À CEOF, para exame e parecer. Observando-se o Regime de Urgência.

Brasília, 16 de maio de 2024.

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

Folha de votação

Projeto de Lei nº 1108/2024

Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2025 e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

2ª Reunião Extraordinária realizada em 11/06/2024.

PARECER Nº , DE 2024 - CEOF 

Projeto de Lei nº 1108/2024

Da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças sobre o Projeto de Lei nº 1108/2024, que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2025 e dá outras providências. ”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Eduardo Pedrosa

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei – PL nº 1.108, de 2024, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2025 – PLDO/2025, foi encaminhado a esta Casa de Leis pelo Chefe do Poder Executivo, por meio da Mensagem nº 137/2024 – GAG/CJ, de 15 de maio de 2024, em observância ao que dispõem os artigos 149, § 3º; 150, § 2º; e 168 da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF; e o art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

O texto do PL nº 1.108/2024 está acompanhado dos seguintes demonstrativos:

1. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (texto)
2. Anexo I – Metas e Prioridades
3. Anexo II – Anexo de Metas Fiscais
4. Anexo II – Considerações sobre Metas fiscais
5. Anexo II – Anexo das Considerações sobre Metas fiscais
6. Anexo III - Avaliação do Cumprimento das Metas Relativas a 2023
7. Anexo IV – Acréscimo em Pessoal - 2025
8. Anexo V – Metas Fiscais Comparadas
9. Anexo VI - Margem de Expansão das Despesas
10. Anexo VII – Evolução do Patrimônio Líquido
11. Anexo VIII – Orig. e Aplic. de Recursos de Alienação de Ativos
12. Anexo IX – Avaliação atuarial - IPREV
13. Anexo X – Receitas e Despesas Previdenciárias do RPPS
14. Anexo XI – Renúncia Tributária – Considerações
15. Anexo XI – Renúncia Tributária – Estimativa e Compensação
16. Anexo XII - Anexo de Riscos Fiscais
17. Anexo XII - Anexo de Riscos Fiscais - Considerações
18. Anexo XIII – Subfunções relacionadas a EPIs
19. Quadro A - Relação de Projetos em Andamento
20. Quadro B - Relatório de Conservação do Patrimônio Público
21. Quadro C - Relatório de Inexecução das Emendas Parlamentares Individuais

O texto do projeto de lei está estruturado em 92 artigos, agrupados em onze capítulos, a saber:

CAPÍTULO I – DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS

CAPÍTULO II – DA ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO

CAPÍTULO III – DAS METAS E PRIORIDADES E DAS METAS FISCAIS

Seção I – Metas e Prioridades

Seção II – Metas Fiscais

CAPÍTULO IV – DAS DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO

Seção I – Dos Prazos

Seção II – Da Estimativa da Receita

Seção III – Da Fixação da Despesa

Seção IV – Das Sentenças Judiciais

Seção V - Das Vedações

Seção VI – Das Emendas

Seção VII – Das Diretrizes Específicas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social

Seção VIII – Das Diretrizes Específicas do Orçamento de Investimento

Seção IX – Da Apuração dos Custos

CAPÍTULO V – DAS DISPOSIÇÕES RELATIVAS A DESPESAS COM PESSOAL, ENCARGOS SOCIAIS E BENEFÍCIOS AOS SERVIDORES, EMPREGADOS E SEUS DEPENDENTES

CAPÍTULO VI – DAS DIRETRIZES PARA EXECUÇÃO E ALTERAÇÕES DO ORÇAMENTO

Seção I – Da Execução Provisória do Projeto de Lei

Seção II – Da Limitação Orçamentária e Financeira

Seção III – Da Execução do Orçamento

Seção IV – Das Alterações Orçamentárias

CAPÍTULO VII – DA POLÍTICA DE APLICAÇÃO DO AGENTE FINANCEIRO OFICIAL DE FOMENTO

CAPÍTULO VIII – DAS DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA

Seção I – Das Disposições Gerais sobre Adequação Orçamentária das Alterações na Legislação

Seção II – Das Alterações na Legislação Tributária e das Demais Receitas

CAPÍTULO IX – DAS DISPOSIÇÕES SOBRE A POLÍTICA TARIFÁRIA

CAPÍTULO X – DA TRANSPARÊNCIA E DA PARTICIPAÇÃO POPULAR

Seção I – Da Transparência

Seção II – Da Participação Popular

CAPÍTULO XI – DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

É o Relatório.

2 – ANÁLISE DO CONTEÚDO E DA FORMA DE APRESENTAÇÃO DO PLDO/2025

Neste item cuida-se da verificação do atendimento das disposições constantes da Constituição Federal, da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF e da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

A Constituição Federal, nos arts. 165 a 169, estabelece normas gerais sobre os orçamentos, que devem ser seguidas por todos os entes federativos. De forma simétrica, a LODF apresenta os mesmos dispositivos que tratam do tema, o que nos permite iniciar a análise do PLDO/2025 a partir da Lei Orgânica Distrital, instrumento normativo de hierarquia constitucional no ordenamento jurídico desta unidade federativa.

2.1 - Adequação à Lei Orgânica do Distrito Federal

Os dispositivos da LODF que tratam especificamente do projeto de lei de diretrizes orçamentárias são os seguintes:

Art. 149 .................................

§ 3º A Lei de Diretrizes Orçamentárias, compatível com o plano plurianual, compreenderá as metas e prioridades da administração pública do Distrito Federal, incluídas as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; orientará a elaboração da lei orçamentária anual; disporá sobre as alterações da legislação tributária; estabelecerá a política tarifária das entidades da administração indireta e a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; bem como definirá a política de pessoal a curto prazo da administração direta e indireta do Governo.

.............................................

Art. 150 ................................

§ 2º O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até sete meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido pelo Legislativo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

............................................

Art. 154 A lei de diretrizes orçamentárias estabelecerá procedimentos de ligação entre o planejamento de médio e longo prazos e cada orçamento anual, de modo a ensejar continuidade de ações e programas que, iniciados em um governo, tenham prosseguimento no subsequente.

...........................................

Art. 168 A lei de diretrizes orçamentárias é instrumento básico que compreende as metas e prioridades da administração pública do Distrito Federal para o exercício subsequente e deverá:

I – dispor sobre as alterações da legislação tributária;

II – estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;

III – servir de base para a elaboração da lei orçamentária anual;

IV – ser proposta pelo Executivo e aprovada pelo Legislativo.

Conforme detalhado no Quadro 2.1 em anexo, das 10 determinações da LODF, todas foram atendidas. Tem-se, portanto, cumprimento total da LODF.

O Quadro a seguir apresenta uma breve análise sobre as exigências contidas nos dispositivos supracitados:

Quadro 2.1. - Atendimento às exigências contidas na LODF

2.2 - Adequação à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

A LRF estabelece em seu art. 4º diversas especificações e requisitos que devem ser atendidos pelos entes federativos quando da elaboração das respectivas leis de diretrizes orçamentárias.

O Quadro abaixo traz uma análise do PLDO/2025, à luz do que dispõe o art. 4º e outros artigos da LRF de observância obrigatória.

Quadro 2.2. - Análise do PLDO/2025 em relação à LRF

3 - COMPARAÇÃO DOS TEXTOS – LEI Nº 7.313/2023 e o PL Nº 1.108/2024

O comparativo dos textos de cada artigo da LDO/2024 frente ao proposto no PLDO/2025 é apresentado no Anexo Único deste parecer. Para este ano o mencionado comparativo traz, a pedido do nobre Deputado Joaquim Roriz Neto, os dispositivos cujos vetos foram mantidos.

4 – AVALIAÇÃO DAS INFORMAÇÕES CONSTANTES DOS ANEXOS DO PLDO/2024

4.1 - Anexo I - Anexo de Metas e Prioridades

A Constituição Federal determina que a lei de diretrizes orçamentárias deve estabelecer “as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente” (art. 165, § 2º).

O Art. 5º do PLDO, por sua vez, estabelece que:

Art. 5º Atendidas as despesas obrigatórias e as necessárias ao funcionamento da unidade orçamentária, as metas e prioridades da Administração Pública Distrital, estabelecidas no Anexo I desta Lei e compatíveis com o Plano Plurianual 2024-2027, devem ter precedência na alocação de recursos.

§ 1º Os subtítulos priorizados no anexo referido no caput devem ser identificados nos Anexos IV e VIII do art. 3º desta Lei.

§ 2º No caso de emenda parlamentar ao anexo referido no caput, o autor da referida proposição será responsável pela consignação dos recursos necessários para a sua efetiva execução, quando da apreciação do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2025 pela Câmara Legislativa do Distrito Federal.

