CLDF

PARECER Nº  , de 2023 - CCJ
 

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI Nº 452, de 2023, que altera a Lei nº 3.877, de 26 de junho de 2006, que dispõe sobre a política habitacional do Distrito Federal.

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Dep. Thiago Manzoni

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Constituição e Justiça - CCJ o Projeto de Lei – PL nº 452, de 2023, que propõe uma série de alterações na Lei nº 3.877, de 2006, que regula a política habitacional do Distrito Federal. 

Em linhas gerais, a proposição estabelece diretrizes para a ação do governo em relação à política habitacional, como a oferta de moradias em áreas dotadas de infraestruturas, o uso de tecnologias sustentáveis na construção e o atendimento prioritário a comunidades de baixa renda. Define também critérios específicos para quem pode se beneficiar das políticas habitacionais, entre os quais o de residir ou trabalhar no Distrito Federal nos últimos cinco anos, não ser proprietário de outro imóvel residencial na região e ter uma renda bruta familiar mensal de até R$ 8.000,00. Além disso, o projeto destina 60% dos recursos para programas habitacionais de interesse social e estabelece cotas para o atendimento de públicos prioritários.

O projeto aborda a questão da transferência de posse de imóveis, proibindo essa transferência a terceiros até que o domínio seja transferido ao beneficiário, a menos que haja autorização do Poder Executivo, e estabelece critérios para a participação em programas habitacionais destinados a cooperativas ou associações, especificando que a transferência de domínio ao cooperado ou associado será feita por meio do órgão executor da política habitacional. Por fim, o projeto revoga diversos incisos e artigos da Lei original. 

De acordo com a exposição de motivos que acompanha o PL, o texto busca abordar a dinâmica habitacional atual, incluindo a situação da Região Metropolitana do Entorno (RME), onde muitos trabalhadores do Distrito Federal residem devido ao alto custo de moradia da Capital Federal. A proposta visa permitir que esses indivíduos também se beneficiem de programas habitacionais locais, em conformidade com as diretrizes federais estabelecidas pela Lei federal nº 11.124, de 2005, Lei federal nº 13.465, de 2017, e Lei federal nº 14.620, de 2023. 

Por fim, a justificação aponta que o projeto também busca harmonizar a legislação distrital com as normas federais, permitindo o acesso a recursos federais para programas habitacionais, especificamente no que se refere aos critérios de elegibilidade e definições de renda familiar e propriedade de imóvel, para alinhá-los com as diretrizes federais mais recentes. 

A proposição foi distribuída a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ para análise de admissibilidade. Distribuída, ainda, às Comissões de Assuntos Fundiários – CAF e Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT para análise de mérito.

No âmbito das Comissões de Mérito foram apresentadas 13 emendas. 

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

II.1 Análise da proposição

Conforme o art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete a esta Comissão de Constituição e Justiça analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade das proposições em geral quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação.

Quanto à constitucionalidade formal, observa-se que programas destinados ao desenvolvimento habitacional da cidade é de competência concorrente entre a União, Estados e Municípios, conforme se depreende:

Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; 

Ainda nos termos da Carta Magna, aos Municípios é atribuída a competência para legislar sobre “assuntos de interesse local” e para “promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”, cabendo ao Distrito Federal, por força do disposto no art. 32, §1º, as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Em âmbito local, a LODF ratifica os dispositivos supracitados e estabelece, no art. 15, a competência privativa do DF para promover adequado ordenamento territorial, integrado aos valores ambientais, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano (inciso X).

Quanto à constitucionalidade material, não se observam ofensas a preceitos da Carta Magna, especialmente àqueles referentes à política urbana, que objetiva ordenar o pleno desenvolvimento da cidade, bem como garantir o bem-estar de seus habitantes e cujas diretrizes estão nos arts. 182 e 183. Entre os princípios da política de desenvolvimento urbano e rural do DF, estabelecidos no art. 312 e 314 da LODF, destacamos o necessário controle de uso do solo de modo a evitar a não edificação, subutilização ou não utilização do solo urbano edificável, lembrando que o projeto está em sintonia com os artigos 327, 328 e 329 da LODF, que fornecem diretrizes específicas para a política habitacional no Distrito Federal. 

No que diz respeito à juridicidade, entendemos que a proposição cumpre com os requisitos da generalidade, abstração e novidade inerentes às normas jurídicas. De igual modo, não há ressalvas quanto à técnica legislativa ou à regimentalidade, restando cumprindo o normativo interno desta Casa, especialmente quanto ao disposto no art. 130. 

