A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153), em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, EM REGIME DE URGÊNCIA (ART. 73 DA LODF), em análise de mérito e admissibilidade, na CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CEOF/CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL, observando-se o regime de urgência.

Brasília, 3 de agosto de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Projeto de Lei nº 468/2023

Da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças sobre o Projeto de Lei nº 468/2023, que “Altera a Lei nº 1.254, de 8 de novembro de 1996, que dispõe quanto ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Eduardo Pedrosa

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 468/2023, de autoria do Poder executivo, com somente dois artigos, encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem nº 147/2023 – GAG/CJ, de 04 de julho de 2023. 

Com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal, o Sr. Governador solicitou a apreciação da proposição em regime de urgência e informou que a justificação da proposição se encontra na Exposição de Motivos – EM nº 37/2023 - SEFAZ/GAB do Senhor Secretário de Estado de Fazenda do Distrito Federal.

O art. 1º visa alterar a redação do art. 26 da Lei nº 1.254, de 8 de dezembro de 1996, que passaria a contar com a seguinte redação:

"Art. 26. ..............................

.............................................

II - se verifique que, na operação realizada com o consumidor ou usuário final, ficou configurada obrigação principal de valor inferior à presumida, hipótese em que a restituição é parcial, aplicando-se aos fatos geradores ocorridos a partir de 21 de outubro de 2016, observado o prazo prescricional.

............................................." (NR)

O art. 2º traz a cláusula de vigência (data da sua publicação).

Na EM nº 37/2023, o ilustre Secretário afirma que a finalidade da proposta é dar nova redação ao inciso II do art. 26 da Lei nº 1.254/1996, com objetivo de acolher a tese jurídica fixada no tema 201 (21 de outubro de 2016), segundo o qual “garante ao contribuinte substituído o direito à restituição parcial do valor do imposto pago a maior no regime de substituição tributária, quando a operação destinada a consumidor final ocorrer com base de cálculo inferior à presumida”.

Ademais, conforme esclarecimento do Sr. Secretário, foi definido pelo Supremo Tribunal Federal – STF, quando da apreciação dos Segundos Embargos de Declaração no RE 593.849/MG (equivocadamente citado como RE 592.468), que “o marco temporal de observância da orientação jurisprudencial para casos futuros ajuizados após o julgamento do paradigma deve ser considerado a partir da publicação da tese ou súmula da decisão em meio oficial”.

Sendo assim, o objetivo do projeto seria evidenciar o acolhimento da tese fixada pelo STF, possibilitando a restituição parcial do imposto com aplicação a fatos geradores ocorridos a partir de 21 de outubro de 2016, desde que observado o prazo prescricional de 5 (cinco) anos de que trata o inciso I do art. 168 do Código Tributário Nacional.

Sobre os aspectos orçamentários e financeiros, a proposta, por ser tratar de harmonização da legislação distrital ao entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, “não veicula aumento de despesa nem concessão ou ampliação de benefício fiscal, e tampouco implica renúncia de receita”.

A proposição, lida em 01 de agosto de 2023, foi distribuída, concomitantemente, à CEOF e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ para análise da matéria.

No prazo regimental, nenhuma emenda foi apresentada no âmbito desta CEOF.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira, bem como examinar o mérito de matérias com adequação ou repercussão orçamentária e financeira, e de natureza tributária, conforme art. 64, II, “a” e “c”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF.

Pelo § 2º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CEOF quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito, no mínimo, por um oitavo dos Deputados.

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a proposição que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas. As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira.

Em linhas gerais, o PL nº 468/2023 pretende conferir nova redação ao art. 26, II, da Lei nº 1.254/1996, que dispõe sobre a possiblidade de restituição do ICMS pago no regime de substituição tributária. Isso é feito com o objetivo de trazer maior clareza ao texto em relação ao marco temporal definido pelo STF, nos termos do Segundo Embargos de Declaração no RE 593.849/MG, bem como reforçar a incidência da regra prescricional de 5 anos previsto no Código Tributário Nacional – CTN.