§ 3º No caso de transposições de unidades orçamentárias, os ajustes das codificações das programações orçamentárias referentes às metas e prioridades poderão ser atualizados por intermédio de Portaria do Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal.

A Lei nº 7.378, d 29 de dezembro de 2023 – PPA DF 2024-2027 foi balizadora da elaboração do Anexo de Metas e Prioridades, o qual contempla 50 subtítulos distribuídos entre os programas abaixo relacionados e seus respectivos eixos temáticos.

Ressalte-se que dois eixos temáticos existentes no PPA 2024-2027, não foram contemplados no Anexo I: são eles: DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO e MEIO AMBIENTE.

Importante frisar que o Anexo I recebe várias emendas e, conforme a tradição desta CLDF, o Colégio de Líderes fixou que cada parlamentar poderá apresentar até 3 emendas ao mencionado anexo.

4.2 - Anexo IV – Despesas de Pessoal Autorizadas a Sofrerem Acréscimos

O PLDO 2025 traz o Anexo IV, em atendimento à Lei Orgânica do Distrito Federal, que reproduz dispositivo da Constituição Federal, segundo o qual a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração da estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal por órgãos e entidades da administração direta ou indireta, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária e autorização específica na LDO (art. 157, §1º, I e II, da LODF).

Para este ano o Anexo IV traz importante inovação que o torna mais sintética, nos próprios termos da exposição de motivos, e fundamentalmente passou a apresentar as informações agrupadas, no âmbito do Poder Executivo, por quantitativo de cargos e respectivos valores autorizados a sofrerem acréscimo de forma detalhada.

O quadro a seguir apresenta a síntese, por Poder, das informações constantes do referido anexo.

O quadro abaixo traz comparativo entre a previsão constante da LDO 2024 – Lei nº 7.313/2023, atualizada até 30/04/2024, e os limites projetados na presente proposição.

Necessário destacar que o Anexo IV em questão trata de consolidar expectativas de aumento de despesas e que o efetivos aumentos depende de outras providências no âmbito da administração pública, notadamente as concernentes à observância da LRF.

Mais vez frise-se que o Anexo IV desperta grande interesse por parte dos parlamentares desta casa devendo receber considerável número de emendas.

4.3 - Anexo de Metas Anuais (art. 4º, §§ 1º e 2º, da LRF)

A Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ampliou o escopo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) previsto na Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF). Assim foram atribuídas outras competências à LDO, de forma a conferir maior magnitude na gestão fiscal e no equilíbrio do orçamento público.

Deve-se considerar o equilíbrio das contas públicas em um horizonte de longo prazo, para que se possa assegurar a função estratégica de investimento público e consequente crescimento econômico.

A LRF determina, em seu art. 4º, §1º, que o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) seja integrado pelo Anexo de Metas Fiscais (AMF). Nele, estabelecem-se metas anuais, em valores correntes e constantes, em matéria de receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública.

As metas anuais estabelecidas devem vir acompanhadas de memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando sua consistência com as premissas e os objetivos da política econômica. Além disso, deve-se projetar metas anuais para os dois exercícios seguintes e avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no ano anterior.

O AMF e respectivas considerações estão contemplados no Anexo II do PLDO/2025; a avaliação do cumprimento das metas estabelecidas no exercício anterior, no III; e a comparação com os três exercícios anteriores, no V[1].

A Dívida Pública Consolidada (ou Fundada) representa as obrigações financeiras, excluídas as duplicidades, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses, ou em prazo inferior, desde que as receitas tenham constado do orçamento. Também integram a dívida as obrigações decorrentes dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5/5/2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que tenham sido incluídos. Importante frisar que o Distrito Federal (DF) não possui dívida mobiliária.

A Dívida Consolidada Líquida (DCL) representa o montante de Dívida Pública Consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros. O entendimento sobre a composição dos demais haveres financeiros engloba os valores a receber líquidos e certos (devidamente deduzidos dos respectivos ajustes para perdas prováveis reconhecidas nos balanços), como empréstimos e financiamentos concedidos.

O Resultado Primário é obtido pelo confronto entre receitas e despesas de um dado período que impactam efetivamente a dívida pública do ente, quantificada por meio da DCL como parâmetro, excetuadas as receitas e despesas com características financeiras e as receitas de alienação de investimentos. As receitas são aferidas pela arrecadação e as despesas pelo pagamento.

O Resultado Primário visa a demonstrar a capacidade de o Estado honrar o pagamento do serviço de sua dívida. Por meio dele, demonstra-se o grau de autonomia do DF para que, utilizando suas receitas próprias e transferências constitucionais e legais, possa honrar os pagamentos de parte de suas despesas correntes (pessoal e custeio) e de parte das suas despesas de capital (investimentos) e, ainda, gerar poupança para atender ao serviço da dívida. É, portanto, um indicador de saúde financeira e sustentabilidade em médio e longo prazos do Governo, pois sinaliza consistência entre as metas de política macroeconômica e a sustentabilidade da dívida.

Já o Resultado Nominal pode ser calculado pela variação da DCL em dado período (critério “abaixo da linha”) ou a partir da soma da conta de juros (diferença entre juros ativos e passivos) ao Resultado Primário (critério “acima da linha”). Ressalta-se que o valor a ser considerado para avaliação do cumprimento da meta de Resultado Nominal deve ser o apurado pela metodologia “abaixo da linha”.

O AMF contempla ainda as seguintes matérias: a avaliação da situação financeira e atuarial; a estimativa e a compensação da renúncia da receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; a evolução do Patrimônio Líquido, considerando-se os três últimos exercícios e destacando-se a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos.

4.3.1 - Demonstrativo das Metas Anuais (art. 4º, § 2º, II, da LRF)

O cálculo das Metas Anuais foi feito em conformidade com a metodologia estabelecida pelo Governo Federal, normatizada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) – 14ª edição[2], sendo um balizador para manutenção do equilíbrio fiscal.

Os valores constantes equivalem aos valores correntes deflacionados, ou seja, expurgados os efeitos da inflação. A conversão de valores correntes para constantes foi realizada com o uso do IPCA-DF, obtido junto ao IPEDF/Codeplan, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano anterior ao ano de referência da LDO.

A compreensão do cenário macroeconômico é essencial para o planejamento dos itens das metas fiscais. A seguir, apresentam-se os parâmetros utilizados para o PIB nominal e para a Receita Líquida Corrente (RCL). Ratifica-se que a expectativa de mercado para crescimento do PIB foi informada pelo IPEDF/Codeplan.

Fonte: Anexo II – Anexo de Metas Fiscais – PLDO/2025.

Os dados relativos a receitas e despesas realizadas em 2022 e 2023 foram extraídos do SiGGo e do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO); e os dados de 2024 foram extraídos do Anexo II – Metas Fiscais Anuais, da Lei nº 7.313, de 27/7/2023 – LDO/2024.

As estimativas de receita para o triênio 2025-2027 foram elaboradas em valores correntes, considerando a mediana das expectativas do mercado financeiro em 12/4/2024 para o IPCA, divulgada pelo Banco Central do Brasil (BACEN), conforme a seguir:

Fonte: Anexo II – Considerações sobre Metas Fiscais – PLDO/2025.

A Portaria nº 1.447/2022 aprovou a 13ª edição do MDF, que trouxe significativas mudanças relativas aos parâmetros e metodologias para fins de cálculo do resultado primário e nominal, as quais foram mantidas pela 14ª edição do MDF. Destacam-se algumas das alterações:

Fonte: Anexo II – Considerações sobre Metas Fiscais – PLDO/2025.

Para que seja possível deduzir as receitas provenientes das contribuições previdenciárias e as despesas relacionadas a esses recursos, e assim incluir as despesas referentes às contribuições patronais e aos aportes periódicos destinados a cobrir o déficit atuarial como despesas primárias, é necessário considerar todas as receitas e despesas intraorçamentárias ao calcular o resultado primário.

Para o cálculo do Resultado Nominal dos anos de 2022 a 2027, utilizou-se a metodologia "SEM RPPS - Abaixo da Linha", ou seja, calculado a partir da variação da DCL de um exercício para o outro. Para a projeção do Resultado Primário, adotou-se o critério "acima da linha", que representa a diferença entre as Receitas Primárias Totais e as Despesas Primárias Totais, excluído o impacto das receitas e despesas do RPPS.

Dessa forma, para o exercício de 2022, os números de Resultado Nominal "(SEM RPPS) - Abaixo da Linha" e os de Resultado Primário "(SEM RPPS) - Acima da Linha" foram calculados conforme a metodologia prevista no MDF - 14ª edição e, portanto, divergem dos publicados no RREO referente ao 6° bimestre de 2022, que obedeceu à metodologia indicada à época (MDF/STN - 12ª edição).

