PARECER Nº , DE 2025 – CCJ  

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 81, DE 2025, que altera a Lei Complementar nº 1.038, de 16 de julho de 2024, que "institui o Programa de Incentivo de Regularização de Débitos Não Tributários do Distrito Federal – Refis-N e isenta o pagamento da Outorga Onerosa da Alteração de Uso – ONALT, nas formas e condições específicas, e dá outras providências". 

Autor: Poder Executivo 

Relator: Deputado Robério Negreiros 

I – RELATÓRIO 

Submete-se à apreciação desta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ o Projeto de Lei Complementar – PLC nº 81, de 2025, de autoria do Poder Executivo. A proposição, apresentada com somente dois artigos, visa alterar a Lei Complementar – LC nº 1.038, de 16 de julho de 2024, que instituiu o Programa de Incentivo de Regularização de Débitos Não Tributários do Distrito Federal – Refis-N, originalmente focado em débitos da Outorga Onerosa da Alteração de Uso – ONALT inscritos em dívida ativa. 

O PLC foi submetido a esta Casa Legislativa por meio da Mensagem nº 178/2025 – GAG/CJ, assinada pelo Governador do Distrito Federal, que solicita apreciação em regime de urgência, com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal. A Justificação da Proposição consta da Exposição de Motivos nº 104/2025 – SEEC/GAB, do Secretário de Estado de Economia. O art. 1º pretende dá nova redação ao art. 1º e aos §§ 1º e 3º do art. 3º da LC 1.038/2024. 

Conforme a Exposição de Motivos, o objetivo do Projeto é permitir a utilização de créditos líquidos e certos de qualquer natureza, formalizados por precatórios, para fins de compensação com débitos não tributários, inclusive os não inscritos em dívida ativa registrados no SISLANCA. 

Em sequência, afirma-se que as alterações propostas ampliam o escopo do Refis-N, conferindo maior efetividade ao programa ao admitir precatórios como meio de extinção de débitos não tributários em fase pré-inscrição, mediante parâmetros mais claros para a operacionalização da compensação. 

As principais alterações propostas são: 

Ampliação do escopo do Refis-N, decorrente da modificação do art. 1º da LC 1.038/2024 para incluir, além dos débitos já inscritos em dívida ativa, aqueles não inscritos, desde que registrados no Sistema Integrado de Lançamento de Créditos do Distrito Federal – SISLANCA. 

Novo regime de compensação com precatórios, de forma a alterar o § 3º do art. 3º da Lei do Refis-N, instituindo um microssistema normativo mais rigoroso e detalhado para a compensação de débitos com precatórios. Destacam-se as seguintes regras:   

Exigência de um sinal de 10% do valor do débito em moeda corrente como condição para a compensação do saldo remanescente com precatórios. 

Restrição do uso de precatórios às modalidades de pagamento à vista ou em até 12 parcelas, que oferecem maiores descontos. 

Estabelecimento de regras procedimentais mais estritas para a operacionalização da compensação, incluindo a atualização automática dos precatórios pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal – PGDF e a aplicação supletiva das Leis Complementares nº 52/1997 e nº 938/2017. 

A proposição vem instruída ainda com a seguinte documentação: Nota Jurídica nº 98/2025 – SEEC/AJL/UFAZ; Estudo Técnico nº 26/2025 – SEEC/SEFAZ/SUAE/COPEF/GEMPE; e Despacho ? SEEC/SEFAZ/SUREC/COTRI. 

No Estudo, demonstra-se a metodologia e cálculos utilizados para a projeção da renúncia advinda da aprovação do PLC: R$ 2.977.50. 

Já no Despacho, apresenta-se um quadro comparativo com os principais dispositivos alterados e as observações respectivas. 

Nos prazos regimentais, não foram apresentadas emendas. 

II – VOTO DO RELATOR 

Nos termos do art. 64, I e parágrafo único, do Regimento Interno da Cama, a esta CCJ cabe examinar a admissibilidade das proposições em geral quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, sendo terminativo seu parecer quanto aos três primeiros aspectos.   

II.1 Da Constitucionalidade e Legalidade 

A análise de constitucionalidade consiste na verificação da conformidade da proposição com a Constituição da República Federativa do Brasil – CRFB e, no caso do Distrito Federal, com sua Lei Orgânica – LODF, que possui natureza de Constituição local. A análise abrange os aspectos formais (iniciativa, competência, espécie normativa) e materiais (conteúdo da proposta). 

a) Constitucionalidade e Legalidade Formal 

A competência para legislar sobre direito financeiro e econômico, matérias tratadas no PLC 81/2025, é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, conforme o art. 24, I, da CRFB. Ademais, ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios (art. 32, § 1º, da CRFB), o que lhe confere plena capacidade para dispor sobre a matéria em seu território. A LODF, em seus arts. 14 e 15, I e III, reafirma essa competência. 

