Parecer 2, do Deputado Eduardo Pedrosa, pela admissibilidade e aprovação, aprovado na 6ª reunião extraordinária da CEOF realizada em 26/09/2023. Ao SACP para as devidas providências.

Brasília, 27 de setembro de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

À CEOF, para verificar na folha de votação, as assinaturas dos Deputados presentes na reunião.

Brasília, 27 de setembro de 2023 

Folha de votação

Projeto de Lei COMPLEMENTAR nº 27/2023

Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

6ª Reunião Extraordinária realizada em 26/09/2023.

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei Complementar nº 27/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei Complementar nº 27/2023, que “Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame da Comissão de Constituição e Justiça – CCJ o Projeto de Lei Complementar – PLC nº 27/2023, de autoria do Poder Executivo, com somente dois artigos, encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem Nº 165/2023-GAG/CJ, de 17 de julho de 2023.

Com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, o Sr. Governador solicitou a apreciação da proposição em regime de urgência e informou que a justificação da proposição se encontra na Exposição de Motivos – EM nº 01/2023 - INASDF/PRESI da Senhora Diretora-Presidente do Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Distrito Federal.

O art. 1º objetiva alterar a Lei Complementar – LC nº 925, de 28 de junho de 2017, ao inserir o inciso X no § 2º do art. 2º, de modo que não mais seja revertido ao Tesouro do Distrito Federal o superávit financeiro do INAS apurado em balanço ao final do exercício financeiro.

O art. 2º traz a cláusula de vigência (data da sua publicação).

Na EM nº 01/2023, a Senhora Diretora-Presidente do INAS-DF relata toda a problemática envolvida em torno da exigência de reversão ao Tesouro do DF do superávit financeiro no encerramento do exercício financeiro e elenca motivos que tornam necessária a alteração legislativa.

De plano, ressalta que o Plano de Assistência Suplementar à Saúde – GDF SAÚDE, criado pela Lei nº 3.831, de 14 de março de 2006, somente foi implementado, de fato, a partir do ano de 2020, cuja data é posterior à publicação da LC n° 925/2017, que criou a regra de reversão de superávit financeiro ao Tesouro do DF.

Alega que o INAS/DF tem por finalidade proporcionar, sem fins lucrativos, aos seus beneficiários, em regime de autogestão, o Plano GDF-SAÚDE. E, para tanto, o art. 20 da Lei elenca as fontes de receita - contribuição dos beneficiários, coparticipações, parte patronal, dentre outras - que são voltadas tão somente a esta finalidade (seu próprio custeio). De tal modo, a reversão ao Tesouro do superávit financeiro do INAS pode colocar em risco o equilíbrio econômico-financeiro da autarquia, o que inviabilizaria a prestação do serviço de assistência à saúde.

A natureza das suas atividades - gestão de plano de saúde - foi suscitada como fator relevante para a necessidade de constituição de provisões técnicas no passivo (riscos esperados inerentes às operações de assistência à saúde), e de ativos garantidores (recursos financeiros destinados a cobrir esses riscos). A obrigatoriedade de reversão do superávit financeiro ao Tesouro impossibilita, portanto, a constituição dessas reservas.

Ademais, ressaltou-se que a legislação trata de forma diferente situações fáticas idênticas, eis que outros fundos constituídos para a assistência à saúde de servidores, tais como os da Câmara Legislativa, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do DF são ressalvados pela LC n° 925/2017. De igual maneira há, ainda, o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Distrito Federal - IPREV/DF, cujo eventual superávit financeiro não é revertido ao Tesouro do DF, destacando-se a similaridade das fontes de custeio de ambos os Institutos.

Por fim, alega que a natureza de suas operações (o prazo entre o atendimento médico e o pagamento ao prestador de serviço pode chegar a até 270 dias) acarreta no pagamento de grande número de despesas no exercício financeiro seguinte, gerando a contabilização de despesas de exercícios anteriores, evidenciando que não há de fato superávit, sendo impossível apurar seu montante no encerramento do exercício.

O INAS encaminhou ainda a Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, que afirma que a iniciativa não gerará impacto financeiro.

Lida em Plenário, em 1º de agosto de 2023, a proposição foi distribuída, em análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia Orçamento e Finanças – CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade, à CCJ (RICL, art. 63, I). A matéria tramitará em regime de urgência, conforme art. 73 da LODF.

Dentro do prazo regimental, não foram apresentadas emendas à proposição nesta Comissão.

É o relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno desta Casa, cabe a esta CCJ a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação.

Pelo § 1º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CCJ quanto à constitucionalidade, juridicidade e legalidade das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito, no mínimo, por um oitavo dos Deputados.

O PLC nº 27/2023 altera a LC nº 925/2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal. A pretensa modificação acrescenta o inciso X ao § 2º do art. 2°, o que implica pôr a termo a reversão ao Tesouro Distrital do superávit financeiro do INAS/DF.

Os dispositivos envoltos possuem a seguinte redação:

Art. 2º O superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal apurado no balanço patrimonial ao final do exercício financeiro fica revertido ao Tesouro do Distrito Federal.

............................

§ 2º Excetuam-se das disposições do caput os fundos, que observam legislação própria, e eventual superávit financeiro:

I - vinculado ao Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Distrito Federal - IPREV/DF;

II - decorrente de recursos transferidos pela União;

III - decorrente de recursos de convênios;

IV - decorrente de operações de crédito;

V - relacionado a receitas destinadas a ações e aos serviços públicos de saúde, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e às demais vinculações compulsórias previstas na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal;

VI - de fundo constituído para custeio de:

a) ações e programas voltados para apoio à cultura;

b) assistência à saúde da Câmara Legislativa;

c) assistência à saúde da Polícia Militar;

d) assistência à saúde do Corpo de Bombeiros Militar;

VII - vinculado ao Poder Legislativo.