Na apuração do Resultado Primário, devem ser consideradas as despesas efetivamente pagas; assim, foram subtraídos dos totais projetados para cada grupo de despesas os valores estimados a serem inscritos em restos a pagar ao final de cada exercício financeiro. Por outro lado, deverão ser considerados no estabelecimento da meta fiscal “os valores estimados, para o exercício financeiro a que se refere a LDO e para os dois exercícios seguintes, para os pagamentos de restos a pagar de despesas primárias”. Assim, para a estimativa dos valores a serem inscritos em restos a pagar, bem como dos restos a pagar a serem pagos em cada exercício, consideraram-se inicialmente os restos a pagar de despesas primárias em 2023, sendo aplicado a esse montante a expectativa de IPCA para 2024 oferecida pelo IPE-DF, de 3,70%, e o mesmo índice para os anos seguintes sobre a base do ano anterior.

A tabela a seguir apresenta as metas realizadas em 2022 e 2023, em preços correntes, conforme anexo V do PLDO/2025, segregando-se as receitas e as despesas com base na fonte ser do RPPS ou não, conforme determina o MDF.

Metas Anuais Realizadas em 2022 e 2023 (Preços Correntes)

                                                                                                                                R$ milhares

Fonte: Anexo V – Metas Fiscais Comparadas – PLDO/2025.

Quanto ao exercício de 2023, apurou-se resultado primário de R$ 1,8 bilhão (anexo V – PLDO/2025), quando a meta para 2023, projetada em 2022 (anexo II – PLDO/2023), havia sido resultado primário negativo de R$ 78,9 milhões. Com a mudança na metodologia de apuração do resultado primário a partir de 2023 (MDF - 13ª edição), o anexo II da LDO/2023 (Lei n° 7.171/2022) foi alterado pela Lei nº 7.318/2023 e, como decorrência, a meta de resultado primário passou a ser deficitária em R$ 897,7 milhões.

Assim, houve cumprimento da meta estimada com folga de R$ 2,7 bilhões, explicada pela variação positiva de 8,4% das receitas primárias (exceto RPPS) e pela variação negativa de 1,6% das despesas primárias (exceto RPPS), quando comparados os valores realizados com os estimados para 2023.

Ainda em relação a 2023, no que se refere à dívida pública, também houve alteração dos valores da Dívida Pública Consolidada e da DCL com a publicação da Lei nº 7.318/2023, que modificou o anexo II da LDO/2023. O valor estimado da Dívida Pública Consolidada passou a ser de R$ 12,4 milhões, e o da DCL, de R$ 8,7 milhões. Considerando os valores apurados de, respectivamente, R$ 13,6 milhões e R$ 7,6 milhões (anexo V do PLDO/2025), comenta-se que, apesar de ter ocorrido variação positiva da Dívida Pública Consolidada realizada frente à estimada, houve aumento de 58,1% de suas deduções, resultando em DCL menor que a estimada.

A tabela adiante apresenta as mesmas informações que a anterior, diferenciando-se pela sua apresentação em preços constantes.

Metas Anuais Realizadas em 2022 e 2023 (Preços Constantes)

R$ milhares

Fonte: Anexo V – Metas Fiscais Comparadas – PLDO/2025.

Com relação às metas para o triênio 2025-2027, o PLDO/2025 projeta, em valores correntes, resultados primários e nominais deficitários. Para os primários, de R$ 562,6 milhões, R$ 843,8 milhões e R$ 619,4 milhões para os respectivos anos. Para os nominais, de R$ 849,1 milhões, R$ 1,1 bilhão e R$ 661,6 milhões, para os respectivos anos. Ratifica-se que a meta de resultado primário é calculada pelo critério “acima da linha”, e a de resultado nominal, pelo critério “abaixo da linha”, sendo que, em ambas, desconsideram-se as fontes do RPPS.

Tendo em vista o Resultado Primário de R$ 1,8 bilhão em 2023, sendo que a meta estimada era negativa em R$ 897,7 milhões para o exercício, deve-se pontuar a possibilidade de as metas estarem subestimadas.

Além disso, para o mencionado triênio, projetam-se, no PLDO/2025, valores crescentes de dívida pública, tanto em termos de Dívida Pública Consolidada quanto de DCL, fato que reforça a projeção de resultados nominais negativos. Em termos de DCL, estimam-se, em preços correntes, R$ 10,0 milhões para 2025; R$ 11,1 milhões para 2026 e R$ 11,8 milhões para 2027.

Importante frisar que estimativas de resultado primário negativo já sinalizam uma preocupação com a saúde financeira do ente, pois demonstram que este dependerá de recursos advindos da alienação de ativos ou da contratação de operações de crédito para honrar seus compromissos com a dívida. Somado a isso, evidencia-se um cenário de crescimento do endividamento público do DF.

Os valores mencionados, em preços correntes, são apresentados na tabela a seguir.

Metas Anuais Previstas 2024 – 2027 (Preços Correntes)

R$ milhares

Fonte: Anexo V – Metas Fiscais Comparadas – PLDO/2025.

A tabela adiante apresenta as mesmas informações que a anterior, diferenciando-se pela sua apresentação em preços constantes.

Metas Anuais Previstas 2024 – 2027 (Preços Constantes)

R$ milhares

Fonte: Anexo V – Metas Fiscais Comparadas – PLDO/2025.

A seguir, apresentam-se, respectivamente, gráficos em que constam as metas de Resultado Primário e Nominal e os valores de dívida pública, em preços constantes, de 2022 a 2027, tendo como base o ano de 2024 (índice de deflação igual a 1,0).

Fonte: Anexo V – Metas Fiscais Comparadas – PLDO/2025.

Fonte: Anexo V – Metas Fiscais Comparadas – PLDO/2025.

As tabelas a seguir demonstram as projeções das principais receitas tributárias para os exercícios de 2025 a 2027, em consonância com a Decisão do TCDF nº 2.579/2008. Pondera-se que a previsão para o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) partiu do valor arrecadado até março de 2024 e teve os valores previstos até 2027 mediante atualização monetária pelo IPCA médio, o qual foi construído com base nas expectativas para a variação do IPCA considerando a mediana das expectativas do mercado financeiro em 12/04/2024, divulgadas pelo BACEN.

O ICMS é o imposto de maior peso na arrecadação tributária do DF, chegando a cerca de 50% de toda a arrecadação. Da análise da metodologia de cálculo, percebe-se que a renúncia estimada representa por volta de 40% da respectiva receita bruta do exercício e, portanto, este fato carece atenção. Olhando somente para 2025, por exemplo, a renúncia estimada apenas para o ICMS supera a soma da receita líquida prevista para este ano com ISS, IPTU, IPVA e ITCD. Enquanto isso, os valores estimados para desconto decorrente de pagamento em cota única do IPVA e do IPTU não chegam a 3% da receita bruta em ano algum do triênio 2025-2027.

Projeções das Principais Receitas Tributárias 2025 – 2027 (Valores Correntes)

Fonte: Anexo II – Considerações sobre Metas Fiscais – PLDO/2025.

4.3.2 - Avaliação do Cumprimento das Metas Relativas a 2023 (art. 4º, § 2º, I, da LRF)

Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais (Valores Correntes)

R$ milhares

Fonte: Anexo III – Avaliação do Cumprimento das Metas Relativas a 2023– PLDO/2025.

Em 2023, o valor realizado da Receita Total foi de R$ 36,3 bilhões, sendo R$ 32,2 bilhões referentes às Receitas Correntes; R$ 1,1 bilhão, às Receitas de Capital; e R$ 2,9 bilhões, às Receitas Intraorçamentárias. Assim, o valor das receitas, exceto as intraorçamentárias, foi de R$ 33,4 bilhões.

A Receita Total do DF é majoritariamente composta por Receitas Correntes, e estas, por sua vez, constituídas predominantemente por receitas decorrentes de Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria. Como já mencionado, o ICMS é o imposto de maior arrecadação do DF.

Além das receitas tributárias, merecem destaque as receitas decorrentes de Transferências Correntes, que são as compostas pelas transferências constitucionais e legais da União para o DF, além de transferências voluntárias e de convênios.

A previsão de Receitas de Capital é usualmente superestimada, e a realização de maior peso desta categoria econômica é advinda de operações de crédito.

Em relação às despesas empenhadas em 2023, o valor da Despesa Total foi de R$ 33,9 bilhões, sendo R$ 28,4 bilhões referentes às Despesas Correntes; R$ 2,4 bilhões, às Despesas de Capital; e R$ 3,1 bilhões, às Despesas Intraorçamentárias. Assim, o valor empenhado das despesas, exceto as intraorçamentárias, foi de R$ 30,8 bilhões.

