PARECER Nº , DE 2024 - CCJ 

Projeto de Lei nº 313/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO sobre o Projeto de Lei nº 313/2023, que “Dispõe sobre a oferta de opções de refeições veganas na merenda escolar dos estabelecimentos públicos de ensino do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Deputado Ricardo Vale

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame desta Comissão de Constituição e Justiça o Projeto de Lei n° 313, de 2023, de autoria do Deputado Ricardo Vale, que “Dispõe sobre a oferta de opções de refeições veganas na merenda escolar dos estabelecimentos públicos de ensino do Distrito Federal e dá outras providências", com o seguinte teor:

PROJETO DE LEI Nº DE 2023

(Do Deputado RICARDO VALE - PT)

Dispõe sobre a oferta de opções de refeições veganas na merenda escolar dos estabelecimentos públicos de ensino do Distrito Federal e dá outras providências. 

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta: 

Art. 1º As escolas da rede pública de ensino do Distrito Federal devem oferecer, diariamente, ao menos uma opção de refeição vegana aos alunos, com teor nutricional semelhante ao das demais refeições disponíveis. 

Parágrafo único. Entende-se por alimentação vegana aquela que não inclui nenhum ingrediente de origem animal. 

Art. 2º É de responsabilidade dos pais e responsáveis legais informar a instituição escolar sobre a escolha familiar pela alimentação vegana dos estudantes. 

Art. 3º É de responsabilidade da instituição escolar a criação de cadastro interno com o fim de monitorar a quantidade de alunos que optarem pela alimentação vegana. 

Art. 4° O art. 5° da Lei n° 5.146, de 19 de agosto de 2013, passa a vigorar com a seguinte redação: 

“Art. 5° A cantina escolar deve oferecer para consumo, diariamente: 

I – pelo menos uma variedade de fruta da estação in natura , inteira ou em pedaços, ou na forma de suco; 

II – pelo menos uma opção de alimento vegano salgado.”

Art. 5º As escolas e respectivas cantinas têm prazo de cento e oitenta dias para se adequarem ao disposto nesta Lei. 

Art. 6° O Poder Executivo deve regulamentar esta Lei no prazo de 60 dias, contados da publicação. 

Art. 7° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 

Art. 8° Revogam-se as disposições em contrário. 

Na justificação do Projeto de Lei, o autor traz dados do Instituto Brasileiro de Opinião e Estatística – IBOPE relativos ao aumento de pessoas adeptas ao vegetarianismo e ao veganismo, assim como o crescimento no interesse por produtos veganos. Discorre sobre a diferença entre o vegetarianismo e o veganismo e esclarece que a escolha entre um ou outro varia conforme as motivações pessoais. Ressalta a necessidade de adaptar as cozinhas e as cantinas escolares à nova tendência alimentar sem impor restrições aos outros alunos. Informa que optou pela dieta vegana por ser mais restritiva e argumenta que esse tipo de alimentação proporciona maior segurança àqueles que possuem dietas específicas.

Lida em Plenário no dia 19 de abril de 2023, a proposição foi distribuída para exame de mérito à Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC e à Comissão de Assuntos Sociais – CAS; para exame de mérito e admissibilidade à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF; e para exame de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ. 

Este Projeto de Lei foi aprovado em todas as comissões anteriores sem alterações. Nesta CCJ não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, inciso I e § 1º, do Regimento Interno desta Casa, incumbe a esta Comissão examinar a admissibilidade das proposições em geral quanto à constitucionalidade, à juridicidade, à legalidade, à regimentalidade, à técnica legislativa e à redação. O parecer sobre a admissibilidade quanto aos três primeiros aspectos possui caráter terminativo.

O Projeto de Lei n° de 313, de 2023, tem por objetivo colocar à disposição opções de refeições veganas na merenda escolar e nas cantinas dos estabelecimentos públicos de ensino do Distrito Federal.

Inicialmente, é necessário verificar se há competência legislativa para dispor sobre o tema. Como o assunto abordado é intrinsecamente relacionado à educação, a matéria é de competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, conforme determinado no art. 24, inciso IX, da Constituição Federal – CF/88:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;[1]

(...)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. (g.n.)

                Portanto, a capacidade legislativa distrital, em suplementar a legislação federal acerca da educação, é compatível com o regramento disposto. Ademais, a proposta, por tratar de opção de alimento vegano nas escolas, também converge para assunto de interesse local, inscrito nos arts. 18, 30, inciso I, e 32, § 1º, da CF/88, da seguinte maneira:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

...