A iniciativa para legislar sobre a matéria é do Chefe do Poder Executivo. O art. 71, § 1º, da LODF, estabelece a competência privativa do Governador para iniciar leis que disponham sobre o regime jurídico dos servidores e a organização da administração pública. Embora o PLC trate de matéria financeira, ao criar um programa de regularização de débitos, ele se insere no campo da organização da administração e da gestão de suas receitas, justificando a iniciativa do Executivo. O Projeto foi devidamente encaminhado por meio de Mensagem do Governador, cumprindo a formalidade exigida. 

A escolha da espécie normativa – lei complementar – é adequada, em observância ao princípio do paralelismo das formas, uma vez que a proposição altera a LC 1.038/2024. Ademais, a LODF, em seu art. 149, § 12, estabelece que as normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta distrital são reservadas a tal espécie normativa. Manter a mesma espécie legislativa para a alteração é, portanto, a conduta tecnicamente correta. 

b) Constitucionalidade e Legalidade Material 

O conteúdo do PLC 81/2025 não apresenta vícios de inconstitucionalidade material. Ao contrário, a proposta busca dar maior efetividade à recuperação de créditos públicos, o que se alinha aos princípios da eficiência e do interesse público, que regem a Administração Pública (art. 19 da LODF). 

A instituição de um programa de regularização de débitos é um instrumento legítimo de política fiscal, utilizado para otimizar a arrecadação e regularizar a situação de devedores. A ONALT, objeto do Refis-N, não tem natureza de tributo, mas de preço público com caráter de ônus urbanístico, funcionando como contrapartida pela valorização imobiliária decorrente de ação estatal. Essa natureza jurídica afasta a aplicação das exigências mais rigorosas do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que se aplicam à renúncia de receita tributária. A proposta de compensação de débitos da ONALT com precatórios também encontra respaldo no ordenamento jurídico, sendo um mecanismo previsto para a gestão desse passivo público. O modelo proposto, que exige um sinal de 10% em moeda corrente, resgata uma prática prudencial já adotada na LC  52/1997, visando mitigar o impacto no fluxo de caixa do Tesouro e garantir um influxo imediato de recursos. 

Portanto, não se vislumbram óbices de ordem constitucional ou legal, formais ou materiais, à tramitação da matéria. 

O PLC 81/2025 foi instruído com o Estudo Técnico nº 26/2025, que estima o impacto financeiro da medida. A análise de impacto orçamentário é uma exigência do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT para qualquer proposição que gere renúncia de receita. 

O estudo em questão calcula o impacto marginal de receita em R$ 2.977,50 gerada pela expansão do programa aos débitos da ONALT já registrados no SISLANCA, mas ainda não inscritos em dívida ativa. O impacto associado aos débitos já inscritos foi computado quando da aprovação da lei original. 

Com base nesse valor diminuto, a Nota Jurídica nº 98/2025 e o próprio Estudo Técnico classificam o impacto como de "baixa materialidade". Essa classificação fundamenta-se no art. 2º da Lei Distrital nº 5.422/2014, que dispensa a obrigatoriedade de um estudo de impacto econômico aprofundado para propostas com impactos irrelevantes, conforme os limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Formalmente, portanto, o estudo apresentado cumpre a exigência constitucional e legal. 

Contudo, uma análise mais aprofundada revela que o impacto mais significativo do PLC reside em sua potencial repercussão sobre o fluxo de caixa do Tesouro Distrital. A substituição de moeda corrente por precatórios, mesmo que parcial, representa uma troca de receita presente pela quitação de um passivo futuro, o que pode afetar a liquidez imediata do governo. A exigência do sinal de 10% em dinheiro é uma medida prudente para mitigar esse risco. 

O maior risco, no entanto, é o precedente que se abre para a expansão deste modelo de compensação para tributos de alta arrecadação, como ICMS e ISS, o que poderia comprometer de forma significativa a capacidade financeira do Distrito Federal no futuro. Embora essa análise transcenda o escopo do PLC 81/2025, é um ponto de atenção para esta Casa Legislativa em futuras deliberações. 

II.2 Da Juridicidade, Regimentalidade e Técnica Legislativa 

A análise de juridicidade em sentido estrito avalia a conformidade da proposição com o ordenamento jurídico como um todo, incluindo a presença dos atributos da lei, a legalidade, a aderência aos princípios jurídicos e a técnica legislativa. 

A proposta atende aos atributos da lei. Possui novidade, pois inova o ordenamento ao ampliar o escopo de um programa existente e ao criar um novo regime jurídico para a compensação com precatórios. É dotada de generalidade e abstratividade, pois se destina a um universo indeterminado de devedores e a situações hipotéticas que se enquadrem em suas regras. Finalmente, possui imperatividade, estabelecendo regras de cumprimento obrigatório para a adesão ao Programa. 

