À CEOF, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 6 de dezembro de 2024.

daniel vital

Cargo 

Folha de votação

Projeto de lei nº 771/2023

Dispõe sobre a repartição dos emolumentos arrecadados pelos serviços notariais e de registro com a Defensoria Pública do Distrito Federal em razão do protesto de títulos e documentos e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

3ª Reunião Ordinária realizada em 27/05/2025.

PARECER Nº      , DE 2025 - CCJ

Projeto de Lei nº 771/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 771/2023, que “Dispõe sobre a repartição dos emolumentos arrecadados pelos serviços notariais e de registro com a Defensoria Pública do Distrito Federal em razão do protesto de títulos e documentos e dá outras providências.”

AUTOR: Deputado Joaquim Roriz Neto

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Constituição e Justiça o Projeto de Lei nº 771/2023, de autoria do Deputado Joaquim Roriz Neto, que "dispõe sobre a repartição dos emolumentos arrecadados pelos serviços notariais e de registro com a Defensoria Pública do Distrito Federal em razão do protesto de títulos e documentos e dá outras providências.”

O projeto estabelece, em seu art. 1º, a obrigação de os cartórios que realizam protesto de títulos e documentos repassarem uma parte da receita arrecadada para a Defensoria Pública do DF.

O art. 2º conceitua o que é protesto de títulos e documentos, remetendo à Lei Federal nº 9.492/1997, que regulamenta a matéria no Brasil.

O art. 3º define a alíquota do repasse, estabelecendo que 10% da receita bruta dos protestos será destinada à Defensoria Pública do Distrito Federal.

O art. 4º define o destino da arrecadação: modernização e aperfeiçoamento da Defensoria Pública do DF.

O art. 5º delega ao Poder Executivo a tarefa de regulamentar a lei, ou seja, definir as regras e procedimentos para sua implementação.

Por fim, o art. 6º estabelece que a lei entra em vigor na data de sua publicação, ou seja, determina que a norma tenha efeito imediato após sua publicação oficial.

Na justificação, o autor afirma que o aludido Projeto de Lei visa consolidar a previsão contida no art. 1º da Lei Federal nº 10.169, de 29 de dezembro de 2000, prevendo que parte da arrecadação dos serviços notariais e de registro sejam alocados à Defensoria Pública do Distrito Federal, tendo em vista em se tratar de órgão distrital essencial ao funcionamento da justiça.

Lido em Plenário no dia 21 de novembro de 2023, o projeto foi distribuído à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle e à Comissão de Assuntos Sociais para análise de mérito, e em análise de admissibilidade na Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, bem como na Comissão de Constituição e Justiça. 

A proposição em questão, sem emendas, foi aprovada no âmbito da CFGTC e CAS. Nesta CCJ também não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.  

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal (RICLDF), nos termos do art. 64, I e Parágrafo Único, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Em que pese a nobre intenção do autor, a proposição em análise padece de vícios que impedem a continuidade da sua tramitação, conforme o disposto a seguir. 

1. Os serviços notariais e registrais na Constituição Federal de 1988

No ordenamento jurídico pátrio, os serviços notariais foram previstos no artigo 236, da Constituição Federal, nos seguintes termos:

Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.        

§ 1º  Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.

§ 2º  Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.          

§ 3º  O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.

Conforme se pode depreender do disposto acima, os serviços notariais e de registro são exercidos no Brasil por ente privado, mediante outorga do Poder Público, ficando a fiscalização de seus atos sob a responsabilidade do Poder Judiciário. 

Para regulamentação da atividade, duas leis federais foram editadas. A primeira, a Lei 8.935, de 18 de novembro de 1994, denominada “Lei dos Cartórios”, disciplina direitos, deveres, regras para responsabilização, civil e criminal, bem como para a fiscalização por parte do Poder Judiciário. De acordo com o art. 37, do referido diploma, a fiscalização judiciária dos atos notariais e de registro “será exercida pelo juízo competente, assim definido na órbita estadual e do Distrito Federal”. Já a segunda, a Lei 10.169, de 29 de dezembro de 2000, trata das regras para fixação dos emolumentos, designando a cada Estado, observadas as diretrizes da lei federal, a definição dos respectivos emolumentos.  

2. Destinação dos recursos de emolumentos no âmbito estadual

Definida a moldura para o exercício da competência estadual para legislar sobre a organização e o estabelecimento de emolumentos, diversas unidades da federação encontraram, nas receitas oriundas dos serviços notariais e de registro, fonte de receita para manutenção de diversas atividades. Atualmente, Estados como Bahia, Ceará, Goiás, Paraná e Rio de Janeiro, entre outros, possuem legislação local tratando da repartição de recursos de emolumentos. Não tardou, portanto, para que o Supremo Tribunal Federal fosse instado a se manifestar sobre o tema, assentando a constitucionalidade “de leis estaduais que destinaram parcela da arrecadação de emolumentos extrajudiciais a fundos dedicados ao financiamento do Poder Judiciário e de órgãos e funções essenciais à Justiça” (ADI 3.643, rel. Min. Ayres Britto, j. 08/11/2006, DJ 16/02/2007; ADI 3.028, rel. Min. Marco Aurélio, redator para acórdão Min. Ayres Britto, j. 26/05/2010, DJ 01/07/2010; ADI 3.704, rel. Min. Marco Aurélio, redator para acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 27/04/2021, DJe 13/08/2021; ADI 5.539, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 21.06.2022, DJe 13.07.2022).

