntária por suposta razão de saúde, afetando diretamente o regime jurídico-civil da liberdade
pessoal e da intervenção sobre a pessoa. Há, ainda, outros óbices de constitucionalidade formal
relacionados à insuficiência de demonstração orçamentária e à fragilização do devido processo
legislativo substancial.
No plano material, a proposição viola a dignidade da pessoa humana, a liberdade pessoal, o
devido processo legal substantivo, a igualdade material e a lógica do Estado Social de Direito. Não
atende aos requisitos de constitucionalidade e juridicidade exigidos pela ADPF 976, pois sua
arquitetura normativa viabiliza, por via oblíqua, formas de remoção e deslocamento compulsório da
população em situação de rua por intermédio da institucionalização sanitária. Também não atende
aos requisitos de constitucionalidade e juridicidade decorrentes da Lei n° 10.216/2001, porque
rebaixa a densidade protetiva do regime federal da internação involuntária, afasta-se da prioridade
dos meios menos invasivos e da rede comunitária e deixa de reproduzir salvaguardas mínimas
indispensáveis.
A proposição, ademais, é inconvencional em face da Convenção Americana sobre Direitos
Humanos e dos parâmetros fixados no caso Ximenes Lopes versus Brasil, uma vez que amplia
margem normativa para institucionalização e para convênios com entidades privadas sem regime
robusto de fiscalização e sem alinhamento ao vetor de desinstitucionalização. Padece também de
vícios de juridicidade e técnica legislativa, em razão da indeterminação conceitual, da incoerência
sistêmica e da abertura normativa a comunidades terapêuticas sem filtros jurídicos suficientes. Por
fim, a revogação da Lei Distrital n° 6.691/2020 configura retrocesso normativo incompatível com a
proteção constitucional e distrital da população em situação de rua, e a ausência de demonstração
financeira robusta compromete a admissibilidade orçamentária da matéria.
Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 6 Por essas razões, no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça, o voto é pela
INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.354/2026 c/c Projeto de Lei nº 2.367/2026, por
inconstitucionalidade formal e material, ilegalidade, inconvencionalidade, deficiência de
juridicidade e inadequação orçamentário-financeira. É o voto.

Brasília, 31 de julho de 2026.


FÁBIO FELIX
Deputado Distrital
Documento assinado eletronicamente por FABIO FELIX SILVEIRA - Matr. 00146, Deputado(a) Distrital, em
03/08/2026, às 15:02, conforme Art. 30, do Ato da Mesa Diretora n° 51, de 2025, publicado no Diário da
Câmara Legislativa do Distrito Federal nº 62, de 27 de março de 2025.
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00001-00025083/2026-69 2776573v4
Declaração 2776573 SEI 00001-00025083/2026-69 / pg. 7