O PLC 81/2025 também demonstra preocupação com a organicidade do sistema jurídico. Ao invés de criar uma nova lei extravagante, a proposta opta por alterar a legislação já existente (LC 1.038/2024), mantendo a matéria consolidada em um único diploma legal. Além disso, o novo § 3º do art. 3º estabelece, em seu inciso X, a aplicação supletiva das LCs 52/1997 e 938/2017, criando um microssistema normativo articulado com o ordenamento preexistente, o que confere coerência e segurança jurídica. 

No que tange à regimentalidade e à técnica legislativa, a proposição observa as normas pertinentes, em conformidade com a LC 13/1996, e as disposições do Regimento Interno desta Casa Legislativa. A redação é clara, os artigos são bem articulados e a estrutura da proposta segue os padrões exigidos. 

II.3 Da Apresentação do Substitutivo

O presente Substitutivo tem por objetivo aprimorar o texto do Projeto de Lei Complementar nº 81 de 2025, garantindo maior adequação à realidade social/administrativa a que se destina.

Justifica-se a  apresentação do Substitutivo, na medida em  que a extensão do prazo previsto no artigo 13º da Lei Complementar 1.038 de 2024, passando de 24 meses para 48 meses, pretende aumentar o escopo de alcance da norma, eis que, após decorrido metade do prazo inicialmente previsto até o momento, ainda há empreendimentos com obras ou atividades licenciadas que desconhecem a possibilidade de acessar a isenção da referida outorga onerosa. Desse modo, para que o alcance ao público interessado seja efetivo, evitando-se pessoalidade, é que a alteração se justifica.

Fato é que quando uma norma tem maior alcance, ou seja, quando ela é interpretada ou aplicada de forma a atingir o maior número possível de situações ou pessoas dentro de seu escopo legítimo, cumpre-se princípios constitucionais e do direito administrativo, tais como o princípio da efetividade (impacto real/concreto e efetivo, cumprindo sua função social),  princípio da supremacia do interesse público (interesse coletivo prevalece sobre o interesse individual), princípio da igualdade (ampliar o alcance da norma pode garantir que mais pessoas em situações semelhantes recebam tratamento igualitário) e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (atuação equilibrada e adequada aos fins públicos) 

A inserção dos imóveis localizados na região administrativa do Plano Piloto – RA I, comercializados pela Terracap nos últimos 5 anos a que se refere o inciso III aqui proposto deve-se ao fato de que tal região não foi contemplada à época em razão do fato de que estavam sendo alterados o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília - PPCUB e o Plano Diretor de Ocupação Territorial – PDOT, o que poderia implicar reflexos diretos nesta Lei Complementar, mesmo porque ainda estavam em análise naqueles dois normativos a viabilidade de situações específicas e singulares do Plano Piloto. 

Desse modo, para cumprimento ao princípio da igualdade (acrescentar tal R.A. e tão somente comercializados pela Terracap nos últimos cinco anos) pode garantir que empreendimentos em situações semelhantes às demais regiões administrativas recebam tratamento igualitário, resguardando também os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade ao operar o legislador de forma equilibrada e adequada aos fins públicos.

A alteração proposta busca, tornar mais eficiente a aplicação prática da norma atendendo ao interesse público, assegurando maior efetividade na implementação da futura lei.

Dessa forma, a modificação apresentada contribui para o aperfeiçoamento legislativo, garantindo que a norma alcance seus objetivos de forma mais justa, transparente e eficiente.

III – CONCLUSÃO 

Diante do exposto, considerando que a proposição atende aos pressupostos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa, o voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei Complementar nº 81, de 2025, na forma do Substitutivo apresentado. 

Sala das Comissões, em

                             Deputado ROBÉRIO NEGREIROS     

                                                  Relator                                                                                  

 SUBSTITUTIVo

(Autoria: Deputado Robério Negreiros)

Ao Projeto de Lei Complementar Nº 81/2025, que Altera a Lei Complementar nº 1.038, de 16 de julho de 2024, que "institui o Programa de Incentivo de Regularização de Débitos Não Tributários do Distrito Federal – Refis-N e isenta o pagamento da Outorga Onerosa da Alteração de Uso - ONALT, nas formas e condições específicas, e dá outras providências".

Dê-se ao Projeto de Lei Complementar 81 de 2025,  a seguinte redação:

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº , DE 2025

 (Autoria: Poder Executivo)

 Altera a Lei Complementar nº 1.038, de 16 de julho de 2024, que "institui o Programa de Incentivo de Regularização de Débitos Não Tributários do Distrito Federal – Refis-N e isenta o pagamento da Outorga Onerosa da Alteração de Uso - ONALT, nas formas e condições específicas, e dá outras providências".

