PARECER Nº , DE 2024 - cddhclp

Projeto de Lei nº 50/2023

Da COMISSÃO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS, CIDADANIA E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA sobre o Projeto de Lei nº 50/2023, que “Institui a Política Distrital de Apadrinhamento Afetivo de Crianças e Adolescentes, e dá outras providências. ”

AUTORA: Deputada Paula Belmonte

RELATOR: Deputado Fábio Felix

I - RELATÓRIO

Chega a esta Comissão para exame o Projeto de Lei nº 50, de 2023, de autoria da Deputada Paula Belmonte, que institui, no âmbito do Distrito Federal, a Política Distrital de Apadrinhamento Afetivo de Crianças e Adolescentes, conforme disposto no art. 1º. 

O parágrafo único do art. 1º estabelece que a referida Política consiste no apadrinhamento afetivo de crianças e adolescentes, acolhidos e sob a responsabilidade das unidades estatais e privadas destinadas a esse amparo, nos termos definidos pela Lei Federal n° 8.069, de 13 de julho de 1990, o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. 

O art. 2º estabelece as finalidades da Política Distrital de Apadrinhamento Afetivo de Crianças e Adolescentes, conforme o seguinte: (i) permitir o acolhimento e apadrinhamento social nos finais de semana, feriados e datas comemorativas; (ii) possibilitar, por meio de procedimentos simplificados, a inserção e o convívio social das crianças e adolescentes acolhidos; (iii) divulgar para a sociedade civil as crianças e adolescentes que aguardam adoção ou acolhimento por alguma espécie de situação de risco; e (iv) possibilitar às crianças e aos adolescentes a vivência fora da instituição, proporcionando-lhes autonomia social e maturidade emocional.

O art. 3º dispõe sobre as orientações para pessoas interessadas em apadrinhar crianças e adolescentes, as quais devem procurar os órgãos competentes para informar sobre sua disponibilidade, bem como possuir recursos financeiros mínimos para proporcionar qualidade de vida ao apadrinhado.

Aos beneficiários da Política ficam assegurados, de acordo com o art. 4º: (i) convívio familiar, ainda que parcial, por intermédio de visitas ao lar do seu padrinho ou madrinha, quando possível; (ii) convivência comunitária; (iii) acompanhamento escolar e de seu estado de saúde; e (iv) repasse de valores de ética, educação e amor.

De acordo com o art. 5º, o padrinho ou madrinha podem, se o estado de saúde do apadrinhado o permitir, retirá-lo das unidades de amparo nos feriados e nos finais de semana, para possibilitar a convivência fora da instituição.

O art. 6º estabelece a possibilidade de haver visitas em dias de semana, quando justificadas por algum tipo de evento especial, como aniversário do padrinho ou do apadrinhado, de algum membro da família que aderiu ao apadrinhamento social, bem como de eventos culturais e sociais.

De acordo com o art. 7º, é facultado aos órgãos responsáveis buscar parcerias com demais órgãos e entidades públicas, instituições acadêmicas, sociedade civil organizada, organismos governamentais e não governamentais, para se atingirem os objetivos da Lei.

O Poder Executivo poderá regulamentar a Lei e estabelecer critérios para sua implementação, conforme o art. 8º.

Segue a tradicional cláusula de vigência, na data da publicação da Lei, e de revogação genérica.

Na justificação, a autora registra que a proposta de apadrinhamento afetivo de crianças e adolescentes abrigadas tem por objetivo “criar e estimular a manutenção de vínculos afetivos entre os menores e voluntários, ampliando assim as oportunidades de convivência familiar e comunitária dos apadrinhados”. 

Segundo a autora, o ECA concebe o abrigo como local para permanência temporária de crianças e adolescentes impossibilitados de estar com suas famílias; entretanto, na prática, muitas crianças e adolescentes passam anos nessas instituições, privadas do convívio familiar e comunitário. Essa institucionalização prolongada, de acordo com a Parlamentar, tem mobilizado organizações que atuam na defesa dos direitos de crianças e adolescentes, por comprometer o adequado desenvolvimento, em função de diversos aspectos, como tratamento individualizado, afeto, aconselhamento, vínculos afetivos significativos, convivência comunitária, etc. A ausência desses fatores termina por agravar problemas como solidão, sentimento de abandono, baixa autoestima, agressividade, baixo rendimento escolar, dificuldade de socialização, entre outros.