II. 2 Análise das Emendas apresentadas

No âmbito das Comissões de Mérito e do Plenário foram apresentadas vinte e sete (27) emendas, retiradas as emendas 12, 13 e 21. Ressaltamos que as Emendas nº 11, com o ajuste de redação promovido pela Subemenda n.º 15, n.º 17 e n.º 19 aprimoram a proposta e se coadunam com os preceitos constitucionais e legais de regência do tema, motivo pelo qual são admissíveis, constitucional e juridicamente, no âmbito desta Comissão de Constituição e Justiça, na forma do substitutivo que consolida a redação das emendas admitidas, restando ao Plenário a análise final quanto ao mérito de cada uma delas.

A Emenda n.º 1 altera o requisito temporal para os interessados em participar das linhas de ação de imóveis prontos ou de lotes urbanizados, deixando de exigir o prazo de cinco (5) anos para aqueles que trabalham no Distrito Federal e residem no entorno. Ocorre que o texto mantém a exigência temporal para aqueles que residem no DF, gerando uma distorção que importará na quebra de isonomia entre os interessados. É importante observar que o requisito temporal é imprescindível para evitar que interessados de outras unidades da federação se habilitem nos programas locais e venham para o Distrito Federal exclusivamente em razão do imóvel adquirido. Essa realidade poderá fazer com que o problema habitacional do Distrito Federal seja agravado, motivo pelo qual a emenda é injurídica e deverá ser inadmitida.

A Emenda n.º 2 aumenta a porcentagem das unidades habitacionais destinadas aos programas habitacionais de interesse social, de 60% para 80%, mas não ajusta o percentual das unidades destinadas às associações e cooperativas. Dessa forma, se aprovada, a alteração faria com que o percentual total passasse a ser de 120%, gerando inconsistência no texto da Lei. 

A Emenda n.º 3, ao que parece, visa alterar o percentual das associações e cooperativas, complementando o sentido da emenda 2. Ocorre que, na prática, a emenda altera o inciso II para prever que os outros 20% das unidades habitacionais também serão destinados aos programas habitacionais de interesse social. 

Ora, ambas as emendas geram insegurança às associações e cooperativas, além de, regimentalmente, estarem em desconformidade por efetuarem uma só alteração, qual seja: alterar o percentual de destinação das unidades habitacionais, em duas emendas distintas, que, por serem autônomas, podem gerar precarização do texto final caso alguma delas seja rejeitada em Plenário. Por esse motivo, entendemos que ambas são inadmissíveis por injuridicidade. 

Vale destacar, que a Subemenda n.º 14 busca corrigir os equívocos apontados nas Emendas 2 e 3, retomando a redação original do Projeto de Lei para manter o percentual de 60% para programas habitacionais de interesse social e de 40% para atendimento de cooperativas ou associações habitacionais. Todavia, com a inadmissão das Emendas 2 e 3, a Subemenda 14 perde o objeto, motivo pela qual também será inadmitida. 

A Emenda nº 4 propõe que as associações e cooperativas possam requerer áreas públicas para destinação a políticas habitacionais. Embora a intenção do autor seja meritória, a redação da emenda dá margem para interpretação de que o requerimento das áreas pelas entidades vincula o Poder Público a destiná-las àquele fim. Dessa forma, acatamos a emenda alterando a redação de “poderão requerer áreas” para “poderão sugerir áreas”, de modo que, uma vez sugeridas, fique a cargo do órgão executor da política habitacional a destinação ou não das áreas. 

A Emenda n.º 5 impõe prazo de noventa (90) dias para que o Poder Executivo regulamente a lei que será aprovada por meio desta proposição. Ocorre que a imposição de prazo para o Poder Executivo regulamentar a lei “afronta o princípio da separação dos poderes, pois configura ingerência indevida na discricionariedade de escolha do modo e tempo razoável para a regulamentação normativa, atribuição constitucional própria do Poder Executivo.”. (Acórdão 1311061, 07155043820208070000, Relator: ALFEU MACHADO, Conselho Especial, data de julgamento: 20/10/2020, publicado no PJe: 9/1/2021)

A Emenda n.º 6 propõe a aplicação do teto de 12 salários mínimos para habilitação dos interessados em programas habitacionais custeados total ou parcialmente pelo DF, enquanto o texto original só admitia essa possibilidade para programas custeados com recursos integralmente próprios desta unidade da federação. De fato, a intenção do autor da emenda é meritória, mas esbarra nas normas federais de regência do tema, com destaque para a Lei 14.620/2023, que impõe um teto de renda familiar de R$ 8.000,00 mensais para imóveis residenciais. Conforme já apontado neste parecer, um dos objetivos da proposição é exatamente conformar a legislação distrital com os termos federais, objetivo que vai de encontro ao texto da emenda. A sugestão desta relatoria é ajustar a redação para que o limite de 12 salários seja alcançado sempre que a legislação federal assim o admitir. Dessa forma, caso as normas federais sejam alteradas no futuro, o DF estará imediatamente apto a utilizar recursos federais até esse limite.