VIII – decorrente de recursos provenientes e destinados à política habitacional de interesse social do Distrito Federal, administrados pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal; (Acrescido(a) pelo(a) Lei Complementar 997 de 05/01/2022)

IX – (VETADO) 

............................ (grifos editados)

Assim, reforça-se, a proposição, ao inserir o novo inciso “X” no § 2º do art. 2º da LC n° 925/2017, objetiva impedir que o superávit financeiro vinculado ao INAS/DF seja revertido ao Tesouro distrital. No caso de aprovação da proposição, esses superávits passariam para o exercício seguinte, a crédito da autarquia de assistência à saúde.

O INAS-DF foi criado por meio da Lei n° 3.831, de 14 de março de 2006, sob a forma de Autarquia em Regime Especial, dotada de personalidade jurídica de direito público, com patrimônio próprio, autonomia administrativa, financeira e patrimonial, tendo por finalidade proporcionar, sem fins lucrativos, aos seus beneficiários titulares e dependentes, em regime de autogestão, o Plano de Assistência Suplementar à Saúde, denominado GDF-SAÚDE-DF, o qual foi instituído a partir do ano 2020.

O custeamento do Plano se dá por fontes de receitas distintas, conforme disposto no art. 20 da sua lei:

Art. 20. A receita do INAS será constituída pelos seguintes recursos:

I – contribuições dos beneficiários, inclusive co-participação;

II – contribuições suplementares, complementares ou extraordinárias autorizadas em Lei;

III – contribuição mensal do Governo do Distrito Federal;

IV – doação, legados, subvenções e outras rendas eventuais:

V – reversão de qualquer importância;

VI – juros, multas e correção monetária de pagamento de quantias devidas ao Instituto; e

VII – rendas resultantes de aplicações financeiras, inclusive dos fundos de reserva.

De plano, percebe-se que as receitas arrecadadas pelo GDF-SAÚDE-DF são de origens específicas (contribuições dos beneficiários, parcela patronal do GDF e outras inerentes), voltadas à aplicação na gestão e custeio da assistência suplementar à saúde.

Da Constitucionalidade

Inicialmente, quanto à competência legislativa, deve-se observar que o art. 24 da Constituição Federal dispõe que compete concorrentemente à União e ao Distrito Federal legislar sobre direito financeiro[3], econômico e orçamento. Essa norma também é extraída do art. 17 da LODF, vejamos:

Art. 17. Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

(Grifos editados)

Ainda quanto à constitucionalidade formal, verifica-se a pertinência da deflagração do processo legislativo pelo Poder Executivo, especialmente em atenção ao arts. 71 e 100 da LODF: 

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.) 

.........................

II – ao Governador; (Inciso acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.)

.........................

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

.........................

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica; (grifos editados)

Ademais, adequada a forma exigida - lei complementar, senão vejamos:

Art. 146. Lei complementar, observados os princípios estabelecidos na Constituição da República e as disposições de lei complementar federal e resoluções do Senado Federal, disporá sobre:

I - finanças públicas;

.........................

Art. 149. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais. 

.........................

§ 12. Cabe a lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, observados os princípios estabelecidos nesta Lei Orgânica e na legislação federal. (grifos editados)

Em relação aos aspectos materiais, a alteração pretendida está em consonância com os princípios e valores consagrados na Constituição e na LODF.

A proposição legislativa é singela, inclui um dispositivo à legislação já existente – acresce o inciso X ao § 2º do art. 2° do LC n° 925/2017. Esta lei, por sua vez, encontra-se em consonância com os ditames da Constituição Federal e LODF, eis que não há obstáculo para que o DF discipline as regras sobre reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do DF, excetuando-se os fundos, que observam legislação própria.

Desta forma, não vislumbramos óbices de ordem constitucional à presente iniciativa.

Da Legalidade e Juridicidade

Quanto à legalidade, ressalta-se o disposto na LC federal nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF:

Art. 8º ............................

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. (Grifos nossos)

Destaca-se o entendimento do TCDF e da PGDF sobre a não reversão ao Tesouro do DF de determinadas taxas, com fundamento no citado art. 8º da LRF, os quais manifestam-se pela preservação da destinação vinculada dessas receitas às finalidades previstas em lei, mesmo não estando expressamente excepcionadas no § 2º do art. 2º da LC nº 925/2017. Isso porque aquela é norma de cunho financeiro, cujas regras gerais devem ser instituídas pela União e, obrigatoriamente, observadas pelos Estados, DF e Municípios.

Paralelamente, no tocante aos fundos especiais, assim dispõe a Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, atualmente com status de lei complementar, que “estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”:

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Em resumo, a proposição legislativa satisfaz as exigências legais pertinentes, evidenciando sua legalidade.

Na análise de juridicidade, não identificamos impedimentos à aprovação do PL, dado se tratar de mera alteração de legislação já existente, incluindo um inciso ao rol de exceções à regra geral de reversão de superávit financeiro ao Tesouro do DF, conformando-se com a regra e o sistema jurídico vigentes.

Da regimentalidade e técnica legislativa.

No que tange à admissibilidade do PL, conforme o art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, também não identificamos impedimentos quanto à regimentalidade e técnica legislativa.

Por todo o exposto, vota-se, no âmbito da CCJ, pela admissibilidade do PLC nº 27/2023, nos termos do art. 63, I, do RICLDF.

Sala das Comissões, 28 de setembro de 2023.

Deputado Thiago Manzoni

Relator