Conforme se extrai do voto do eminente Ministro Gilmar Mendes, na ADI 5.539, DJe 13.07.2022, cujo acórdão foi colacionado pelo autor da proposição em análise, a Corte, ao validar as referidas normas estaduais, compreendeu que “esse fenômeno de afetação de recursos não propriamente como uma redistribuição automática e linear, em benefício do Poder Judiciário, dos emolumentos arrecadados pelas serventias extrajudiciais. Vislumbrou, antes, a instituição de uma modalidade tributária autônoma, cobrada pelo Estado-membro na forma de taxa, decorrente do exercício do poder de polícia, a que alude o art. 236, § 1º, da Constituição da República, que impõe a fiscalização, pelo Poder Judiciário, das atividades desempenhadas pelos delegatários de serventias extrajudiciais". 

3. Arranjo institucional diverso e a impossibilidade de extensão ao Distrito Federal da jurisprudência aplicável aos demais Estados da federação

Ora, é exatamente nesse ponto em que reside o conflito entre a jurisprudência do STF e a proposição em tela. É que toda a jurisprudência acima colacionada, e invocada pelo autor como fundamento para a constitucionalidade da medida em âmbito distrital, enfrentou o tema tendo como pano de fundo o arranjo institucional dos Estados, em que o Poder Judiciário, responsável pelo poder de polícia, é parte integrante do ente. 

Ocorre que, ao contrário dos demais Estados e por força do art. 21, XIII, da Constituição Federal, compete à União “organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios”, não sendo o Poder Judiciário do Distrito Federal parte integrante do ente distrital, mas do Poder Judiciário da União. 

Diante desse contexto, é preciso destacar que, admitir a proposição significaria anuir com a possibilidade de um ente, o DF, instituir um tributo, da espécie taxa, para remunerar o exercício do poder de polícia exercido por órgão de outro ente da federação, no caso, o Poder Judiciário da União, afrontando uma característica basilar dessa espécie tributária, que é a da referibilidade da exação. 

Resta induvidoso, portanto, que, embora seja materialmente possível a repartição dos recursos oriundos dos emolumentos, a competência legislativa para realizar isso é do ente que, atualmente, exerce o poder de polícia sobre a atividade cartorial, que é a União, por meio do Tribunal de Justiça do Distrito Federal.

4. A ADI 3.498/DF e a reafirmação da incompetência legislativa do Distrito Federal para tratar do tema

A propósito, vale ressaltar, inclusive, que o Distrito Federal já teve que enfrentar esse debate, sobre a competência para legislar sobre questões afetas às serventias, quando da edição da Lei Distrital nº 3.595/2005, ocasião em que o STF assentou na ADI 3.498/DF, sob relatoria da Ministra Cármen Lúcia, nestes termos:

"Compete ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios a apresentação ao Congresso Nacional de projeto de lei sobre organização, funcionamento e provimento de serventias extrajudiciais no Distrito Federal por se cuidar de matéria afeta à organização judiciária, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal."

De fato, seguindo a orientação da Corte, o Congresso Nacional foi acionado, dando origem à Lei Federal nº 14.756, de 15 de dezembro de 2023, que dispõe não apenas sobre a organização dos serviços notariais e registrais, mas também sobre os valores dos emolumentos no Distrito Federal, ocasião em que se tratou, por exemplo, de repartição de percentual cobrado sobre os emolumentos para a Conta de Compensação do Registro Civil das Pessoas Naturais (CCRCPN).

5. Da iniciativa privativa

Embora os argumentos supramencionados sejam suficientes para confirmar a inequívoca inadmissibilidade da proposição em análise, a diligência quanto ao debate de um tema tão caro nos impõe a necessidade de abordar um último ponto, que é a controvérsia quanto à iniciativa legislativa, especialmente quando a lei que institui a destinação impacta diretamente na gestão, controle e disciplina dos emolumentos das serventias extrajudiciais — matéria tradicionalmente reconhecida como integrante da organização judiciária.

Essa controvérsia encontra-se atualmente submetida à sistemática da repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 1.487.051/PA, de relatoria do Ministro Luiz Fux, em que se reconheceu a repercussão da seguinte questão constitucional:

“Análise sobre se a vinculação de parte dos emolumentos ao Fundo Especial da Defensoria Pública estadual (FUNDEP) configura ou não matéria de organização judiciária local, e, portanto, se estaria sujeita à reserva de iniciativa legislativa do Poder Judiciário.”

Entendemos que, até o deslinde definitivo dessa questão, deve prevalecer o entendimento jurisprudencial consolidado na ADI 3.498/DF de que normas sobre emolumentos, inclusive sua destinação, estão inseridas no campo da organização judiciária, sujeitas à reserva de iniciativa do Poder Judiciário. 

III – CONCLUSÃO

Diante das razões expostas, manifesta-se pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 771/2023, por afrontar a competência legislativa da União e a iniciativa reservada da matéria pelo Poder Judiciário da União.

Sala das Comissões, 27 de maio de 2025.

 AO SACP, 

Para continuidade de tramitação uma vez que o parecer desta CCJ foi aprovado na 3ª Reunião Ordinária de 2025. 

Brasília, 28 de maio de 2025.

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça