PARECER Nº , DE 2021 - CCJ
Projeto de Lei 1909/2021
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI Nº 1.909, de 2021, que Dispõe sobre a autorização de medidas excepcionais no âmbito dos contratos administrativos de prestação de serviços continuados celebrados com a administração direta e indireta do Distrito Federal durante todo o período de vigência do estado de calamidade pública, reconhecido em decorrência da pandemia da Covid-19 pelo Decreto Legislativo nº 2.284, de 2 de abril de 2020, da Câmara Legislativa do Distrito Federal.
AUTOR: Poder Executivo
RELATORA: Deputada Jaqueline Silva
I – RELATÓRIO
O Projeto de Lei nº 1.909/2021, de autoria do Governador do Distrito Federal, tramita em regime de urgência e dispõe sobre a autorização de medidas excepcionais no âmbito dos contratos administrativos de prestação de serviços continuados celebrados com a administração direta e indireta do Distrito Federal durante todo o período de vigência do estado de calamidade pública, reconhecido em decorrência da pandemia da Covid-19 pelo Decreto Legislativo nº 2.284, de 2 de abril de 2020, da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos seguintes termos:
PROJETO DE LEI Nº , DE 2021
(Autoria: Poder Executivo)
Dispõe sobre a autorização de medidas excepcionais no âmbito dos contratos administrativos de prestação de serviços continuados celebrados com a administração direta e indireta do Distrito Federal durante todo o período de vigência do estado de calamidade pública, reconhecido em decorrência da pandemia da Covid-19 pelo Decreto Legislativo nº 2.284, de 2 de abril de 2020, da Câmara Legislativa do Distrito Federal.
A CA^MARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:
Art. 1º Fica a Administração Pública Direta e Indireta autorizada a promover medidas excepcionais no âmbito dos contratos administrativos de prestação de serviços continuados, visando à manutenção do emprego e da renda dos trabalhadores de empresas prestadoras de serviços terceirizados no âmbito do Distrito Federal.
§ 1º As medidas excepcionais de que trata o caput serão aplicadas aos serviços prestados durante o período de vigência do estado de calamidade pública, reconhecido em decorrência da pandemia da Covid-19 pelo Decreto Legislativo nº 2.284, de 2 de abril de 2020, da Câmara Legislativa do Distrito Federal.
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se serviços continuados:
I - os serviços de:
a) vigilância ostensiva armada, desarmada e segurança patrimonial;
b) controle, operação e fiscalização de portarias e edifícios;
c) recepção;
d) limpeza, asseio e conservação predial; e
e) brigada contra Incêndio e Pânico.
II - outros serviços que constituam necessidade permanente do órgão ou entidade contratante, que se repitam sistemática ou periodicamente, ligados ou não à sua atividade fim, ainda que sua execução seja realizada de forma intermitente ou por diferentes trabalhadores e que a contratada utilize mão de obra não eventual para a prestação do serviço.
§ 3º Como medida excepcional, a Administração Pública fica autorizada a redimensionar o contingente de trabalhadores presentes nas unidades administrativas para execução dos serviços continuados.
§ 4º Ato do Poder Executivo estabelecerá as demais medidas excepcionais.
Art. 2º O disposto no § 3º do art. 1º somente se aplicará à empresa prestadora de serviços continuados que não tiver celebrado acordos de redução proporcional de jornada e de salário e de suspensão temporária do contrato de trabalho, instituídos pela Lei Federal nº 14.020, de 06 de julho de 2020.
Parágrafo Único. Para fins do disposto no caput, a empresa deverá apresentar, à Administração Pública, declaração de que não aderiu ao Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda instituído pelo Governo Federal, em relação aos empregados alcançados pelos contratos firmados entre a empresa e o Governo do Distrito Federal.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Na justificação ao PL nº 1909/2021, por meio de Exposição de Motivos do Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal, afirma-se que a proposição “decorre de demanda das áreas técnicas desta Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal, que solicitaram a criação de ato normativo para adotar medidas que impactam diretamente nos contratos administrativos vigentes, bem como nas relações de trabalho que deles decorrem, visando migar os efeitos da pandemia, impondo a observância de protocolos e medidas de segurança recomendadas pelas autoridades sanitárias, bem como medidas restritivas indispensáveis à contenção da transmissão do Coronavírus.”
Argumenta ainda que o intuito do projeto é “minimizar os danos sociais e econômicos, apresento a presente proposta que auxiliará na manutenção dos vínculos de emprego durante o período de calamidade pública. Ademais, pretende-se reduzir a insegurança jurídica na tomada de decisões por parte dos fiscais e gestores dos contratos em virtude da redução e da paralisação dos serviços presenciais. Assim, é imperiosa a adoção de parâmetros jurídicos cujo escopo seja a preservação do emprego e da renda para os trabalhadores que prestam serviços para a Administração”.
Por fim, salienta que “o próprio ordenamento jurídico reconhece a possibilidade de adoção de medidas excepcionais (legalidade extraordinária) para o atendimento do interesse público na presente situação de anormalidade”.
O Projeto de Lei nº 1.909/2021 foi distribuído para análise de mérito à Comissão de Assuntos Sociais (CAS); para análise de mérito e admissibilidade à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF) e para análise de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Ademais, registre-se que o prazo para exame nas comissões corre em conjunto, nos termos do art. 162, §1º, VI, do Regimento Interno. [1]
No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta Comissão de Constituição e Justiça.