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

...

Art. 32. ...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas

reservadas aos Estados e Municípios.

Sob a ótica da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, cumpre analisar a admissibilidade da proposição em função do art. 71, parágrafo 1º, o qual prevê as matérias de iniciativa reservada ao governador:

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe:

(...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;

(...)

À primeira leitura, pode-se entender que a competência para deflagrar o processo legislativo sobre a matéria em análise é do Governador. No entanto, de acordo com o entendimento jurisprudencial, o alcance da reserva constitucional incide sobre iniciativas que inovem de forma efetiva e direta o rol de atribuições legais dos entes da administração pública, acrescendo-lhes incumbências que não constam do ordenamento jurídico aplicável ao tema de que cuidem. Portanto, há alguma margem para o reconhecimento da admissibilidade constitucional de projetos de iniciativa parlamentar que, embora determinem medidas administrativas a serem implementadas no âmbito do Poder Executivo, não instituam atribuições diversas das já legalmente previstas para seus órgãos e entidades. Para ratificar esse entendimento, seguem alguns julgados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 3.585, DE 12 DE ABRIL DE 2005. INICIATIVA PARLAMENTAR. DISPOSIÇÃO SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE EQUIPAR COM DESFIBRILADORES CARDÍACOS SEMI-AUTOMÁTICOS LOCAIS PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO CARACTERIZADA. Não resta evidenciada a inconstitucionalidade formal da Lei Distrital nº 3.585, porque a norma impugnada apenas dispôs sobre a obrigatoriedade de equipar com desfibriladores cardíacos semi-automáticos externos alguns locais públicos, inserindo suas disposições nas diretrizes incumbidas à Secretaria de Estado de Saúde e à Secretaria de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal. Tal matéria está incluída dentro da competência genérica especificada no artigo 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal, cabendo a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa, ou mesmo ao Governador do Distrito Federal, a edição de lei desta natureza, sem haver afronta ao Princípio da Separação dos Poderes.” (ADI 2005 00 2 008837-2)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 3.684, DE 13 DE OUTUBRO DE 2005. INICIATIVA PARLAMENTAR. DISPOSIÇÃO SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA INSPEÇÃO QUINQUENAL DE SEGURANÇA GLOBAL NOS EDIFÍCIOS DO DISTRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO CARACTERIZADA. Não resta evidenciada a inconstitucionalidade formal da Lei distrital nº 3.684/05, porque, ao dispor sobre a obrigatoriedade de inspeção qüinqüenal de segurança global nos edifícios do Distrito Federal, apenas inseriu suas disposições nas diretrizes incumbidas à Subsecretaria do Sistema de Defesa Civil do Distrito Federal - SUSDEC. Tal matéria está incluída dentro da competência genérica especificada no artigo 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal, cabendo a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa, ou mesmo ao Governador do Distrito Federal, a edição de lei desta natureza, sem haver afronta ao Princípio da Separação dos Poderes.” (ADI 2005 00 2 011064-0)

 “O fato de determinada norma local alterar, de forma indireta, as hipóteses fáticas de atribuições das Secretarias de Estado do DF não importa violação à competência de iniciativa do Governador para a apresentação de projetos de lei na forma do Artigo 71, §1º, inciso IV, da LODF.” (ADI 2006 00 2 010376-5)

No julgamento da ADI 2006.00.2.010376-5, o relator assim se pronunciou:

“Ademais, o fato de a norma legal distrital, de origem parlamentar, limitar-se a conceber novas hipóteses fáticas (suportes fáticos) de competências já atribuídas legalmente às Secretarias de Estado do DF não importa qualquer violação ao Artigo 71, §1º, inciso IV, da LODF, porque, nesse caso, não há criação de novas atribuições administrativas, diversas do modelo anterior, como sustenta a autora. (...) Na hipótese, em verdade, não se verifica a regulação direta nem a alteração substancial.” (g.n.)