Para melhor compreensão dessa alteração, o quadro comparativo a seguir traz a legislação vigente e a proposta de nova redação:

Quadro comparativo – Lei distrital e Proposição em apreciação

Cumpre esclarecer que a substituição tributária de que trata o PL nº 468/2023 é uma modalidade de arrecadação de tributos, adotada pelo Poder Público por motivos de praticabilidade, segurança e controle fiscal.

A priori, a substituição tributária é uma das modalidades de sujeição passiva prevista pelo CTN, que dispõe:

Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.

Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:

I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador;

II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de disposição expressa de lei. (grifo editado)

No caso, a pessoa responsável pelo pagamento, embora não revestida na condição de contribuinte, passa a ser obrigada a recolher o tributo em decorrência da legislação. Nesse sentido, é elucidativa a lição de Eduardo Sabbag[1]: 

Responsável: é a pessoa que, sem se revestir da condição de contribuinte, tem sua obrigação decorrente de disposição expressa de lei. Assim, não tendo relação de natureza econômica, pessoal e direta com a situação que constitua o fato gerador, o responsável é sujeito passivo indireto, sendo sua responsabilidade derivada, por decorrer da lei, e não da referida relação (art. 121, parágrafo único, II, CTN). A obrigação do pagamento do tributo lhe é cometida pelo legislador, visando facilitar a fiscalização e arrecadação dos tributos. (grifos editados) 

Outrossim, cabe destacar que a responsabilidade por substituição, “também intitulada responsabilidade originária ou de 1º grau, dá-se quando a terceira pessoa (substituto) vem e ocupa o lugar do contribuinte (substituído), desde a ocorrência do fato gerador. A essa pessoa, que a lei ordena que substitua o contribuinte, dá-se o nome de ‘responsável por substituição’ ou ‘contribuinte substituto’, ou, ainda, ‘substituto tributário’”[2]. 

De acordo com art. 150, § 7º, do texto constitucional, é admitido no direito tributário a possibilidade de atribuir a responsabilidade pelo pagamento do imposto, antes mesmo de ocorrer o fato gerador, veja:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

.................................

§ 7º A lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido. (grifos editados)

Por sua vez, dentro do espectro normativo distrital, a Lei nº 1.254/1996, no tocante ao substituto tributário, afirma que fica atribuída a responsabilidade, na condição de substituto tributário, as seguintes pessoas:

I – industrial, comerciante, cooperativa ou outra categoria de contribuinte, pelo pagamento do imposto incidente sobre uma ou mais operações ou prestações antecedentes;

II – produtor, fabricante, extrator, engarrafador, gerador, inclusive de energia elétrica, industrial, distribuidor, importador, comerciante, adquirente em licitação pública de mercadoria importada do exterior apreendida ou abandonada, prestadores de serviço de transporte ou de comunicação ou outra categoria de contribuinte, pelo pagamento do imposto incidente sobre uma ou mais operações ou prestações subseqüentes;

III – depositário a qualquer título, em relação à mercadoria depositada por contribuinte;

IV – contratante de serviço ou terceiro que participe da prestação de serviço de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, pelo imposto devido na contratação ou na prestação;

V – órgãos e entidades da Administração Pública, em relação ao imposto devido na aquisição de mercadorias e serviços;

VI – remetente da mercadoria, pelo pagamento do imposto devido na prestação de serviço de transporte contratado junto a autônomo ou a qualquer outro transportador não-inscrito no Cadastro Fiscal do Distrito Federal – CF/DF;

VII – concessionária de energia elétrica e de serviço público de comunicação, pelas operações e prestações antecedentes, concomitantes ou subseqüentes.

§ 1º A responsabilidade de que trata este artigo é atribuída em relação ao imposto incidente sobre uma ou mais operações ou prestações, sejam antecedentes, concomitantes ou subseqüentes, inclusive o diferencial de alíquota de que trata o art. 20. (grifos editados)

Por oportuno, cingindo os dispositivos legais mencionados e a doutrina acerca da matéria, pode-se dizer que haveria duas modalidades de substituição, relativamente ao ICMS: substituição regressiva e substituição progressiva.