A autora ressalta que o objetivo da proposição é captar, mobilizar e acompanhar voluntários que se disponham a ser padrinhos ou madrinhas afetivos de crianças e adolescentes institucionalizados, sob a chancela do Estado, com garantia de segurança para melhorar a condição de vida dessas crianças e adolescentes.

Por fim, registra que a iniciativa é de igual teor a Projeto apresentado pelo então Deputado Delmasso, arquivado ao final da legislatura. Por considerá-lo importante para a garantia dos direitos de crianças e adolescentes, resolveu reapresentá-lo.

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

O Projeto foi lido em 1º de fevereiro de 2023 e encaminhado para análise de mérito à Comissão de Assuntos Sociais (RICLDF, art. 65, I, “c”) e, para análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça (RICLDF, art. 63, I). Em 29 de agosto a distribuição foi retificada para incluir a análise de mérito pela CDDHCLP (RICLDF, art. 67, V, ”c”). Recebeu parecer favorável da CAS, em 26 de abril de 2023.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O Projeto que chega para análise desta Comissão trata de matéria relativa à proteção à infância e à juventude. Dessa forma, inclui-se entre aqueles projetos cujo mérito deve ser analisado por esta Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa, de acordo com o art. 67, V, c do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

A proteção de crianças e adolescentes foi estabelecida como prioridade pela Constituição Federal de 1988, por meio de diversos dispositivos, entre os quais destacamos: 

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

...

§ 4º A lei punirá severamenteo abuso, a violência e a exploração sexual da criança e do adolescente. (grifo nosso)

Em cumprimento aos dispositivos constitucionais, foi aprovada a Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, o qual estabeleceu proteção integral à criança e ao adolescente, inclusive instituindo punições para descumprimento dos direitos nele contidos. O ECA, entre outros dispositivos, prevê o seguinte:

Art. 15. A criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituição e nas leis.

 Art. 16. O direito à liberdade compreende os seguintes aspectos:

I - ir, vir e estar nos logradouros públicos e espaços comunitários, ressalvadas as restrições legais;

II - opinião e expressão;

III - crença e culto religioso;

IV - brincar, praticar esportes e divertir-se;

V - participar da vida familiar e comunitária, sem discriminação;

VI - participar da vida política, na forma da lei;

VII - buscar refúgio, auxílio e orientação.

Art. 17. O direito ao respeito consiste na inviolabilidade da integridade física, psíquica e moral da criança e do adolescente, abrangendo a preservação da imagem, da identidade, da autonomia, dos valores, ideias e crenças, dos espaços e objetos pessoais.

Art. 18. É dever de todos velar pela dignidade da criança e do adolescente, pondo-os a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante, vexatório ou constrangedor. (grifo nosso)

O ECA estabelece, como parte do direito à liberdade, o direito de participar da vida familiar e comunitária, sem discriminação e a obrigação de que todo tipo de tratamento voltado à criança e ao adolescente deva ser pautado pelo respeito à sua integridade e dignidade, proibindo qualquer tipo de ação desumana, vexatória ou constrangedora. 

No Capítulo III, Do Direito à Convivência Familiar e Comunitária, o ECA estabelece que é “direito da criança e do adolescente ser criado e educado no seio de sua família e, excepcionalmente, em família substituta, assegurada a convivência familiar e comunitária, em ambiente que garanta seu desenvolvimento integral” (art. 19, caput).

O estudo intitulado “Apadrinhamento Afetivo: um instrumento para a garantia do direito à convivência familiar e comunitária”[1], de autoria Thais Schaly Santos e Maria Regina Fay de Azambuja, descreve as origens e objetivos do programa de apadrinhamento instituído pelo ECA. Constatou-se que para muitas crianças e adolescentes em acolhimento institucional a etapa de criação de novos vínculos, com vistas à adoção, sequer se inicia, prolongando a medida protetiva de acolhimento, que deveria ser provisória e excepcional. Diante dessa constatação e da necessidade de promover, com efetividade, a convivência familiar e comunitária a esse segmento é que o instituto do apadrinhamento encontra seu espaço.

O programa de apadrinhamento, de acordo com o estudo, tem como objetivo propiciar às crianças e aos adolescentes em situação de acolhimento, familiar ou institucional, a construção e fortalecimento de vínculos externos (familiares e comunitários) que os auxiliem nos mais diversos aspectos do seu desenvolvimento. Essas crianças, por terem sido afastadas do convívio familiar e estarem sob a tutela do Estado, necessitam, acima de tudo, de referências de cuidado e afeto para além da própria entidade acolhedora, até porque, a permanência em acolhimento tem caráter provisório e deve ser ao máximo evitada.