O Supremo Tribunal Federal possui o mesmo entendimento, conforme a ADI nº 3394/AM:

“As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil, dizendo respeito às matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Não se pode ampliar aquele rol, para abranger toda e qualquer situação que crie despesa para o Estado-membro, em especial quando a lei prospere em benefício da coletividade. (ADI 3394, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2007, DJe-087 DIVULG 23-08-2007 PUBLIC 24-08-2007 REPUBLICAÇÃO: DJe-152 DIVULG 14-08-2008 PUBLIC 15-08-2008 EMENT VOL-02328-01 PP-00099 DJ 24-08-2007 PP-00023 RT v. 96, n. 866, 2007, p. 112-117)

                Logo, positivar programas governamentais que resultem na efetivação de direitos sociais constitucionais previstos é dever do Estado, nele compreendido não só o Poder Executivo, mas também o Legislativo. Assim, a previsão de determinada política pública por meio de lei de iniciativa parlamentar é permitida, respeitadas as competências privativas do chefe do Poder Executivo.

                Entretanto, durante a análise desse Projeto de Lei, foram encontrados dois artigos, o 3º e o 6º, notadamente inconstitucionais, por usurpar a iniciativa reservada ao Governador e por ofensa à separação dos Poderes. Como a remoção deles em nada altera o sentido da proposição, é possível, por meio de emendas, suprimi-los e assegurar a constitucionalidade formal da iniciativa. A apresentação das emendas será feita após a verificação dos outros critérios de admissibilidade.

Seguindo, devemos analisar se a proposição está no escopo da constitucionalidade material. Nesse contexto, é significativo introduzirmos a análise com o arts. 1º, inciso III, e 3º, inciso IV, todos da CF/88:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

(...)

III – a dignidade da pessoa humana;

(...)

...

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

(...)

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (g.n.)

De maneira semelhante, apresentam-se os arts. 2º, inciso III, e 3º, incisos I, V e VI, da LODF:

Art. 2º O Distrito Federal integra a união indissolúvel da República Federativa do Brasil e tem como valores fundamentais:

(...)

III – a dignidade da pessoa humana;

(...)

Parágrafo único. Ninguém será discriminado ou prejudicado em razão de nascimento, idade, etnia, raça, cor, sexo, características genéticas, estado civil, trabalho rural ou urbano, religião, convicções políticas ou filosóficas, orientação sexual, deficiência física, imunológica, sensorial ou mental, por ter cumprido pena, nem por qualquer particularidade ou condição, observada a Constituição Federal. (Parágrafo com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 65, de 2013.)[2]

...

Art. 3º São objetivos prioritários do Distrito federal:

I – garantir e promover os direitos humanos assegurados na Constituição Federal e na Declaração Universal dos Direitos Humanos;

(...)

V – proporcionar aos seus habitantes condições de vida compatíveis com a dignidade humana, a justiça social e o bem comum;

VI – dar prioridade ao atendimento das demandas da sociedade nas áreas de educação, saúde, trabalho, transporte, segurança pública, moradia, saneamento básico, lazer e assistência social; (g.n.)

Ao comparar o texto da CF/88 com o da LODF, é notável a diferença na redação. Enquanto a primeira aborda as questões de forma mais genérica, a segunda elenca os fundamentos e os objetivos de maneira mais detalhada. Isso denota a atenção dada pelos legisladores distritais às questões humanitárias, especialmente as minorias, que estão listadas no parágrafo único do art. 2º da LODF.

Como se trata de alimentação dos educandos nas escolas públicas, é necessário cotejar o texto em análise com os arts. 6º, 208, inciso VII, e art. 227, todos da CF/88:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.[3] (g.n.)

...

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

(...)

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.[4]

...

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.[5] (g.n)

Colabora ainda no entendimento o art. 224 da Lei Orgânica do Distrito Federal:

Art. 224. O Poder Público deve assegurar atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.[6] (g.n.)

Depreende-se da leitura dos artigos que o nosso ordenamento jurídico trata a merenda escolar com muito zelo. Por ser servida nas escolas, a merenda não apenas assegura o direito à alimentação, mas também se harmoniza com o direito à educação, pois a oferta de refeições é um dos incentivos para que as famílias em situação de vulnerabilidade matriculem seus filhos na escola.

 Para aprimorar o nosso entendimento acerca do tema, cabe abordar alguns trechos relevantes da nota técnica nº 1894673/2020/COSAN/CGPAE/DIRAE[7], elaborada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, que trata sobre a atualização das recomendações acerca da alimentação vegetariana[8] no Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE:

“... os estudantes que estão inseridos em hábitos alimentares vegetarianos, por opção pessoal ou familiar ou outras condições especiais, têm assegurado, no âmbito do PNAE, o fornecimento de alimento adequado à sua opção/condição.”