II - VOTO DA RELATORA
O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ - a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos. Outrossim, cabe a esta CCJ a análise de mérito de matérias relacionadas a direito administrativo em geral, inclusive normas específicas de licitação (art. 63, III, “d”, RICLDF).
Inicialmente, quanto à constitucionalidade formal orgânica, cumpre observar o que assevera o art. 22, XXVII, da Constituição Federal:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)[2]
Com efeito, ressalta-se que a legislação acerca de licitações e contratos privativa da União restringe-se à edição de normas de caráter geral, cabendo ao Distrito Federal o exercício da competência legislativa suplementar para a edição de normas específicas sobre a matéria. Além disso, ao estabelecer condições para que os gestores possam adotar medidas emergenciais de combate à Covid-19, o projeto trata de tema relacionado à proteção e defesa da saúde, cuja competência legislativa é concorrente entre a União, os Estados e o DF, consoante art. 24, XII, da CF/88.
Quanto à iniciativa para a propositura do projeto, não se verificam óbices, uma vez que ao Governador do DF é atribuída a competência para iniciar o processo legislativo, nos termos do art. 71, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Outrossim, quanto à espécie legislativa, não há impedimento para a adoção de lei ordinária, pois, à luz da LODF, a matéria não demanda edição de lei complementar.
Quanto à constitucionalidade material, cotejo do conteúdo do projeto com as disposições exaradas da Constituição Federal e da Lei Orgânica distrital, destaca-se que as normas propostas se destinam a regulamentar a execução dos contratos administrativos durante a situação excepcional de calamidade pública enfrentada em razão da pandemia causada pela Covid-19. Nesse contexto, adota-se a teoria da imprevisão, conceituada por Hely Lopes Meirelles como o “reconhecimento de que eventos novos imprevistos e imprevisíveis pelas partes e a elas não imputáveis, refletindo sobre a economia ou a execução do contrato, autorizam sua revisão, para ajustá-lo às circunstâncias supervenientes”.[3]
De fato, a calamidade pública causada pela pandemia pode ser enquadrada nos casos de casos de caso fortuito, que autorizam a revisão de contratos administrativos, por acordo entre as partes, nos termos do art. 65, II, “d”, da Lei Federal n.º 8.666, de 1993. No entanto, a emergência na adoção das medidas excepcionais necessárias ao combate da Covid-19, sobretudo relacionadas à restrição de circulação de pessoas, por vezes não se coaduna com as formalidades impostas aos procedimentos de alteração contratual. Assim, em consonância com o princípio da segurança jurídica, se mostra adequada a iniciativa de regulamentar a adoção de medidas excepcionais, notadamente aquelas relacionas ao redimensionamento do contingente de empregados em desempenho de trabalho presencial nos órgãos e entidades da Administração.
Ademais, o projeto visa garantir o direito à saúde, previsto no art. 196, caput, da CF, na medida em que fixa condições para a adoção de medidas excepcionais de combate à Covid-19, no âmbito da execução dos contratos administrativos.
Por outro lado, é preciso salientar que a adoção de providências extraordinárias pelos gestores, ainda que tomadas com a nobre intenção de combate à pandemia, deve observar, em qualquer caso, as diretrizes gerais estatuídas pela legislação federal sobre os contratos administrativos, bem como a sua proporcionalidade. Nesse sentido, há necessidade de adequação do texto do projeto com vistas a afastar qualquer interpretação equivocada que conduza à inobservância dos princípios aplicáveis às contratações públicas.
Quanto ao mérito, o projeto atende aos requisitos da necessidade, oportunidade e conveniência, uma vez que é medida apta a proporcionar, a um só tempo: a) a segurança jurídica na gestão dos contratos; b) a manutenção de postos de trabalho em empresas prestadoras de serviços contínuos; c) a concretização de medidas de restrição de circulação de pessoas e distanciamento social no âmbito dos órgãos e entidades da Administração distrital.
Por fim, no que se refere à técnica legislativa e à redação, ressalta-se que o texto carece de aprimoramentos, a serem efetuados por meio de substitutivo apresentado, nos termos dos art. 147, § 2º, do Regimento Interno da CLDF.[4]
Por todo o exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE e APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 1.909, de 2021, na forma do substitutivo anexo, ao qual incorporaremos os aprimoramentos exigidos pelos ditames da constitucionalidade material anteriormente apontados. E REJEIÇÃO da emenda nº 03.
Sala das Comissões,
DEPUTADA jaqueline silva
Relatora Presidente
_____________________________________
[1] Art. 90. As comissões, para emitir parecer sobre as proposições e sobre as emendas a elas oferecidas, salvo as exceções previstas neste Regimento Interno, terão os seguintes prazos:
I – dois dias, para matérias em regime de urgência, correndo em conjunto para as comissões que devam se pronunciar sobre a proposição; (grifou-se) (Resolução nº 218/2005-CLDF)
[2] Texto original: “XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle;”
[3] Direito Administrativo Brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. – 44. ed. / rev., atual. e aum. – São Paulo: Malheiros, 2020. p. 227.
[4]“Art. 147. (...)
§ 2º A apresentação de substitutivo por comissão constitui atribuição da que for competente para emitir parecer sobre o mérito da proposição principal, exceto quando se destinar a aperfeiçoar a redação e a técnica legislativa, caso em que a iniciativa será da Comissão de Constituição e Justiça.”