A inclusão do apadrinhamento no ECA foi fruto de uma construção conjunta de diretrizes, ao longo de vários anos, por agentes atuantes no campo dos direitos da infância e juventude, que percebiam as dificuldades de garantia do direito à convivência familiar e comunitária a uma parcela das crianças e adolescentes em medida de acolhimento.

A primeira referência ao apadrinhamento aparece, em 2006, no Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária[2], que traz entre as ações a de elaboração de “[...] parâmetros para a criação de Programas de apadrinhamento de crianças e adolescentes institucionalizados”, atribuída ao Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA. O plano conceitua o programa como:

Programa, por meio do qual, pessoas da comunidade contribuem para o desenvolvimento de crianças e adolescentes em Acolhimento Institucional, seja por meio do estabelecimento de vínculos afetivos significativos, seja por meio de contribuição financeira. Os programas de apadrinhamento afetivo têm como objetivo desenvolver estratégias e ações que possibilitem e estimulem a construção e manutenção de vínculos afetivos individualizados e duradouros entre crianças e/ou adolescentes abrigados e padrinhos/madrinhas voluntários, previamente selecionados e preparados, ampliando, assim, a rede de apoio afetivo, social e comunitário para além do abrigo. Não se trata, portanto, de modalidade de acolhimento.

Em 2009, o CONANDA e o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS coordenaram a elaboração de “Orientações Técnicas: Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes”, no qual foi estabelecido que os destinatários dos programas de apadrinhamento afetivo deveriam ser, com prioridade, “[...] crianças e adolescentes com previsão de longa permanência no serviço de acolhimento, com remotas perspectivas de retorno ao convívio familiar ou adoção”, justamente pelo benefício que a construção de vínculos com a comunidade poderia particularmente lhes proporcionar.

Esses documentos, portanto, foram responsáveis por criar, no âmbito nacional, estratégias e diretrizes para implementação de programas de apadrinhamento, auxiliando agentes que já estavam percorrendo esse caminho na esfera estadual. De fato, os Tribunais dos Estados, as organizações não governamentais e o Ministério Público, antes mesmo da aprovação do instituto do apadrinhamento no ECA, cientes da importância de assegurar a convivência em família e com a comunidade para as crianças e adolescentes que não possuíam perspectivas de serem adotados, iniciaram um processo de especificação de parâmetros para criação de seus programas. De acordo com o estudo, isso ocorreu, inicialmente, com a criação do Programa do Rio Grande do Sul e o do DF, esse último será analisado posteriormente.

Antes, é preciso registrar a alteração aprovada no ECA, por meio da Lei Federal nº 13.509, de 22 de novembro de 2017, para instituir o programa de apadrinhamento, conforme o seguinte:

Art. 19-B. A criança e o adolescente em programa de acolhimento institucional ou familiar poderão participar de programa de apadrinhamento. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017)

§ 1º O apadrinhamento consiste em estabelecer e proporcionar à criança e ao adolescente vínculos externos à instituição para fins de convivência familiar e comunitária e colaboração com o seu desenvolvimento nos aspectos social, moral, físico, cognitivo, educacional e financeiro. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017)

§ 2º Podem ser padrinhos ou madrinhas pessoas maiores de 18 (dezoito) anos não inscritas nos cadastros de adoção, desde que cumpram os requisitos exigidos pelo programa de apadrinhamento de que fazem parte. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017)

§ 3º Pessoas jurídicas podem apadrinhar criança ou adolescente a fim de colaborar para o seu desenvolvimento. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017)

§ 4º O perfil da criança ou do adolescente a ser apadrinhado será definido no âmbito de cada programa de apadrinhamento, com prioridade para crianças ou adolescentes com remota possibilidade de reinserção familiar ou colocação em família adotiva. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017)

§ 5º Os programas ou serviços de apadrinhamento apoiados pela Justiça da Infância e da Juventude poderão ser executados por órgãos públicos ou por organizações da sociedade civil. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017)

§ 6º Se ocorrer violação das regras de apadrinhamento, os responsáveis pelo programa e pelos serviços de acolhimento deverão imediatamente notificar a autoridade judiciária competente. (Incluído pela Lei nº 13.509, de 2017) (grifo nosso)