A Emenda n.º 7 admite a transferência da propriedade de imóveis públicos para associações, cooperativas ou incorporadores e construtoras, de forma onerosa ou não, sob a condição resolutiva de entrega de unidades habitacionais que atendam a demanda definida pelo órgão executor da política habitacional do DF. Ocorre que o título de propriedade sob condição resolutiva em favor do executor da obra pode gerar insegurança quanto à transferência das unidades habitacionais aos beneficiários dos programas. Dessa forma, entendemos que o modelo de concessão de direito real de uso resolúvel é o mais adequado e atende aos anseios do autor da emenda, motivo pelo qual entendemos que a emenda é admissível com alteração nesse sentido. 

A Emenda n.º 8 determina que os processos administrativos em curso serão alcançados pela lei a ser aprovada por meio desta proposição. Há, contudo, problemas de técnica legislativa na redação da emenda que serão corrigidos por esta relatoria. 

As Emendas n.º 9 e 10 propõem alterar a Lei 6.466, de 2019, para que todas as transmissões de imóveis comerciais que complementam a infraestrutura do empreendimento habitacional sejam isentas do Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos – ITCD e do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis - ITBI. Ora, o diploma legal que se pretende alterar elenca isenções de diversos tributos para várias categorias de beneficiários, já constando entre essas isenções as transmissões de imóveis residenciais ocorridas dentro de programa habitacional, motivo pelo qual entendemos que a emenda é relevante para realizar a correção da lei e se enquadra no escopo da proposição em tela, que visa revisar e atualizar a legislação que trata dos programas habitacionais do DF. Cumpre ressaltar, contudo, que o prazo de vigência dessas isenções é dezembro de 2023, motivo pelo qual se torna imprescindível que elas sejam prorrogadas sob pena de, a partir do ano que vem, passar a incidir ITCD e ITBI sobre imóveis transferidos dentro dos programas habitacionais, encarecendo a operação de maneira desarrazoada. Assim, admitimos a emenda e propomos a prorrogação das isenções até dezembro de 2025, prazo semelhante ao aplicado para as isenções do IPVA prorrogadas pela Lei 7.205, de 23 de dezembro de 2022.

A Emenda n.º 16 visa suprimir a alteração do inciso IV, do art. 3º, da Lei 3.877/2006, proposta no Projeto de Lei em análise. De acordo com o texto original da proposição, o inciso IV, do art. 3º, passaria a constar na Lei sem a expressão “garantido o financiamento para habitação”. Ora, o objetivo do autor é corrigir uma imprecisão no texto legal, que poderia fazer com que o Poder Público fosse forçado a direcionar financiamento para famílias que não se enquadram como baixa renda, mas que vivem em uma região com alta concentração de famílias de baixa renda. Ocorre que a redação do inciso que se pretende alterar apenas reproduz o inciso IV, do art. 328, da Lei Orgânica, motivo pelo qual a alteração pretendida precisa, para ter efetividade, ser empreendida por meio de uma Emenda àquele diploma legal. Nesses termos, entendemos que a emenda é admissível, por retomar a redação já prevista na Lei Orgânica.   

A Emenda n.º 18 propõe incluir na Lei disposições detalhadas prevendo a realização de sorteio para a aquisição de lotes, glebas ou áreas pelas cooperativas e associações. Destacamos que a inclusão na lei desse tipo de detalhamento poderá incentivar a proliferação de instituições que, mesmo sem representatividade, terão direito à participação do sorteio, distorcendo o modelo. Dessa forma, entendemos que a proposta deve ser inadmitida por injuridicidade. 

A Emenda n.º 20 visa incluir a previsão de crédito subsidiado aos beneficiários de programas habitacionais para quitação de parcelas condominiais decorrentes de benfeitorias úteis realizadas no prazo de financiamento do empreendimento. Embora a intenção seja meritória, a concessão de crédito para esse fim importará em uma quebra de isonomia entre participantes de um mesmo programa habitacional, pois alguns inadimplentes receberão auxílio adicional para quitação de suas obrigações, enquanto os adimplentes não terão esse auxílio. Tal realidade poderá gerar um desincentivo ao adimplemento das taxas condominiais e um agravamento da situação atual. Por esse motivo, entendemos que a emenda é inadmissível por injuridicidade. 