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta: 

Art. 1º A Lei Complementar nº 1.038, de 16 de julho de 2024, passa a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 1º Fica instituído o Programa de Incentivo de Regularização de Débitos Não Tributários do Distrito Federal - Refis-N, destinado, a incentivar a regularização, nas formas e condições estabelecidas nesta Lei Complementar, de débitos não tributários: 

I - inscritos em dívida ativa, ajuizados ou não; e 

II - não inscritos em dívida ativa, desde que registrados no Sistema Integrado de Lançamento de Créditos do Distrito Federal - SISLANCA, instituído pelo Decreto nº 38.097, de 30 de março de 2017.

...

Art. 3º ... 

... 

§ 1º A redução de juros de mora e multa, inclusive moratória, de que trata este artigo, é condicionada ao pagamento do débito com regularização incentivada, à vista ou parcelado, em moeda corrente ou mediante a compensação por precatórios, nos termos desta Lei Complementar.

... 

§ 3º Os titulares ou cessionários de créditos líquidos e certos de qualquer natureza decorrentes de ações judiciais contra o Distrito Federal, suas autarquias e fundações, podem utilizá-los para a compensação com os débitos não tributários relacionados no art. 1º, com as reduções de juros e multas somente nas hipóteses previstas no art. 3º, I a III, na forma do regulamento e dos termos a seguir: 

I - considera-se crédito líquido e certo aquele devidamente formalizado por meio de precatório judicial; 

II - quando houver incorreção no valor informado para compensação, quando o precatório apresentado tiver valor passível de compensação inferior ao montante do débito, indicado por cálculo efetuado pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal - PGDF na forma da legislação, ou quando for tido como ineficaz ou inidôneo, o devedor é notificado uma única vez para complementar o valor em espécie ou substituir o precatório, no prazo de 30 dias, contado da data do recebimento da notificação no endereço indicado no requerimento; 

III - a compensação deve ser requerida na forma estabelecida em regulamento próprio;

IV - os precatórios judiciais apresentados para compensação cuja data de atualização seja anterior à data de opção de pagamento dos débitos devem ser atualizados automaticamente pela PGDF, até a data da opção, utilizando-se para tanto os índices adotados pelo órgão de origem ou sentença judicial do respectivo precatório; 

V - o precatório apresentado para compensação com débitos, quando for o caso, somente pode ser restituído ao interessado após quitação do respectivo crédito; 

VI - a opção na forma deste parágrafo é condicionada ao pagamento à vista de 10% do valor do débito incentivado em moeda nacional corrente; 

VII - a liberação da certidão positiva com efeitos de certidão negativa, desde que não haja outros débitos em atraso atribuídos ao mesmo número de inscrição no CPF ou no CNPJ, e a exclusão de eventual restrição do devedor junto ao cartório de notas e protestos de títulos, sem prejuízo do pagamento de eventuais taxas e emolumentos, somente é autorizada após o pagamento do sinal previsto no inciso VI, e desde que o montante, em valores nominais, dos precatórios ofertados para compensação seja correspondente a pelo menos 90% do valor das parcelas vencidas do saldo remanescente; 

VIII - a autoridade administrativa deve verificar a correspondência do percentual dos valores nominais dos precatórios apresentados para compensação em relação ao valor do débito da parcela vencida para liberação da certidão de que trata o inciso VII;

 IX - verificado que o interessado não cumpriu a notificação, cessam os efeitos da certidão positiva emitida na forma do inciso VII; 

 X - na administração da compensação a que se refere este parágrafo, aplicam-se supletivamente as disposições da Lei Complementar nº 52, de 23 de dezembro de 1997, e da Lei Complementar nº 938, de 22 de dezembro de 2017, e as normas existentes na legislação para outras modalidades de parcelamento." (NR)

…

Art. 13º  São isentos da Outorga Onerosa da Alteração de Uso - Onalt, prevista no art. 2º da Lei Complementar nº 294, de 27 de junho de 2000, os empreendimentos com obras ou atividades licenciadas, no período de 48 meses, a contar da data de publicação desta Lei Complementar, mediante requerimento e aprovação do Conselho de Gestão do Programa de Apoio aos Empreendimentos Produtivos - COPEP - DF:

...

III – imóveis localizados na região administrativa do Plano Piloto – RA I, comercializados pela Terracap nos últimos 5 anos.

Parágrafo único. O Poder Executivo, quando da regulamentação desta Lei Complementar, está autorizado a incluir nos usos previstos no inciso I, os empreendimentos com obras ou atividades licenciadas de uso residencial, comercial e/ou institucional para a isenção de que trata o caput.

Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

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