...

“... conclui-se que a apresentação de da alimentação vegetariana pode ser vantajosa como escolha individual/familiar, quando muito bem orientada e adotada, mas não a sua imposição indiscriminada para estudantes...”

...

“O indivíduo tem autonomia para decidir qual alimento irá consumir e se seguirá padrões alimentares específicos.” (g.n.)

Observa-se que a nota técnica incentiva as escolhas individuais e assegura o fornecimento desse tipo de alimentação, ainda que seja por mera opção pessoal ou familiar.

Ao proporcionar a liberdade de escolha, seja por questão filosófica, cultural ou religiosa, e salvaguardar o direito à alimentação, este Projeto de Lei reveste-se de constitucionalidade material.

No trato da legalidade, salienta-se que esta proposição está em concordância com a Lei federal nº 11.947, de 2009, que “dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica (...)”, em especial os incisos I, III e VI do artigo 2º, e com os arts. 2º, §§ 1º e 2º, arts. 3º e 4º, inciso III, da Lei federal nº 11.346, de 2006, que “cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá outras providências”:

Art. 2o  São diretrizes da alimentação escolar: 

I - o emprego da alimentação saudável e adequada, compreendendo o uso de alimentos variados, seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os hábitos alimentares saudáveis, contribuindo para o crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para a melhoria do rendimento escolar, em conformidade com a sua faixa etária e seu estado de saúde, inclusive dos que necessitam de atenção específica;

(...)

III - a universalidade do atendimento aos alunos matriculados na rede pública de educação básica; 

(...)

VI - o direito à alimentação escolar, visando a garantir segurança alimentar e nutricional dos alunos, com acesso de forma igualitária, respeitando as diferenças biológicas entre idades e condições de saúde dos alunos que necessitem de atenção específica e aqueles que se encontram em vulnerabilidade social.

...

Art. 2º A alimentação adequada é direito fundamental do ser humano, inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população.

§ 1º A adoção dessas políticas e ações deverá levar em conta as dimensões ambientais, culturais, econômicas, regionais e sociais.

§ 2º É dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade.

Art. 3º A segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.

(...)

Art. 4º A segurança alimentar e nutricional abrange:

(...)

III – a promoção da saúde, da nutrição e da alimentação da população, incluindo-se grupos populacionais específicos e populações em situação de vulnerabilidade social; (g.n.)

Quanto ao aspecto da juridicidade, certifica-se que a proposição contém norma de caráter geral e abstrato e inova o ordenamento jurídico, conforme o art. 8º da Lei Complementar nº 13, de 1996, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal:

Art. 8º A iniciativa é a proposta de criação de direito novo, e com ela se inicia o processo legislativo.

Nesse aspecto, o Projeto de Lei em análise, por inovar no ordenamento jurídico, atende ao preceito acima. 

No que tange à redação e à técnica legislativa, foi proposta uma emenda supressiva para retirar o art. 8º, pois não foram encontradas disposições colidentes no ordenamento distrital acerca do assunto.

Por todo o exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE constitucional e jurídica do Projeto de Lei nº 313, de 2023, na forma das emendas em anexo.

Sala das Comissões, em 25 de outubro de 2024.

                                               Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

                                                                  Relator

[1] Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015

[2] Texto original: Parágrafo único. Ninguém será discriminado ou prejudicado em razão de nascimento, idade, etnia, raça, cor, sexo, estado civil, trabalho rural ou urbano, religião, convicções políticas ou filosóficas, orientação sexual, deficiência física, imunológica, sensorial ou mental, por ter cumprido pena, nem por qualquer particularidade ou condição, observada a Constituição Federal.

[3] Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015

[4] Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009

[5] Redação dada pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010

[6] Artigo com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 79, de 2014.

[7] Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pnae/media-pnae/notas-tecnicas/2020/NotaTcnican1894673AtualizaodasrecomendaesacercadaalimentaovegetariananoProgramaNacionaldeAlimentaoEscolarPNAE.pdf. Acesso em 30/09/2024

[8] Segundo a Sociedade Vegetariana Brasileira, é considerado vegetariano todo aquele que exclui de sua alimentação todos os tipos de carne, aves e peixes e seus derivados, podendo ou não utilizar lacínios ou ovos.