CLDF

PARECER Nº , DE 2023 - CFGTC

Projeto de Lei nº 2.260/2021

Da COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO, GOVERNANÇA, TRANSPARÊNCIA E CONTROLE sobre o Projeto de Lei nº 2.260/2021, que “autoriza o Poder Executivo a promover a concessão ao setor privado da prestação do serviço público, precedida de obra pública para reforma, ampliação, gestão, operação e exploração da Rodoviária do Plano Piloto e Galeria dos Estados de Brasília, Distrito Federal, e dá outras providências”.

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Paula Belmonte

I – RELATÓRIO
 

Submete-se à apreciação desta Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle - CFGTC o Projeto de Lei nº 2.260/2021, de autoria do Poder Executivo, o qual “autoriza o Poder Executivo a promover a concessão ao setor privado da prestação do serviço público, precedida de obra pública para reforma, ampliação, gestão, operação e exploração da Rodoviária do Plano Piloto e Galeria dos Estados de Brasília, Distrito Federal, e dá outras providências”.

A proposta do Poder Executivo é composta por 4 artigos. Vejamos o que dispõe:

O art. 1º autoriza o Poder Executivo a promover a concessão do serviço público, precedida de obra, para operar e explorar a Rodoviária do Plano Piloto e a Galeria dos Estados de Brasília, mediante licitação. 

O art. 2º estabelece que a concessão será realizada em consonância com a Lei Federal nº 8.987/1995, aplicando-se a Lei Federal 8.666/1993, no que couber. 

O art. 3º dispõe que os prazos e as condições para a prestação do serviço e das obras públicas deverão constar no contrato de concessão. 

O art. 4º refere-se à cláusula de vigência.

Na Exposição de Motivos nº 7/2021 – SEMOB/GAB, o Secretário de Estado de Transporte e Mobilidade afirma que a Rodoviária do Plano Piloto integra todo o sistema de transporte público coletivo do Distrito Federal, com enorme demanda de passageiros. Cerca de 6 mil ônibus e 600 mil pessoas adentram o terminal diariamente, o que torna imprescindível que o espaço físico e sua capacidade sejam congruentes com a necessidade operacional do transporte coletivo. No entanto, há uma sobreposição de competências no tocante à gestão da área, o que dificulta a resposta da administração pública para solução de problemas. Destacam-se os inúmeros problemas estruturais do viaduto que compõe a plataforma superior, com risco de desabamento. Nesse sentido, sugere-se a concessão à iniciativa privada, com aporte de capital privado para execução das obras necessárias e gestão mais eficiente dos serviços do complexo da Rodoviária do Plano Piloto.

A proposição foi encaminhada esta Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle – CFGTC, à Comissão de Assuntos Fundiários – CAF, Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana - CTMU e à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT para análise de mérito, e à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF e à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ, para análise de admissibilidade.

No prazo regimental, foram apresentadas quatro emendas e uma emenda pelo Relator no âmbito da CDESCTMAT.

É o breve relatório. 
 

II – VOTO DO RELATOR
 

Nos termos do art. 69-C, inciso II, “d”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle – CFGTC:

Art. 69-C. Compete à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle, sem prejuízo das atribuições conferidas às demais comissões permanentes e temporárias e à Mesa Diretora:

(…)

II – analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito das seguintes matérias:

(…)

d) transparência na gestão pública (…)

Neste sentido, o presente projeto foi distribuído para análise e emissão de parecer por parte desta Comissão, considerando a importância em se preservar o instituto da transparência na gestão pública, que hoje de consubstancia da disseminação no seio da sociedade da chamada cultura de acesso, cabendo necessariamente que os agentes públicos tenha plena consciência de que toda informação pública é de propriedade do cidadão, devendo obrigatoriamente o Estado disponibilizá-la, de forma clara, objetiva e ampla. Portanto, a transparência dos atos praticados pela Administração Pública é um dos pilares mais sublimes e indispensáveis que todo gestor público deve perseguir.

Assim, não se questiona em momento algum que o Projeto de Lei em questão visa a melhoria da qualidade e da segurança dos serviços de transporte público no Distrito Federal, por meio da autorização de concessão do serviço público à iniciativa privada, precedido de obra, para reformar, ampliar, gerir, operar e explorar o complexo da Rodoviária do Plano Piloto, por prazo de 20 anos, incluindo-se, ainda, a Galeria dos Estados e os estacionamentos dos Setores de Diversão Sul e Norte.

Importa destacar que a Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade – SEMOB realizou o Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI nº 5/2019, o qual selecionou um consórcio de empresas para desenvolver estudos de modelagem técnica, econômico-financeira e jurídica da concessão em tela, além das minutas de edital e do contrato. Os estudos elaborados detalham as intervenções necessárias e os custos de investimento, manutenção e operação, bem como as fontes de receita previstas, quais sejam exploração de estacionamentos e painéis de publicidade, cobrança pelo acostamento dos ônibus e aluguel dos pontos comerciais.

Além disso, os estudos apontam a situação crítica da estrutura dos viadutos da Rodoviária, com risco de colapso e acidentes, o que demanda intervenção urgente com investimentos abrangendo ações de recuperação estrutural, requalificação das edificações, revitalização de praças e calçadas, renovação de equipamentos, reforma do sistema viário e adequação para melhoria das operações.

Nesse sentido, a concessão prevê um programa de investimento, operação e serviços do complexo da Rodoviária. Além disso, serão implementadas inovações em relação às atividades comerciais, com ajustes no valor do aluguel para estabelecimentos comerciais, que deixará de ser escalonado por faixas de metragem e passará a ser cobrado um valor mensal único de R$ 123,46 por m2.

Ademais, está previsto um investimento em obras e equipamentos, nos 6 primeiros anos de contrato, de aproximadamente R$ 191 milhões. Os custos operacionais, durante os 20 anos de concessão, são estimados em cerca de R$ 390 milhões. A receita bruta total estimada começa em cerca de R$ 43,3 milhões anuais, chegando a R$ 51,8 milhões a partir do sétimo ano da concessão. Estima-se uma outorga anual ao poder concedente de R$ 1,3 milhão. Ademais, o modelo proposto não prevê o repasse de recursos públicos ao concessionário, tampouco cria qualquer tipo de cobrança adicional aos usuários do transporte coletivo.

Contudo, apesar de todas as informações até aqui prestadas, ainda perdura relativa obscuridade em alguns pontos a serem esclarecidos pelos técnicos do Poder Executivo, considerando que até 06 de novembro de 2023 o Governo do Distrito Federal já injetou aproximadamente R$ 1.419.937.376 (um bilhão, quatrocentos e dezenove mil, novecentos e trinta e sete reais e trezentos e setenta e seis reais), sendo o montante de R$ 860.242.972,00 (oitocentos e sessenta milhões, duzentos e quarenta e dois mil de reais novecentos e setenta e dois reais) para manutenção do reequilíbrio econômico e financeiro, de R$ 383.734.808,00 para o Passe Livre Estudantil e de R$ 175.959.596,00 para Portador de Necessidades Especiais (PNE). Ainda há o risco de ser somado a esses vultosos recursos o montante de aproximadamente R$ 150 milhões recentemente apresentado pelo Poder Executivo e aprovado nesta Casa Legislativa para ser repassado as referidas empresas, para manutenção do reequilíbrio econômico e financeiro dos contratos de concessão.

Então, segundo a modelagem de exploração econômica por parte do concessionário que venha a administrar a Rodoviária do Plano Piloto, após sua concessão, uma das fontes de arrecadação é a cobrança pelo acostamento dos ônibus que diariamente embarcam e desembarcam passageiros naquele local. Até hoje não há transparência e tampouco informações concretas de como ocorrerão essas cobranças, valores, e como será o modelo a ser implementado. Será a cada acostagem? Será um pagamento mensal? Será um aluguel de vaga com preços fixo?

E a quem caberá o pagamento da acostagem? Ao Poder Público ou às Empresas concessionárias do transporte público? Esse valor será repassado ao usuário do transporte com o aumento da passagem?

Ora, se as empresas concessionárias do transporte público já alegam que os valores das passagens não são capazes de custear as despesas da operação, cabendo ao Governo do Distrito Federal aportar aproximadamente R$ 1 bilhão de reais tão somente para a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro da operação, ainda terá de aportar mais recursos oriundos do erário distrital para o pagamento da acostagem dos ônibus? Está claro que a ausência de uma média de custos dessa operação traz uma nebulosidade nas informações que devem ser prestadas, não apenas aos órgãos de controle interno e externo, mas também para a sociedade em si, já que o Governo não é produtor de Renda, apenas arrecadados de receitas oriundas daqueles que produzem. Os recursos públicos não são do Estado, mas sim da sociedade. Ao Estado cabe tão comente administrá-los e executá-los, dando total transparência das suas origens e destinação.

Em 2021, a Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania, responsável pelo Na Hora, procedeu a uma reforma na Unidade da Rodoviária, com custos aos cofres públicos de aproximadamente R$ 1,8 milhão, e que disponibiliza a área para 14 órgãos públicos parceiros que oferecem seus serviços a população do Distrito Federal. Portanto, considerando que atualmente ocupa uma área de 994 m², e de acordo com o valor estimado do m² de R$ 123,46, o distrito federal, de pronto, teria uma despesa de aproximadamente R$ 1,5 milhão anual, apenas com a “locação” de um espaço que é seu, atualmente, sem contar as despesas com taxas condominiais e outras que serão implementadas pelo concessionário que vier a explorar comercialmente a Rodoviária do Plano Piloto.

Outro ponto de arrecadação de receitas da pessoa jurídica de direito privado que venha a assumir a gestão da Rodoviária, terá os pontos comerciais a serem explorados, seja por meio da (sub)locação dos espaços existentes e que porventura venham a existir, cujos valores médios de sua ocupação já estão previamente definidos, que será de R$ 123,46 por m². Então, neste quesito, há atuais comerciantes no local, na qualidade de permissionários que ocupam atualmente espaços/box´s/lojas previamente definidas pelo próprio Poder Público e que possuem a permissão do próprio Estado para ocuparem o espaço e explorarem comercialmente, por meio do pagamento de taxas fixadas pelo próprio Governo do Distrito Federal. Atualmente já 149 pontos comerciais de permissionários na Rodoviária, sendo que muitos deles estão ali há 45 anos, e é o local em que retiram o sustento próprio e de toda sua família. 

O Governo do Distrito Federal não apresentar uma solução para essa parcela da população e deixar a mercê do grupo econômico que explorará a Rodoviária, é a mesma coisa de extinguir do mercado esses pequenos comerciantes, é acabar com o emprego e geração de renda que há 45 anos eles fomentam naquele local. Isso, esta Casa Legislativa não pode permitir. Deve defender esses pequenos comerciantes permissionários que ocupam aqueles pontos comerciais.

Deve-se buscar uma solução que permita que os mesmos, desde que comprovadamente sejam os permissionários ocupantes, tenham o direito de dar continuidade naqueles espaços, com preços análogos aos preços públicos que hoje pagam. Expurgar essas pessoas daquele local é a mesma coisa que destruir parte da história de Brasília, parte da história dos cidadãos que diariamente transitam por aquele equipamento que deve ser público, e não privado.

Ao longo da tramitação do presente Projeto de Lei, apresentado pelo Poder Executivo, fica claro que foram apresentadas algumas emendas parlamentares em busca de se alterar o texto original. Todavia, uma das principais emendas apresentadas, com vistas a resguardar de forma pontual os permissionários da Rodoviária não deve ser aditiva, mas sim modificativa, com vistas a não dar margem de que o Executivo venha a vetar a emenda, e sim acatá-la, de forma que efetivamente se reconheça a necessidade de que seja resguardado a permanência daqueles pequenos empresários.

Diante desses pontos, passo a transcrição de um trecho que em um grupo de tecnologia de gestão de cidades inteligentes descreve os pós e os contras de uma PPP [1]. Vejamos:

"A principal vantagem de uma parceria público-privada é que o governo pode executar atividades que não teria recursos técnicos e financeiros para fazer se não houvesse o acordo com uma empresa. É esse empreendimento que traz os recursos financeiros, a metodologia e a tecnologia. O poder público, então, apenas fiscaliza.

Para a população, as parcerias público-privadas são garantia de estabilidade no processo. Como os contratos costumam ter duração média de 20 a 30 anos, evitam-se as interrupções comuns em obras feitas exclusivamente pelo governo — a administração pública muda a cada quatro anos e nem sempre o conhecimento técnico é mantido.

Mesmo assim, há desvantagens: a depender de como a parceria é feita, é possível que ela onere o processo. Em casos extremos, o contrato de concessão pode sair muito caro para o poder público e trazer desequilíbrio de forma que as vantagens fiquem apenas com o setor privado — por isso, é importante que o contrato seja muito bem elaborado."

Portanto, justamente nesse ponto, é que entendo que deve ficar mais transparente a modelagem de gestão e parceria da Rodoviária que hoje o Governo do Distrito Federal busca implementar. Engraçado que até a presente data apenas foram mostradas e divulgadas vantagens, e esses pontos específicos ainda não foram bem esclarecidos, dentre os quais destaco: custos com a ancoragem dos ônibus e de quem será a responsabilidade do seu pagamento? Das empresas de transporte, do Governo por meio de mais incremento as tarifas técnicas ou será repassada ao cidadão de uma forma elevada com a correção das tarifas de passagens? Isso ainda perdura de maiores esclarecimentos. E quanto aos órgãos públicos que atualmente ocupam a rodoviária. Cadê o impacto dessas despesas no orçamento público já que atualmente, as únicas são aquelas com a manutenção e custeio dos espaços ocupados, não havendo pagamento de aluguel ou de condomínio pela sua ocupação. E quanto aos atuais 149 permissionários que há 45 anos exploram aquele espaço. Serão todos expurgados do local sem qualquer proposta alguma de manutenção? 

III - DAS EMENDAS APRESENTADAS AO PROJETO DE LEI

Passemos agora a analisar as emendas nº 1, nº 2, nº 5, nº 6 e nº 7, apresentadas ao Projeto de Lei, e que inclusive foram acatadas pelo Relator no âmbito na CDESCTMAT, cujo parecer foi aprovado, e que assim se manifestou:

"Em relação às emendas apresentadas, a Emenda Aditiva nº 1 é meritória, pois acrescenta dispositivo que exige a anuência do órgão gestor do planejamento urbano e territorial do DF e do IPHAN/DF para o licenciamento de obras área de abrangência da concessão, de modo a preservar o tombamento da área. 

A Emenda Aditiva nº 2 acrescenta dispositivo que assegura que os atuais permissionários se manifestem quanto à permanência ou não em seus locais de atividades comerciais.  A Emenda Modificativa nº 5 altera a ementa e o art. 1º da proposição, de modo a remover a Galeria dos Estados do âmbito da proposição. A Emenda Modificativa nº 6 altera a redação do art. 4º, de modo a estabelecer critérios para o arbitramento das cobranças inerentes às áreas ocupadas pelos comerciantes. 

As Emendas supracitadas são oportunas e merecem acolhimento, pois visam impedir que os atuais comerciantes sejam prejudicados com o aumento das cobranças ou com a perda do direito de uso do espaço público, o que causaria grande impacto social para inúmeras famílias que desempenham suas atividades comerciais no local.

Além disso, esta relatoria propõe emenda modificativa para alterar a redação do art. 2º, de modo a excluir a Lei nº 8.666/1993, haja vista a proximidade do decurso do prazo de vigência, e incluir a Lei 14.133/2021, que vigorará em substituição àquela."

Desta forma, coadunando com o pensamento esposado pelo nobre parlamentar relator naquela CDESCTMAT no acatamento das emendas apresentadas, ouso tão somente discordar da natureza aditiva da emenda nº 2, dada sua importância e sua consequente fragilidade com alto risco de ser vetada pelo Chefe do Poder Executivo quando da apreciação do projeto de lei votado nesta Casa Legislativa, mitigando importante chance de efetivamente serem resguardados os direitos dos atuais permissionários permanecerem ocupando e explorando comercialmente o espaço que ocupam. 

Então, de forma mais coerente, e de forma a atingir a vera intentio legislatoris, ou seja, a verdadeira intenção do legislador, a Emenda nº 02 deve ser apresentada na modalidade MODIFICATIVA, de forma ser aglutinada ao caput do artigo 1º do texto a ser discutido e deliberado, de forma a mitigar os riscos de que a mesma seja vetada.

Tirando os pontos aqui trazidos, quanto a necessidade em se dar mais transparências a modalidade de concessão que ora se desenha, conclui-se que a concessão do serviço público à iniciativa privada, precedida da execução de obra pública e demais benfeitorias ao referido espaço público, conforme o Projeto de Lei em questão e os estudos da PMI nº 05/2019, configura-se alternativa viável, oportuna e capaz para trazer melhorias estruturais e operacionais à Rodoviária do Plano Piloto, o que refletirá diretamente na qualidade dos serviços a serem ofertados a toda a sociedade do Distrito Federal que diariamente se utilizam do transporte público local e trafegam por aquele espaço.

Em tempo, vale sempre lembrar as sábias e célebres palavras de Lúcio Costa, ao se referir à RODOVIÁRIA do Plano Piloto, de Brasília, em entrevista concedida ao Jornal de Brasília. Vejamos:

“Eu caí em cheio na realidade, e uma das realidades que me surpreendeu aqui foi a Rodoviária, à noitinha. Eu sempre repeti que esta Plataforma Rodoviária era o traço de união da metrópole, da capital, com as cidades-satélites improvisadas da periferia. É um ponto forçado, em que toda essa população que mora fora entra em contacto com a cidade. Então eu senti esse movimento, essa vida intensa dos verdadeiros brasilienses, esse milhão que vive fora e converge para a Rodoviária. Ali é a casa deles, é o lugar onde se sentem à vontade. (Lucio Costa, entrevista ao Jornal do Brasil, novembro de 1984 apud COSTA e LIMA, 2009, p. 58-59).

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle - CFGTC, no mérito, manifestamos voto pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 2.260, de 2021, com acatamento da Emendas nºs 5, 7, 9, 10 e 18 na forma da Substitutivo nº 20 aprovado na CCJ, e pela Rejeição das Emendas nºs 1, 6, 16 e 17 e da Subemenda nº 19.

Sala das Comissões, em …

(assinado eletronicamente)

PAULA BELMONTE

Deputada Distrital

Relatora