Da citação, fica claro que o programa de apadrinhamento de crianças e adolescentes institucionalizados foi instituído por meio da Lei Federal nº 13.509, de 2017, que alterou o ECA. O programa visa proporcionar convivência familiar e comunitária, para favorecer o desenvolvimento social, moral, físico, cognitivo, educacional e financeiro de crianças e adolescentes institucionalizados. De acordo com o ECA, crianças e adolescentes com remota possibilidade de reinserção familiar ou colocação em família adotiva devem ser priorizadas pelo programa. Além disso, esses serviços de apadrinhamento são apoiados pela Justiça da Infância e da Juventude e são executados por órgãos públicos ou por organizações da sociedade civil.

No caso do Distrito Federal, não identificamos normatização por parte do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT, o que não significa que não exista. Porém, encontramos diversas referências à existência do programa, inclusive anterior mesmo à sua instituição pelo ECA.

Publicação no site Jusbrasil[3], intitulada “Vara da Infância do TJDF forma padrinhos afetivos para menores em abrigos”, informa que, desde 2013, a partir da assinatura de um termo de cooperação entre a Vara da Infância e Juventude do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – VIJ-TJDFT e o Grupo de Apoio à Convivência Familiar e Comunitária – Aconchego, para capacitação de padrinhos e madrinhas pelo curso de Apadrinhamento Afetivo. Até então (2016), haviam sido capacitados 43 padrinhos, sendo que 14 deles de fato tornaram-se padrinhos.

Em pesquisa no site do TJDFT, encontramos publicação intitulada “Programa apoiado pela VIJ-DF realiza palestra sobre apadrinhamento afetivo neste sábado”[4]. A matéria informa que o referido Programa Apadrinhamento Afetivo é uma parceria do grupo Aconchego com a VIJ-TJDFT. De acordo com a publicação:

O programa é voltado para crianças acima de 10 anos de idade e adolescentes que vivem em instituições de acolhimento e possuem remotas chances de adoção ou retorno à família de origem. O objetivo é permitir que essas crianças construam novos vínculos afetivos com pessoas da comunidade, na condição de padrinhos e madrinhas.

De acordo com o assessor técnico do VIJ-TJDFT, Eustáquio Coutinho, ainda na matéria, é importante a consciência da responsabilidade por parte dos padrinhos afetivos para que o apadrinhamento não se transforme em mais uma experiência de abandono na vida das crianças acolhidas. “O apadrinhamento deve ser por afeto e não por piedade”, segundo ele. A formação de madrinhas e padrinhos afetivos exige que o candidato participe da palestra aberta à comunidade e das oficinas de preparação, realizadas em seis encontros.

A publicação divulga, também, os requisitos para se tornar padrinho ou madrinha afetivo (a): 

Ter mais de 21 anos de idade (diferença de pelo menos 16 anos entre o afilhado).

Não fazer parte do cadastro de adoção.

Ter disponibilidade para partilhar tempo e afeto com crianças e adolescentes acolhidos.

Poder oferecer cuidados singulares e de qualidade ao afilhado.

Desejar colaborar com a construção e sustentação do projeto de vida e promoção da autonomia de adolescentes.

Participar dos encontros de sensibilização e formação de padrinhos e madrinhas. Participar dos encontros de acompanhamento.

Corroborando a existência do Programa no DF, o Conselho Nacional de Justiça[5], publicou em 2016, relato da iniciativa da VIJ-TJDFT, em parceria com a ONG Aconchego de formação de padrinhos e madrinhas para o programa. 

Por fim, na página do Aconchego na Internet[6] é possível comprovar a existência do Programa de Apadrinhamento Afetivo. A página traz os requisitos para se credenciar para a função de padrinho ou madrinha (os mesmos mencionados anteriormente que constam da página do TJDFT), bem como o processo de preparação que inclui palestra aberta à comunidade que aborda informações sobre o programa e seis oficinas de preparação com cerca de três horas de duração, que abordam temas como: expectativas e motivação para o apadrinhamento afetivo e a formação da rede de apoio; desenvolvimento da criança e do adolescente: apego, aprendizagem, sexualidade e autonomia; quem são as crianças e os adolescentes disponíveis para o apadrinhamento afetivo? construção do vínculo: comunicação, limites e regras de convivência; especificidades da adolescência: projeto de vida e o desligamento da instituição; que padrinho ou madrinha eu quero ser?

Após o trabalho de preparação e de reflexão, acredita-se que os candidatos a padrinhos e madrinhas poderão melhor decidir se desejam realmente fazer parte do programa com responsabilidade e comprometimento, bem como se desejam conhecer uma criança ou um adolescente e dividir com eles, histórias, aprendizados, alegrias, dores, segredos e memórias. Caso a resposta seja positiva, é preenchida uma ficha de cadastro.

Da exposição, conclui-se que o Programa de Apadrinhamento Afetivo se encontra em funcionamento no DF, uma parceria da VIJ-TJDFT com a Aconchego, mesmo antes da inclusão desse programa no ECA, por meio da Lei nº 13.509, de 2017. Desta forma, a presente proposição visa fortalecer e detalhar melhor a implementação dessa política no Distrito Federal. Ela complementa e aprimora a política já existente, adaptando-a as particularidades locais e facilitando sua execução.

Assim, a relevância do projeto é inegável, pois o apadrinhamento pode oferecer às crianças e adolescentes a oportunidade de estabelecer laços afetivos importantes para seu desenvolvimento emocional, social e psicológico. A proposta contribui para o cumprimento do direito à convivência familiar e comunitária, garantido pela Constituição Federal e pelo ECA, e responde à necessidade de evitar a institucionalização prolongada.

Em termos de mérito, a proposição atende aos princípios da prioridade absoluta aos direitos da criança e do adolescente e da proteção integral, além de estar em consonância com as diretrizes da Justiça da Infância e da Juventude. A parceria com a sociedade civil e o envolvimento da comunidade é fundamental para o sucesso dessa iniciativa.

Diante do exposto, manifestamo-nos pela aprovação do Projeto de Lei nº 50, de 2023, quanto ao mérito, no âmbito desta Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa.

Sala das Comissões, …

[1] O estudo completo está disponível em: https://www.pucrs.br/direito/wp-content/uploads/sites/11/2020/08/thais_santos.pdf. Consultado em 26/9/2023.

[2] Disponível em: https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/Plano_Defesa_CriancasAdolescentes%20.pdf. Acesso em 23.10,2023.

[3] Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/noticias/vara-da-infancia-do-tjdf-forma-padrinhos-afetivos-para-menores-em-abrigos/315382287. Acesso em 23/10/2023.

[4] Disponível em: https://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/noticias/2016/marco/programa-apoiado-pela-vij-df-realiza-palestra-sobre-apadrinhamento-afetivo-neste-sabado. Acesso em 23/10/2023.

[5] Disponível em: https://www.cnj.jus.br/vara-da-infancia-do-tjdf-forma-padrinhos-afetivos-para-menores-em-abrigos/. Pesquisado em 8/3/2023.

[6] Disponível em: https://www.aconchegodf.org.br/apadrinhamento-afetivo/. Acesso em 23.10.2023.

Folha de votação

Projeto de Lei nº 50/2023

Institui a Política Distrital de Apadrinhamento Afetivo de Crianças e Adolescentes, e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

1ª Reunião Extraordinária realizada em 09/04/2025.

Deputado FÁBIO FELIX

Presidente da CDDHCLP

Ao SACP, encaminhamos o Projeto de Lei nº 50/2023, de autoria da Deputada Paula Belmonte, o qual teve o Parecer 1 - CDDHCLP aprovado na 1ª Reunião Extraordinária de 2025 desta Comissão, realizada no dia 9 de abril de 2025, conforme Folha de Votação anexada, para continuidade da tramitação. 

Brasília, 11 de abril de 2025 

dANIELLE DE PAULA BENÍCIO DA SILVA SANCHES

Secretária da CDDHCLP 

À CCJ, para análise e parecer, conforme o art. 162 do RICLDF.

Brasília, 25 de abril de 2025.

JULIANA CORDEIRO NUNES

Analista Legislativo

Folha de votação

Projeto de Lei 50/2023

Institui a Política Distrital de Apadrinhamento Afetivo de Crianças e Adolescentes, e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

4ª Reunião Ordinária realizada em 24/06/2025.

 AO SACP, 

Para continuidade de tramitação uma vez que o parecer desta CCJ foi aprovado na 4ª Reunião Ordinária de 2025. 

Brasília, 24 de junho de 2025.

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça

À SELEG, para análise prévia e posterior inclusão na Ordem do Dia.

Brasília, 24 de junho de 2025.

JULIANA CORDEIRO NUNES

Analista Legislativo