Na modalidade “para frente” ou progressiva, que é o caso do PL, o substituto tributário recolhe o ICMS referente ao fato gerador que ocorrerá no futuro, isto é, imposto seria calculado sobre uma base presumida e não pelo preço efetivo da operação futura. A título de exemplificação, veja o excerto a seguir:

“um veículo produzido na indústria automobilística, ao seguir em direção à concessionária, já está com o ICMS, relativamente à venda futura, devidamente recolhido. O fato gerador ocorrerá, presumível e posteriormente (com a venda), mas o tributo já está recolhido aos cofres públicos”[3]

Assim, pode-se dizer que ocorreria uma antecipação do pagamento do imposto dentro da cadeia de consumo, no qual se cobra o ICMS em relação a um fato gerador futuro, de modo que sua base de cálculo poderá ser de fato igual, inferior ou maior do que foi presumido no passado.

Vale registar que, da leitura do art. 150, § 7º, da Constituição Federal já citado acima, está devidamente prevista a possiblidade da restituição no caso de o ICMS ter sido recolhido a maior, estabelecendo, assim, uma garantia em favor do contribuinte referente à parcela que excede ao montante efetivamente devido do imposto.

Essa interpretação foi sedimentada após o julgamento do RE 593.849/MG, de 19 de outubro de 2016, no qual o plenário da Corte Suprema, por maioria, entendeu que “É devida a restituição da diferença do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS pago a mais no regime de substituição tributária para frente se a base de cálculo efetiva da operação for inferior à presumida” (tema 201).

Em outras palavras, é garantido o direito à restituição do excedente recolhido a título de ICMS no regime de substituição tributária para frente, motivo pelo qual tal pressuposto foi internalizado no ordenamento do Distrito Federal por meio da Lei nº 6.331, de 16 de julho de 2019, sem dispor, entretanto, sobre o marco temporal de aplicação.

No julgamento do Recurso Extraordinário 593.849/MG, foi manifestada a preocupação pelos Ministros em relação a questão de segurança jurídica e estabilidade das relações jurídicas, em que foi definida a modulação dos efeitos da decisão. Nesse sentido, o STF determinou expressamente que o seu novo posicionamento em relação a restituição deveria produzir efeito a partir da publicação da ata de julgamento. Tal ata foi disponibilizada no DJE nº 228, de 27 de outubro de 2016[4].

Na prática, já foi decidido pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT, que a data de aplicação do citado julgamento somente valeria a partir de 27 de outubro de 2016, conforme consta do acordão 1302231, da Sétima Turma Cível[5]:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. RECONHECIMENTO. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO INFRINGENTE CONFORME DETERMINAÇÃO EM RECURSO REPETITIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. ICMS. BASE DE CÁLCULO EFETIVA INFERIOR À PRESUMIDA. RESTITUIÇÃO DA DIFERENÇA. POSSIBILIDADE. 1. O pedido genérico de compensação/restituição de ICMS - que não discrimina os valores a serem efetivamente devolvidos - pode ser feito em sede de mandado de segurança sem necessidade de comprovação documental de cada recolhimento indevido, desde que o interessado demonstre ser contribuinte da respectiva exação e a ilegalidade da cobrança. Nessa hipótese, constatada alguma ilicitude imputável ao ente federativo, a apuração aritmética do indébito deverá ocorrer no âmbito administrativo, segundo entendimento da 1ª Seção do STJ, por meio da sistemática dos recursos repetitivos. 2. A condição de contribuinte pode ser comprovada por notas fiscais e relatórios de entrada e saída de mercadorias, bem como pela natureza das transações envolvendo combustível, diesel, querosene e outros lubrificantes, já que o ICMS, nessas situações, é recolhido mediante substituição tributária progressiva. 3. Impõe ainda considerar que o Supremo Tribunal Federal determinou expressamente que o seu novo posicionamento a respeito da repetição de indébito de ICMS na substituição tributária para frente, desde que comprovado que o fato gerador efetivo foi inferior ao fato gerador presumido, deve produzir efeitos a partir da data de publicação da ata de julgamento (27 de outubro de 2016, conforme DJe nº 229/2016), uma vez que, na sistemática da repercussão geral, a publicação da ata no diário oficial produz as mesmas consequências que a publicação do acórdão , por força do art. 1.035, § 11, do CPC/2015: ‘A súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no diário oficial e valerá como acórdão’. 4. Recurso conhecido e provido. (Acórdão 1302231, 07014444020198070018, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, 7ª Turma Cível, data de julgamento: 18/11/2020, publicado no PJe: 7/12/2020.) (Grifo editado)

Considerando que a proposição estabelece marco temporal diferente da decisão do STF, isto é, propõe a aplicação da norma a partir de 21 de outubro de 2016 e não a partir de 27 de outubro de 2016, entende-se que o texto do PL nº 468/2023 deve ser ajustado na forma da emenda modificativa em anexo.