A Despesa Total, assim como a Receita, é majoritariamente composta por Despesas Correntes. Entre elas, merecem destaque, em razão de seus montantes, as despesas relativas a Pessoal e Encargos Sociais e Outras Despesas Correntes. A fixação das Despesas de Capital é usualmente superestimada, e a realização de maior peso desta categoria econômica é advinda de Investimentos.

Após conhecidos os valores mencionados acima, percebe-se que, em 2023, houve superávit em termos de receitas e despesas correntes; e um déficit em termos de receitas e despesas de capital. Assim, Receitas Correntes foram utilizadas para custear Despesas de Capital. Lembra-se que a Constituição Federal veda a situação oposta, ou seja, a realização de operações de crédito (receita de capital) em montante superior ao de despesas de capital – ressalvadas as exceções previstas, mecanismo conhecido como Regra de Ouro.

Ratifica-se que houve mudança na metodologia de cálculo dos Resultados Primário e Nominal a partir de 2023, com a publicação do MDF - 13ª edição, e, inclusive, houve alteração do Anexo de Metas Fiscais da LDO referente a 2023, conforme abordado no tópico anterior. Assim, os Resultados Primário e Nominal superaram as metas estabelecidas. Enquanto se previa Resultado Primário negativo em R$ 897,7 milhões, apurou-se resultado positivo de R$ 1,8 bilhão. Já quanto ao Resultado Nominal, a despeito de ter sido negativo, foi bastante superior à meta prevista.

A tabela abaixo apresenta os indicadores fiscais cujo limite é calculado tendo como base a RCL apurada no exercício.

Indicadores Fiscais: Realizado x Limite Definido com Base na RCL

Fonte: Anexo III – Avaliação do Cumprimento das Metas Relativas a 2023– PLDO/2025.

Da análise das tabelas acima, percebe-se que, apesar de a Dívida Pública Consolidada ter fechado 2023 em montante superior à meta estabelecida, após as deduções, a DCL, indicador utilizado para fins de cálculo do limite de endividamento, ficou em valor inferior à meta estabelecida na LDO de 2023. Além disso, em termos de proporção em relação à RCL Ajustada, representou 23,02%, enquanto o limite definido pelo Senado é de 200%. Os demais indicadores apresentados também ficaram dentro dos limites estabelecidos.

A tabela a seguir apresenta a composição, no encerramento de 2023, da disponibilidade líquida. Ela é dividida em recursos não vinculados e vinculados. A partir de 2023, o demonstrativo passou a segregar os recursos do RPPS, os quais foram desconsiderados nesta análise. Usualmente, há insuficiência de recursos não vinculados, ou seja, há recursos vinculados arcando com despesas não vinculadas. No entanto, essa situação não ocorreu em 2023, já que os recursos não vinculados somaram R$ 415,0 milhões após a inscrição de RPNP, o que demonstra uma melhora na disponibilidade líquida de recursos.

Disponibilidade Líquida – Recursos Vinculados e Não Vinculados

R$ milhares

 Fonte: Anexo III – Avaliação do Cumprimento das Metas Relativas a 2023– PLDO/2025.

A tabela a seguir trata do atendimento aos mínimos constitucionais no que se refere à saúde e à educação. Diante dos dados apresentados, percebe-se que os valores apurados cumpriram aos mínimos estabelecidos. No entanto, destaca-se que o valor indicado como mínimo para o FUNDEB não foi localizado no RREO referente ao sexto bimestre de 2023 e, portanto, restou confuso seu entendimento.

Atendimento aos Mínimos Constitucionais – Educação e Saúde

Fonte: Anexo III – Avaliação do Cumprimento das Metas Relativas a 2023– PLDO/2025.

4.3.3 - Avaliação do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF)

A previsão de um fundo próprio para o DF gerido pela União foi previsto pela Emenda Constitucional nº 19/1998 ao art. 21 da Constituição de 1988, conforme segue:

Art. 21 Compete à União:

...

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (grifamos)

Por meio da Lei nº 10.633, de 2002, criou-se o tal fundo próprio, denominado Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF). Até então, a União repassava os recursos a partir de transferências voluntárias sem vinculação específica ou valor determinado.

No exercício de 2003, a execução do FCDF ocorreu por meio da unidade orçamentária 73.105 – Governo do Distrito Federal – Recursos sob Supervisão do Ministério da Fazenda. A partir de 2004, foi criada a unidade orçamentária 73.901 – Fundo Constitucional do Distrito Federal.

Entre os exercícios de 2003 e 2014, a execução orçamentária e financeira do FCDF ocorreu somente no âmbito das leis orçamentárias da União. Nos exercícios de 2015 e 2016, os recursos destinados às áreas de educação e saúde foram transferidos integralmente ao Tesouro do DF, com a consequente execução orçamentária da despesa nas também leis orçamentárias distritais. A partir de 2017, após deliberação do Tribunal de Contas da União (Acórdão nº 2.891/2015), os recursos do FCDF passaram a ser executados somente no âmbito das leis orçamentárias da União, diretamente no Siafi.

Com a promulgação da Emenda Constitucional 104, de 04 de dezembro de 2019 a polícia penal do Distrito Federal passou a ser organizada e mantida com recursos aportados no Fundo Constitucional do Distrito Federal.

Art. 21. Compete à União:

...

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (grifamos)

Considerando essa inovação legislativa e em face do pequeno crescimento da previsão de dotação orçamentária em favor do FCDF há que se indagar ao Poder Executivo quais as providências previstas para o caso de os recursos do FCDF não serem suficientes para arcar com as despesas de organização e mantença da Polícia Penal do Distrito Federal.

4.3.3.1 - Dos Valores de Execução Orçamentária

A tabela a seguir apresenta os valores nominais, em reais, da execução orçamentária e financeira entre o exercício de 2003 e 2024, bem como a projeção para o exercício financeiro de 2025.

                                                                                                                                                     R$ 1,00

Fonte: Siga Brasil – Senado Federal

A projeção para 2025 (R$ 24,5 bilhões) foi extraída da Exposição de Motivos Nº 33/2024 ?SEEC/GAB. Destaca-se que, deste valor, R$ 11,3 bilhões serão destinados à segurança pública; 7,4 bilhões, à saúde; e R$ 5,8 bilhões, à educação. Afirma-se, ainda, que foram mantidas proporções semelhantes às da LOA/2024, para repartição dos recursos entre as unidades.

Ainda no documento acima mencionado, relata-se que se considerou o índice de 5,59% para efeito de atualização monetária do aporte anual de recursos do FCDF para 2025, o qual foi projetado com base nos valores da RCL da União disponíveis no site da STN até o mês de fevereiro/2024. No entanto, constata-se que o valor projetado para 2025 (R$ 24.528.400.302) é 5,40% superior à dotação autorizada vigente (R$ 23.272.461.079).

4.3.3.2 - Da Formação da Base de Cálculo para 2025

A base de cálculo inicial do FCDF, bem como a regra para atualização dos valores entre os exercícios, é determinada pelo art. 2º da Lei nº 10.633/02, in verbis:

Art. 2º A partir de 2003, inclusive, o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF será de R$ 2.900.000.000,00 (dois bilhões e novecentos milhões de reais), corrigido anualmente pela variação da receita corrente líquida – RCL da União.

§ 1º Para efeito do cálculo da variação de que trata o caput deste artigo, será considerada a razão entre a RCL realizada:

I – no período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior ao do repasse do aporte anual de recursos; e

II – no período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior ao referido no inciso I.

Base de Cálculo FCDF – RCL da União

R$ milhares

Fonte: RREO União[4]

Considerando os meses já encerrados, com valores publicados da RCL da União (9 dos 12 meses, ou seja, entre julho de 2023 e abril de 2024), a variação do FCDF para 2025 apresenta-se igual a +6,69%, ante a projeção apresentada pelo Poder Executivo igual a +5,59%.

Nesse sentido, recomenda-se que o Poder Executivo confirme ou reveja as premissas utilizadas para projeção do FCDF para 2025, para que não corra o risco de o valor estar subestimado, notadamente em face da necessidade de assegurar recursos suficientes para organização e manutenção da Polícia Penal do Distrito Federal em face da promulgação da EC 104 de 04 de dezembro de 2019.

4.3.3.3 - Comparativo da Composição da Distribuição FCDF por Área

Na tabela a seguir, mostra-se a proporção do valor autorizado para o FCDF por área em 2024 e sua correspondência com os valores projetados para 2025. Percebe-se que a variação dos percentuais de cada área entre os anos é bem próxima e, portanto, fica mantida a proporção similar de um ano para o outro.

R$ 1,00

Fonte: Siga Brasil – Senado e PLDO/2025

O quadro abaixo traz o detalhamento da alocação de recursos para cada área custeada com recursos do Fundo Constitucional do DF.

4.4 - Evolução do Patrimônio Líquido (art. 4º, § 2º, III, da LRF)

Evolução do Patrimônio Líquido entre 2021 e 2023 - Consolidado

R$ milhares

Fonte: Anexo VII – Evolução do Patrimônio Líquido – PLDO/2025

Nota: saldos da conta 230000000 - Patrimônio Líquido mês 14

Evolução do Patrimônio Líquido do IPREV - Gestão 32203

R$ milhares

Fonte: Anexo VII – Evolução do Patrimônio Líquido – PLDO/2025

Nota: saldos da conta 230000000 - Patrimônio Líquido mês 14

Destaca-se que o Demonstrativo da Evolução do Patrimônio Líquido, constante no Anexo VII do PLDO de 2025, não cumpriu integralmente o disposto no MDF, pois o Manual preconiza que este Demonstrativo deve trazer uma análise dos valores apresentados, com as causas das variações do PL do ente da Federação[5]. Destaca-se que esta ausência também foi apontada no PLDO do exercício anterior.

Quanto aos valores apresentados na tabela referente ao PL consolidado, nota-se que o PL aumentou 6,9% de 2022 para 2023. Percebe-se, ainda, que o componente mais expressivo do PL é o Resultado Acumulado. Este é superior àquele, pois o PL é impactado pelo valor negativo da conta Patrimônio/Capital, que apresentou discreta melhora de 0,5% em sua situação de 2022 para 2023.

Apesar de sua participação pouca expressiva no montante total do PL, destaca-se que a conta de Adiantamento para Futuro Aumento de Capital exibiu bruscas quedas no período analisado, sendo de 52,6% de 2022 para 2023. Se considerarmos de 2021 para 2023, a queda foi de 71,5%, sinalizando uma menor reserva para futuras expansões. O valor das Reservas não foi alterado e o de Ajuste de Avaliação Patrimonial reduziu apenas 0,1% de 2022 para 2023.

Considerando os valores apresentados na tabela relativa ao PL do IPREV, percebe-se que o PL aumentou em 39,6% de 2022 para 2023. No entanto, é importante sinalizar que houve queda de 9,3% do PL de 2021 para 2022. Tendo em vista que o valor da conta Patrimônio/Capital permaneceu estável e negativo em 47,6 bilhões, verifica-se que o aumento do PL de 2022 para 2023 deveu-se ao crescimento do Resultado Acumulado, que passou de R$ 52,2 bilhões para R$ 54,1 bilhões.

4.4.1 - Origem e Aplicação dos Recursos Obtidos com a Alienação de Ativos

R$ milhares

Fonte: Anexo VIII – Orig. e Aplic. de Recursos de Alienação de Ativos – PLDO/2025

Comparando-se as receitas de capital obtidas com a alienação de ativos de 2021 a 2023, percebe-se que a alienação de bens imóveis foi mais que o triplo da de bens móveis em 2021 e 2023, enquanto, em 2022, a alienação de bens imóveis chegou a ser inferior à de bens móveis, embora muito próximas.

Nota-se, ainda, que houve considerável redução das receitas de 2021 para 2022, já que, em termos nominais, o montante destas receitas em 2022 não chegou a um terço das receitas correspondentes no ano precedente. Porém, o montante voltou a crescer de 2022 para 2023 (13,6%).

Ao passo que as receitas de capital reduziram consideravelmente de 2021 para 2022, as despesas de capital sofreram aumento de 601,2%. Assim, a execução das despesas de capital passou de 3,0% da realização das receitas de capital em 2021, para 66,4% em 2022. Já em 2023, tal percentual foi de 23,6%.

Em todos os anos, as despesas de capital ficaram bastante concentradas no grupo de Investimentos, sendo 85,3% do total da aplicação em 2022 e mais de 99% em 2021 e 2023.

O saldo financeiro é calculado pela diferença entre as receitas e as despesas de capital do exercício, somado do saldo do exercício anterior. Assim, como as receitas superaram as despesas nos três anos de análise, o saldo financeiro cresceu ao longo do período. 

Importante frisar que a aplicação dos recursos respeitou o que preconiza a LRF, que, em seu art. 44, veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, exceto se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

4.5 – Avaliação da Situação Financeira e Atuarial (art. 4º, § 2º, IV da LRF) 

Parte integrante do Anexo de Metas Fiscais, o Anexo IX do PLDO/2025 traz o documento “Reavaliação Atuarial do Distrito Federal”, data-base 31/12/2023, elaborado pelo atuário Thiago Silveira – MIBA nº 2756 e o Anexo X apresenta as Receitas e Despesas Previdenciárias do RPPS do exercício de 2023.

A Avaliação Atuarial encaminhada no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025 adotou as premissas vigentes, promovidas pela Lei Complementar nº 970, de 08 de julho de 2020, em especial:

• Aumento da contribuição dos servidores de 11% para 14%, com o correspondente aumento da contribuição patronal de 22% para 28%;
• Alteração nos parâmetros de cálculo para contribuição de aposentados e pensionistas (art. 61, LC nº 769/2008, com redação dada pela LC nº 970/2020).

De toda sorte, acerca da Avaliação Atuarial com data-base dos dados de 31 de dezembro de 2023, encaminhada anexa ao PLDO/2025, o Atuário é de parecer que a situação econômica-atuarial do plano previdenciário se encontra de forma equilibrada no seu aspecto financeiro e atuarial, conforme discorrido a seguir:

Ante todo o exposto, conclui-se que a situação econômica-atuarial do Plano de Benefícios do Plano Previdenciário, em 31 de dezembro de 2023, apresenta-se de forma equilibrado no seu aspecto financeiro e atuarial. Desta forma, recomenda-se manter o custo normal (Reavaliação Atuarial Distrito Federal, p. 638).

O parecer do expert foi completamente diferente quando se tratou da avaliação da situação do plano financeiro, quando o posicionamento foi de que a situação econômico-atuarial do plano financeiro se apresenta de forma desequilibrada no seu aspecto financeiro e atuarial, conforme a seguir: 

Ante todo o exposto, conclui-se que a situação econômico-atuarial do Plano de Benefícios do Plano Financeiro do IPREV DF, em 31 de dezembro de 2023, apresenta-se de forma desequilibrada no seu aspecto financeiro e atuarial, conforme comprova a existência do Déficit Técnico Atuarial. Com relação ao grupo de participantes do Plano Financeiro, a despesa previdenciária evoluirá gradativamente e a receita reduzirá, havendo a necessidade de aumento de participação financeira do Distrito Federal, haja visto que o número de participantes ativos tende a reduzir e o de aposentadorias e pensões aumentar (Reavaliação Atuarial Distrito Federal, p. 66).

Importante destacar que a opinião atuarial em relação às projeções referentes ao regime financeiro, apresentadas junto ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025 são as mesmas que acompanham a presente proposição.

Na atualidade as projeções utilizadas para o regime financeiro, estão baseadas nas novas alíquotas previdenciárias, de 11% para o servidor e 28% para o patrono, alteração esta que seguiu recomendação atuarial pretérita na esperança de que inferindo-se que as alterações propostas na LC nº 970/2020, em especial em relação ao aumento das alíquotas, seriam capazes de equalizar o déficit atuarial no decurso de tempo proposto.

             4.5.1 – Resumo

Para elaboração da avaliação atuarial, foram considerados todos os benefícios previdenciários descritos abaixo, inclusive o abono Anual, previstos na legislação Distrital, para fins de apuração do custo: 

• Pensão por Morte; 
• Aposentadorias: compulsória e voluntária por tempo de contribuição e por idade; e 
• Aposentadoria por incapacidade permanente.

A Lei Complementar nº 932 de 03/10/2017, segrega a massa de servidores em 2 grupos, a saber:

• Plano Previdenciário: abrange todos os benefícios previdenciários de aposentadorias e pensões dos servidores efetivos que ingressaram no serviço público a partir de 27 de fevereiro de 2019; e 
• Plano Financeiro: abrange todos os benefícios previdenciários de aposentadorias e pensões dos servidores efetivos que ingressaram no serviço público até 27 de fevereiro de 2019. 

Desta forma, em 31 de dezembro de 2023, data que foi gerada a base cadastral para este estudo, o Plano Previdenciário possuía um contingente de 9.944 segurados em atividade e 11 pensionistas. 

Por outro lado, o Plano Financeiro possuía um contingente de 69.181 segurados em atividade, 59.426 aposentados e 13.324 pensionistas. Ainda, os militares do Distrito Federal não foram considerados neste estudo, sendo que o respectivo passivo atuarial fora evidenciado no Balanço Patrimonial da União.

Os dois quadros a seguir apresentam, respectivamente, o comparativo da massa do fundo previdenciário e o do fundo financeiro.

Comparativo Massa Fundo Previdenciário

Fonte: PLDO/24 e PLDO/25.

Comparativo Massa Fundo Financeiro

Fonte: PLDO/24 e PLDO/25.

4.5.2 – Composição salarial - Massas

A composição salarial da massa de beneficiários relacionada ao Fundo Previdenciário tem como folha mensal o valor de R$ 70.761.000,82, com respectivo salário médio de R$ 7.115,95. A idade média, por sua vez, dos servidores vinculados ao regime é de 37,4 anos, conforme o quadro a seguir.

                        Composição Massa Salarial – Regime Previdenciário

Fonte: PLDO/25.

A composição salarial da massa de beneficiários relacionada ao Fundo Financeiro tem como folha mensal o valor de R$ 691.708.546,79, com respectivo salário médio de R$ 9.998,53. A idade média, por sua vez, dos servidores vinculados ao regime é de 47,75 anos, conforme quadro abaixo.

                Composição Massa Salarial – Regime Financeiro

Fonte: PLDO/25.

4.5.3 – Patrimônio dos Planos

O Plano Previdenciário apresentou patrimônio ao término do exercício de 2023 igual a R$ 830.975.283, com aumento igual a 82,77% em comparação ao patrimônio apurado no exercício anterior (R$ 454.655.114).

Fonte: PLDO/24 e PLDO/25.

Em relação ao regime financeiro, houve significativo incremento patrimonial entre o PLDO 2024 (R$ 121.118.890), com posição de dezembro de 2022, e o manifestado no PLDO 2025 (R$ 685.226.575,69), conforme posição de dezembro de 2023.

Fonte: PLDO/24 e PLDO/25.

4.5.4 – Fundo Solidário Garantidor

  O Fundo Solidário Garantidor, criado pela Lei Complementar nº 932, de 03 de outubro de 2017, foi composto inicialmente por todo o patrimônio até então existente no Fundo Previdenciário capitalizado. Nesse fundo serão gradualmente incorporados ao seu patrimônio uma gama de ativos, que terão como objetivo formar um colchão de solvência para garantir o pagamento das obliterações previdenciárias dos segurados e o equilíbrio financeiro e atuarial dos planos. Anualmente, são destinados ao Fundo Financeiro a rentabilidade real sobre o patrimônio existente, a Dívida Ativa, PPP e Dividendos e JCP.

Ainda, o art. 46 da Lei 932/2017, autoriza a utilização do FSG para pagamento de benefícios do montante relativo ao resultado líquido do investimento verificado no ano anterior, decorrente da rentabilização da carteira de ativos do Fundo que superar a inflação medida no exercício.

Ocorre que, conforme manifestação da DIRIN para a Unidade de Atuária do IPREV-DF, não houve reversão do FSG para o Plano Financeiro em 2022. Sendo assim não foi considerada nenhuma projeção de receita para o Plano Financeiro, não tendo impacto no resultado atuarial apresentado no PLDO 2025.

Tal consideração difere daquele presente no PLDO 2024, quando o cálculo atuarial considerou patrimônio de R$ 3.681.802.631,39 do FSG, e a previsão das seguintes receitas:

• Rentabilidade decorrente da aplicação do patrimônio do Fundo, com valores projetados considerando rentabilidade real anual de 1,05%, conforme política de investimentos para o exercício 2023;
• • Receita decorrente de aluguéis estimada em R$ 175.434,66 anuais; e
• Dividendos e Juros sobre Capital Próprio – JCP estimados em R$ 62.765.153,65 anuais.

4.5.5 – Recursos oriundos do Fundo Constitucional

A Avaliação Atuarial da PLDO/24 e PLDO/25 basearam-se na premissa de que “não foram considerados quaisquer valores do Fundo Constitucional como ativo garantidor do Plano Financeiro. Portanto, não haverá impacto do Fundo Constitucional no resultado atuarial”.

4.6 - Projeção da Renúncia de Receita (art. 4º, § 2º, V, da LRF) 

Com a promulgação da LRF, o conceito de responsabilidade na gestão fiscal, que pressupõe ação planejada e transparente, passou a integrar a legislação nacional. O art. 4º, § 2º, V, da LRF reforça esse conceito ao determinar que o Anexo de Metas Fiscais do PLDO contenha demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita.

O conceito de renúncia de receita consta do § 1º do art. 14 da LRF, que lista diversas hipóteses de redução de receita, a princípio, tributárias e de contribuições, até englobar todos os benefícios que correspondam a tratamentos diferenciados, onde se encontram os benefícios creditícios e financeiros.

Contudo, em relação ao PLDO/2025, chama atenção o fato de que a Nota Técnica nº 3/2024 – SEEC/SEFIN/SUOP/UPROMO/COPROD, da Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal (SEEC/DF) dispôs que o “Anexo XI – Projeção dos Benefícios Creditícios e Financeiros” somente será encaminhado em setembro, junto ao Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2025 (PLOA/2025), sob a justificativa de que os números referentes à projeção ainda são preliminares, e que quando do envio do PLOA, os números consolidados já estarão mais próximos da realidade. Nesse sentido, a projeção da renúncia de receita do PLDO 2025 somente traz as projeções de renúncia de receita referentes à renúncia de origem tributária, conforme analisado a seguir.

4.6.1 - Projeção da Renúncia de Origem Tributária

A análise do Anexo XI tem grande importância, sobretudo se considerarmos que a receita tributária, principal fonte de receita corrente do DF, viabiliza gastos referentes à manutenção e funcionamento da máquina administrativa, podendo inclusive contribuir para o incremento do patrimônio do DF.

De acordo com o documento, o PLDO 2025 também seguiu a recomendação contida no Relatório nº 03/2023- DAGEF/CODAG/SUBCI/CGDF (R.1 Subtópico 3.2.1) da Controladoria Geral do Distrito Federal, e apresenta ainda a projeção da renúncia das Taxas de Funcionamento de Estabelecimento (TFE) e de Fiscalização de Obras (TEO), administradas pela Secretaria de Estado de Proteção da Ordem Urbanística do Distrito Federal (DF-Legal), cuja fonte foi a Nota Técnica N.º 3/2024 - DF-LEGAL/SUREF (doc. 138897896 do processo SEI 04033-00005063/2024-20).

Conforme o PLDO/2025, quanto à metodologia adotada para a elaboração do presente demonstrativo, considerou-se:

1. A projeção da renúncia de receita para 2025 a 2027 consistiu na atualização monetária dos valores apurados em 2023;
2. Para os itens cuja apuração se dá indiretamente, por meio de estimativas, a previsão baseou-se em dados das Notas Fiscais Eletrônicas ou, se não disponíveis, na atualização monetária dos valores constantes das projeções dos benefícios tributários elaboradas para a LDO 2024;
3. Na impossibilidade da coleta de informações nas formas descritas nos itens 1 e 2, ou nos casos em que se constata a ausência absoluta de fruição (realização igual a zero), a estimativa corresponde ao menor valor apurado em ano anterior, atualizado monetariamente por índices médios estimados;
4. A atualização monetária foi realizada por meio da aplicação dos seguintes índices médios acumulados estimados, construídos com base na expectativa do mercado financeiro para a variação do INPC/IBGE para os exercícios de 2023 a 2026, conforme a tabela abaixo:

INPC/IBGE – ÍNDICES MÉDIOS ACUMULADOS

Pelo demonstrativo em análise, verifica-se que a projeção dos benefícios tributários totalizou R$ 8,5 bilhões para 2025, R$ 8,6 bilhões para 2026, e R$ 8,8 bilhões para 2027, conforme detalhamento constante do quadro abaixo.

Do quadro acima, constata-se que a estimativa de renúncia do projeto em exame, para o ano de 2025, apresenta uma diferença de pouco mais de R$ 154 milhões frente àquele projetado, também para 2025, constante no PLDO/2024, e R$ 1,4 bilhão acima do estimado no PLOA/2024. A maior diferença na comparação entre os valores de renúncia constantes no PLDO/2025 e no PLDO/2024 ocorreu com ISS, com crescimento de R$ 341,9 milhões, em parte compensado com o recuo da renúncia projetada para IPVA (- R$ 137,6 milhões) e de ITBI (- R$ 105,1 milhões).

Dos tributos que possuem benefícios em vigor, o ICMS é o que possui maior estimativa de renúncia (R$ 7,5 bilhões), representando 88,2% do total de renúncia projetada. No quadro de projeções, constam 211 benefícios referentes a esse tributo, sendo a maioria decorrente de homologação de convênios de ICMS/CONFAZ. Desse total, os 28 maiores – estimados acima de R$ 50 milhões para o exercício de 2025 – somam R$ 6,9 bilhões, cerca de 94,5% da renúncia total de ICMS. Abaixo segue um quadro que compara o valor dessas maiores renúncias para o exercício de 2025 no PLDO 2025 e no PLDO 2024.

Para o ICMS, chamam a atenção algumas estimativas da PLDO/2025, quando comparadas com previsões da PLDO do exercício anterior:

1. Regime diferenciado de tributação aplicado aos contribuintes industriais, atacadistas ou distribuidores tem a maior renúncia do Distrito Federal, com cerca de R$ 1,2 bilhão no PLDO 2025, ou R$ 12,8 milhões a mais do que o estimado no PLDO 2024 também para o exercício de 2025.
2. Saída interna de mercadorias que compõem a cesta básica tem a segunda maior renúncia de receita no PLDO 2025 (R$ 967,6 milhões), com crescimento de 52,3% frente à estimativa realizada no PLDO 2024 (R$ 635,4 milhões).
3. Saída de máquinas, aparelhos, veículos, móveis, motores e vestuário usados tem a terceira maior renúncia projetada no PLDO 2025 (R$ 701,5 milhões), cerca de 73% a mais do que os R$ 406,1 milhões projetados no PLDO 2024.
4. Operações com os equipamentos e insumos da área de saúde relacionados no Convênio ICMS 01/99 são o quarto maior vetor de renúncia de ICMS no PLDO 2025, com valor projetado de R$ 627,5 milhões. Destaca-se o fato de que no PLDO 2024, a projeção de renúncia foi de apenas R$ 1 milhão.
5. Operações relativas a combustíveis, energia elétrica e comunicações marcavam grande renúncia fiscal projetada no PLDO 2024, no valor de R$ 1,07 bilhão. No PLDO 2025, contudo, não há apontamento de renúncia para tais operações.

Ao todo, os 28 itens relacionados no quadro anterior tiveram crescimento somado de R$ 1,7 bilhão em relação à projeção para o exercício de 2025 contido no PLDO/2024.

Quanto aos benefícios relacionados ao ISS, para o ano de 2025, a renúncia é estimada em R$ 468,9 milhões. São eles:

R$ em milhões

Em relação às renúncias de ISS, importa notar que o maior impacto decorre das operações de prestação de serviços quando realizados por central de atendimento telefônico (call center), cujo valor de renúncia estimado no PLDO 2025 é de R$ 201 milhões para o exercício de 2025. Também destaca o fato de que, também para o exercício de 2025, tal renúncia estimada no PLDO 2024 foi de apenas R$ 3,3 milhões.

Outros três itens de renúncia de ISS também merecem destaque:

1. Prestação de serviços de transporte público de passageiros de natureza estritamente municipal, com incremento de R$ 65,9 milhões entre o PLDO 2024 e o 2025, atingindo R$ 147,3 milhões no atual PLDO.
2. Serviços de agenciamento, corretagem ou intermediação de seguros, com avanço de R$ 73,3 milhões entre o PLDO 2024 e o 2025, marcando R$ 86 milhões no PLDO 2025.
3. Programa de Incentivo à Regularização Fiscal do Distrito Federal - REFIS-DF 2023, não presente no PLDO 2024, mas com renúncia projetada de R$ 21,5 milhões no PLDO 2025.

No geral, observou-se forte crescimento da renúncia prevista do ISS para 2025 (+ R$ 341,9 milhões) na PLDO 2025, ao passar de R$ 127,1 milhões (PLDO 2024) para R$ 469 milhões (PLDO 2025).

No que tange ao IPVA, o valor estimado para 2025 de renúncia de receita é de R$ 216,2 milhões. Os três maiores benefícios somam R$ 203 milhões, ou 94% do total. São eles:

R$ em milhões

                                                                                 216,2                353,8          -137,6

No caso do IPVA, observa-se uma queda no volume total de renúncias (R$ 137,6 milhões) o que representa uma variação negativa de 38,9%. Tal recuo na estimativa se deve, em grande medida, à diminuição da projeção de valores para benefício de IPVA para veículos com tempo de uso superior a 15 anos, com recuo de R$ 64,1 milhões, ao passar de R$ 166,5 milhões (PLDO 2024) para R$ 102,5 milhões (PLDO 2025), e à queda de estimativa de impacto para o benefício para automóveis movidos a motor elétrico, que passou de R$ 36,8 milhões (PLDO 2024) para R$ 6 milhões (PLDO 2025).

No que se refere ao IPTU, o valor estimado para 2024 de renúncia de receita é de R$ 199,3 milhões. Os oito maiores componentes dessa estimativa totalizam R$ 187,9 milhões (94,3% do total). São eles:

R$ em milhões

No caso do IPTU, observou-se uma relativa estabilidade do valor agregado projetado para renúncia em relação ao exercício de 2025, entre o PLDO 2024 (R$ 206,8 milhões) e o PLDO 2025 (R$ 199,3 milhões). Entre os itens, o maior aumento foi no benefício a imóveis provenientes de programa habitacional de interesse social de propriedade privada, no período compreendido entre a emissão da carta de “habite-se” e a transmissão do imóvel ao beneficiário. São estimados R$ 23,7 milhões em renúncia no PLDO 2025, enquanto no PLDO 2024 não havia previsão de qualquer renúncia.

Chama atenção, contudo, o fato de não constar no PLDO 2025 qualquer estimativa de renúncia referente ao benefício de redução de 3% para 1% da alíquota incidente sobre imóveis não residenciais com alvará de construção (Decreto-Lei nº 82/66, art. 19, inc. V, conforme alteração pela Lei nº 7.037/2021). Enquanto no PLDO 2025 não há referência a esse benefício, o PLDO 2024 apontou renúncia esperada de R$ 30,4 milhões para o exercício de 2025.

Já em relação ao ITBI, ITCD e TLP, está previsto um total de renúncias de R$ 115,1 milhões, o que equivale a 1,4% da soma de renúncias de todos os tributos em 2025.

Além da própria renúncia de receita em si, outros fatores também são redutores de receita, como a inadimplência, conforme apresentado a seguir:

Valor da receita tributária bruta referente a fatos geradores do exercício;

(-) Valor estimado da inadimplência para o exercício;

(+) Valor estimado da arrecadação referente a exercícios anteriores, não inscritos em dívida ativa;

(-) Valor estimado da renúncia de receita;

(=) Receita tributária estimada

As receitas estimadas correspondem a valores líquidos de benefícios tributários, cujas previsões encontram-se no documento “Anexo II - Considerações sobre Metas Fiscais”.

Assim, além da renúncia da receita, incluem-se, normalmente, também a estimativa de outros redutores, como a inadimplência e descontos para pagamento de cota única. Para o ano de 2025, além da renúncia estimada de R$ 8,5 bilhões, somam-se os demais redutores, que juntos atingem R$ 10,1 bilhões, chegando a R$ 30,7 bilhões no triênio (2025-2027), conforme quadro abaixo:

Pelo quadro apresentado acima, é possível notar que, diferentemente do que vinha sendo apresentado em outros anos, não foi informada a previsão da renúncia relacionada ao programa Nota Legal. A explicação é que o Programa Nota Legal não vem sendo classificado mais como redutor de receita e sim uma despesa. 

No caso do desconto do Pagamento em Cota Única, o valor previsto para 2025 é de R$ 86 milhões. Isso equivale a aproximadamente 5,9% do valor da inadimplência estimada em R$ 1,5 bilhão e 0,9% do total de redutores de receita (R$ 10,1 bilhões).

No triênio (2025-2027), o total de redutores de receitas somam R$ 30,7 bilhões, sendo os dois maiores fatores a renúncia estimada (R$ 25,9 bilhões) e a inadimplência esperada (R$ 4,5 bilhões).

Quando se faz um detalhamento desses redutores, por tipo de tributo, pode-se verificar quais são os redutores para cada um deles, bem como compará-los em termos percentuais aos valores estimados brutos (antes das reduções e dos acréscimos eventuais).

O quadro acima detalha os redutores de receita por tipo e por tributo, que para 2025 estão estimados em R$ 10,1 bilhões. Os principais redutores em termos absolutos são a renúncia de receita e a inadimplência.

Em relação à renúncia de receita para 2025, o ICMS tem o maior valor absoluto (R$ 7,5 bilhões), seguido do ISS (R$ 468,9 milhões) e do IPVA (R$ 216,2 milhões). Em termos percentuais em relação à receita bruta (antes de ser deduzida dos redutores), o ICMS tem o maior percentual de redutores de receita, e chega a 47% da receita bruta de ICMS. São 3% decorrentes da inadimplência estimada e 43% da renúncia estimada.

O quadro abaixo mostra, para o exercício de 2025, a variação de estimativa de renúncias tributárias entre o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025 e o estimado no projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2024. É possível notar que, no global, houve um incremento de R$ 316 milhões na estimativa de redutores entre os dois projetos, o que representa um aumento de 3,2%.

Na comparação de cada receita tributária, percebe-se a relativa estabilidade do redutor de receita de ICMS, com crescimento de 0,5%. Por outro lado, chama-se atenção o crescimento do redutor de ISS (+ R$ 351 milhões), com avanço de 164,2%. O principal fator de crescimento é a renúncia estimada (+ R$ 342 milhões). 

4.7 - Margem de Expansão das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado (art. 4º, § 2º, V, da LRF)

Por exigência do art. 4º, §2º, V, da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF o projeto de LDO deve conter demonstrativo de margem de expansão de caráter continuando, que é definido pelo art. 17 da mesma lei como sendo “a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”.

O objetivo precípuo é nortear a Administração Pública no processo decisório relacionado ao comprometimento dos recursos próprios do Ente Público, como aumento de efetivo, criação de cargo, reestruturação de carreiras e outras despesas de manutenção das Instituições do Governo, além de garantir a alocação de recursos para as ações obrigatórias constitucionais ou legais, com duração prevista para mais de dois exercícios. Conforme o §6º do art. 17 da LRF também devem ser demonstrados as fontes para o seu custeio. Nesse caso são utilizadas as receitas derivadas de origem tributária, pois as demais não são de execução obrigatória.

A margem de expansão é calculada com base na diferença da expansão das receitas tributárias e não tributárias em relação à expansão das despesas obrigatórias. No primeiro caso, ela é calculada pela diferença verificada entre as estimativas de receitas para o exercício corrente (2024) e as projeções destas mesmas receitas para o exercício seguinte (2025). Quanto à expansão da despesa obrigatória, analogamente, ela é calculada pela diferença entre estimativa de despesa para o exercício corrente e da projeção para o exercício subsequente.

Para o exercício de 2025, estima-se que a Margem de Expansão fique negativa em R$ 1,0 bilhão, conforme cálculo abaixo: 

Os números acima indicam que as despesas obrigatórias terão um crescimento de R$ 2,5 bilhões em 2025 ao passo que se estima uma expansão das receitas da ordem de R$ 1,5 bilhão. Assim, chega-se a um valor negativo de R$ 1,0 bilhão para a margem de expansão das despesas obrigatórias. Tal resultado merece maior atenção, uma vez que já se parte de um PLDO com margem negativa de expansão de despesas de caráter continuado (DOCC).

Os quadros que se seguem fazem um breve detalhamento dos principais itens de expansão, tanto da receita quanto da despesa.

Quadro 4.7 - Expansão das Despesas Obrigatórias

Pelo lado de Despesa, com base no quadro, é possível notar que as principais fontes de incremento são + R$ 1,468 bilhão para Pessoal e Encargos (+7,9%) e + R$ 821,2 milhões (+7,9%) de Inativos e Pensionistas.

Pelo lado da Receita, há uma estimativa de aumento de R$ 716,6 milhões na Receita Tributária (+3,2%), com destaque para ICMS (+R$ 256,1 milhões), IPVA (+253,6 milhões) e Imposto de Renda (+R$ 146,5 milhões). São estimados que as Receitas não Tributárias avancem 3,3%, com crescimento de R$ 74,9 milhões, enquanto os recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) devem aumentar 5,3%, com acréscimo de R$ 663,9 milhões ante ao estimado para 2024.

O crescimento da Receita de Origem Tributária previsto na PLDO 2025 em relação à estimativa de 2024 é de 3,2% (+R$ 716,6 milhões). Os maiores aumentos absolutos esperados são de ICMS, IPVA e Imposto de Renda. Por outro lado, destaca-se a previsão de forte recuo na arrecadação de ITCD (-R$ 72,7 milhões), com queda de 26,9% na comparação interanual. É desejável que o Poder Executivo realize melhor esclarecimento sobre o porquê de tamanha queda esperada.

O avanço esperado para o FCDF é de 5,3% (+R$ 663,9 milhões), com crescimento absoluto pouco inferior ao somatório da expansão esperada para o conjunto das receitas de origem tributárias. Uma possível explicação para o crescimento do FCDF é o fato de o ajuste fiscal buscado pela União basear-se fundamentalmente no crescimento das receitas. Dado que o FCDF evolui com base no crescimento da RCL da União (art. 2º da Lei federal nº 10.633/2002), quanto maior a RCL da União, maior é o crescimento do FCDF.

4.8 Anexo de Riscos Fiscais

O Anexo de Riscos Fiscais da PLDO 2025 (Anexo XII) avalia os passivos contingentes e outros riscos que possam afetar as contas públicas e informa as providências a serem adotadas caso se concretizem.[1] O Demonstrativo de Riscos Fiscais e Providências está estruturado em conformidade com o modelo estabelecido no Manual de Demonstrativos Fiscais – 14ª edição.

De acordo com o MDF – 14ª edição, e nos termos do § 1º do art. 1º da LRF, “a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (...)”, razão pela qual o planejamento é essencial à gestão fiscal responsável.

O Anexo XII do PLDO 2025 expõe que o Distrito Federal apresenta R$ 25 bilhões em riscos fiscais. O gráfico abaixo ilustra a evolução dos riscos fiscais ao longo dos últimos cinco anos. 

4.8.1 - Riscos Macroeconômicos concernentes à Receita Tributária

O Distrito Federal possui a característica peculiar de arrecadar impostos de competência estadual e municipal. Na esfera estadual, as receitas do ICMS e do IPVA são as mais expressivas, enquanto, na esfera municipal, destacam-se as receitas de arrecadação do ISS e do IPTU. A arrecadação dos quatro impostos representou 74% do total da receita tributária do Distrito Federal em 2023. 

Neste contexto, é válido abordar os impactos na arrecadação prevista dos impostos mencionados, ao longo do triênio 2025-2027, caso sejam observadas variações nos parâmetros macroeconômicos utilizados na previsão das receitas, sendo eles: atividade econômica (PIB) e nível de preços (IPCA). 

O ICMS representa a maior fonte de arrecadação do Distrito Federal, tendo sido responsável por, aproximadamente, quase metade do total da receita tributária. É de relevo destacar a arrecadação proveniente do comércio, atrelada ao PIB, que representou 46% do total da arrecadação do ICMS em 2023. 

O ISS, que tem como fatos geradores as atividades provenientes do setor de serviços, também participa de forma relevante na arrecadação distrital, tendo contribuído com 14% da receita tributária em 2023. 

A tabela a seguir apresenta a sensibilidade da receita prevista proveniente de impostos sobre o consumo às variações positivas e negativas de um ponto percentual na estimativa considerada para o PIB nacional para o triênio 2025-2027.

Sensibilidade da receita prevista à variação de um ponto percentual no PIB nacional

R$ milhões

Fonte: Anexo XII - Anexo dos Riscos Fiscais - Considerações do PLDO 2025, p.2.

R$ milhões

Fonte: Anexo XII - Anexo de Riscos Fiscais – Considerações do PLDO 2025, p.2.

Assim, para 2025, caso ocorresse uma expansão ou retração da atividade econômica em um ponto percentual acima do esperado, as arrecadações do ICMS e ISS superariam ou frustrariam a previsão em R$ 26,7 milhões e R$ 6,2 milhões, respectivamente. Isto significa dizer que a receita tributária poderia ser superada ou ser frustrada em R$ 32,9 milhões no ano de 2025, caso se verificasse a variação do PIB apontada. 

No que concerne aos impostos diretos, a análise de sensibilidade da arrecadação é apresentada de acordo com a variação do IPCA. As tabelas seguintes representam as variações nas receitas previstas para o IPTU e para o IPVA, decorrentes de acréscimo e decréscimo de um ponto percentual da estimativa da variação do IPCA para o triênio 2025-2027.

Sensibilidade da receita à variação de um ponto percentual no IPCA

R$ milhões

Fonte: Anexo XII - Anexo dos Riscos Fiscais - Considerações do PLDO 2025, p.3

R$ milhões