A Emenda n.º 22 visa impor um prazo máximo de 10 anos para a vedação à participação dos programas habitacionais daqueles que são proprietários de imóveis residenciais no DF ou daqueles que são usufrutuários de imóvel residencial no DF. Destacamos que o objetivo da norma em vigor é evitar que os programas habitacionais sejam utilizados por alguns para auferir lucro, beneficiando-se dos programas, vendendo os imóveis e retornando à fila. A admissão da emenda, da forma como se encontra, permitiria que pessoas com imóvel no DF adquiram novos imóveis por meio de programas habitacionais após o prazo de 10 anos, distorcendo os objetivos do programa e dificultando o acesso daqueles que realmente necessitam do benefício, motivo pelo qual são inadmissíveis por injuridicidade.   

A Emenda n.º 23 propõe a mesma solução da emenda anterior para os imóveis destinados às cooperativas ou associações, motivo pelo qual a consideramos inadmissível. 

A Emenda n.º 24 propõe acrescentar parágrafo ao art. 3º da Lei para determinar que quando o programa for realizado com recursos federais deverá ser destinado prioritariamente à primeira faixa de renda; manter correlação direta entre as faixas de renda previstas; atender aos demais critérios previstos na legislação. O objetivo da emenda é meritório, todavia, a inclusão na Lei Distrital de normas federais poderá gerar uma desatualização gradativa da legislação local. Assim, entendemos que a emenda é admissível, devendo a redação ser alterada para remeter ao disposto na norma federal de regência.

A Emenda n.º 25 propõe incluir a expressão “demais atos” no art. 17, da Lei 3.877/2006, permitindo que hipóteses de cobrança de associados para fins de aquisição de unidades imobiliárias possam ser previstas em atos genéricos, não especificados na Lei. É importante lembrar que atualmente a Lei prevê que não pode haver cobrança para que associados adquiram unidades imobiliárias, exceto se essas cobranças estiverem previstas no estatuto da associação/cooperativa, em lei ou em regulamentos da Lei. Do ponto de vista prático, a admissão da emenda permitirá que as associações/cooperativas arbitrem contribuições de seus associados para acessarem imóveis oriundos de programas públicos por meio de qualquer ato precário. Tal intento é, com a devida vênia ao autor, completamente desarrazoado e poderá gerar verdadeiro comércio de vagas nos programas habitacionais do Distrito Federal, ferindo princípios constitucionais que garantam isonomia, transparência e eficiência no que se refere à coisa pública. Pelas razões expostas, entendemos que a referida emenda é inadmissível. 

A Emenda n.º 26 pretende definir que no caso de o Poder Público não efetivar a lavratura de transferência ao beneficiário no prazo de 5 anos, fica autorizada a transferência de propriedade, em instrumento jurídico definido no regulamento, garantido ao beneficiário pleitear o direito à propriedade. Quanto à juridicidade não é adequado que a Lei defina o prazo para transferência, uma vez que programas habitacionais diferentes podem ter prazos distintos. Aliás, a própria Lei Orgânica ostentou, no passado, dispositivo definindo o prazo de transferência em 10 anos, tendo sido revogado posteriormente exatamente para permitir que os diferentes programas possam estabelecer prazos que se adequem melhor às suas finalidades. Concordamos, entretanto, que o beneficiário do programa, uma vez cumpridas as exigências legais, não pode ser prejudicado pela inércia do Poder Público em transferir o domínio do imóvel. Por essa razão, propomos a alteração do art. 11 da Lei para determinar o direito ao beneficiário de programa habitacional do Distrito Federal de pleitear a transferência de domínio após cumpridos os prazos estabelecidos nos respectivos instrumentos jurídicos firmados. 

A Subemenda 27 visa alterar a emenda 17 para incluir, como uma das ações do Governo do Distrito Federal, a “política de assistência técnica pública e gratuita”, instituída pela Lei 5.485/2015. Entendemos, contudo, que a referida política já conta com Lei específica que a regulamenta de forma exaustiva e que a redação da Emenda n.º 17 já é suficiente para tornar o rol exemplificativo e permitir que o Poder Público se empenhe para implementar de forma mais efetiva essa e outras políticas públicas voltadas para a habitação. 

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Constituição e Justiça, manifestamos voto pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 452, de 2023, e das Emendas 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 17, 19, 24, 26 e da Subemenda 15, na forma do Substitutivo em anexo, e pela INADMISSIBILIDADE das Emendas 1, 2, 3, 5, 18, 20, 22, 23, 25 e das subemendas 14 e 27.

Sala das Comissões, na data da assinatura eletrônica.

THIAGO MANZONI

Relator

Tramitação concluída.

Tramitação concluída.

Tramitação concluída.