Quanto à mudança da parte final do art. 26 da Lei nº 1.254/1996, entende-se que, em observância ao CTN, a proposição reforça que o direito de requerer a restituição do ICMS recolhido a maior está adstrita ao lustro prescricional. Nessa linha, veja o que dispõe o art. 168 do CTN:

Art. 168. O direito de pleitear a restituição extingue-se com o decurso do prazo de 5 (cinco) anos, contados:

I - nas hipótese dos incisos I e II do artigo 165, da data da extinção do crédito tributário;

II - na hipótese do inciso III do artigo 165, da data em que se tornar definitiva a decisão administrativa ou passar em julgado a decisão judicial que tenha reformado, anulado, revogado ou rescindido a decisão condenatória. (grifos editados)

Assim, o PL nº 468/2023 não altera a sistemática já aplicada atualmente, pois busca trazer apenas maior clareza para redação atual do art. 26 da Lei nº 1.254/1996, fruto de decisão judicial explanadas no corpo deste parecer. Em outras palavras, conclui-se que a proposição é meritória e merece ser aprovada por esta Casa, cumprindo com o objetivo evidenciar o marco temporal definido pelo STF, resguardado o instituto da prescrição tributária.

Por fim, importa dizer que a proposta apresentada não acarreta renúncia fiscal decorrente de concessão de benefício de natureza tributária, tampouco veicula aumento de despesa para o Distrito Federal. Como a matéria tratada no PL nº 468/2023 não afronta as legislações de finanças e orçamentárias vigentes, conclui-se por sua admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira.

Pelo exposto, vota-se, no âmbito da CEOF, pela ADMISSIBILIDADE e APROVAÇÃO do PL nº 468/2023, na forma da Emenda Modificativa em anexo, nos termos do art. 64, II, “a” e “c”, do RICLDF.

Sala das Comissões, em …

DEPUTADO EDUARDO PEDROSA

Relator
 

[1] SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: Editora Saraiva, 2022. p. 881

[2] Ibid. p. 878-879.

[3] SABBAG, Eduardo. Código Tributário Nacional Comentado, 2ª edição. São Paulo: Grupo GEN, 2018. p. 67

[4] Disponível em: <https://www.stf.jus.br/arquivo/djEletronico/DJE_20161026_229.pdf>

[5] Disponível em: < https://www.tjdft.jus.br/consultas/jurisprudencia/jurisprudencia-em-temas/jurisprudencia-em-detalhes/icms/icms-2013-restituicao-na-substituicao-tributaria-progressiva-2013-base-de-calculo-inferior-a-presumida>

emenda MODIFICATIVA

(Do Sr. Deputado Eduardo Pedrosa)

Ao Projeto de Lei nº 468/2023, que “Altera a Lei nº 1.254, de 8 de novembro de 1996, que dispõe quanto ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS.”

Dê-se ao art. 1º do projeto, a seguinte redação:

Art. 1º A Lei nº 1.254, de 8 de novembro de 1996, passa a vigorar com a seguinte alteração:

"Art. 26. ..............................

.............................................

II - se verifique que, na operação realizada com o consumidor ou usuário final, ficou configurada obrigação principal de valor inferior à presumida, hipótese em que a restituição é parcial, aplicando-se aos fatos geradores ocorridos a partir de 27 de outubro de 2016, observado o prazo prescricional.

............................................." (NR)

 JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda visa corrigir a data para aplicação da norma conforme a decisão do STF, que definiu o marco temporal de observância da orientação jurisprudencial. Nesse sentido, a decisão afirma que o marco temporal a ser considerado é a partir da publicação da tese ou súmula da decisão em meio oficial, a qual ocorreu no DJE nº 228, de 27 de outubro de 2016, e não em 21 de outubro de 2016 como consta da redação original da proposição.

Deputado EDUARDO PEDROSA