Ao SACP,

Para a continuidade da tramitação. 

Brasília, 05 de abril de 2024. 

SARAH FARIA DE ARAUJO CANTUARIA

Analista Legislativa

À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 5 de abril de 2024 

CLARA LEONEL

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2024 - ccj

Projeto de Lei nº 512/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 512/2023, que “ Dispõe sobre a proibição às instituições de ensino de impor aos alunos formandos a contratação exclusiva de empresa de fotografia e filmagem por elas indicadas para registro de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal. ”

AUTOR: Deputado João Cardoso Professor Auditor

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 512/2023 (PL 512/2023), de autoria do Deputado João Cardoso, tem por escopo proibir as instituições de ensino de “impor aos alunos formandos a contratação exclusiva de empresa de fotografia e filmagem por elas indicadas para registro de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal”. A referida proposição contém os seguintes dispositivos:

Art. 1º Fica proibida a prática das instituições de ensino, sejam elas públicas ou privadas, de impor aos alunos formandos a obrigatoriedade de contratar exclusivamente as empresas de fotografia por elas indicadas para registros fotográficos e de vídeo de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal.

Art. 2º As instituições de ensino, quando solicitadas, deverão fornecer aos alunos formandos uma lista de sugestões de empresas de fotografia e de filmagem que atuam no mercado, garantindo a ampla concorrência e possibilitando a livre escolha pelos estudantes.

Parágrafo único. É garantido aos alunos formandos o direito de livre escolha, de forma voluntária e independente, da empresa de fotografia e filmagem responsável pela cobertura fotográfica e de vídeo de sua formatura, inclusive fora da lista a que se refere o caput, sendo vedada qualquer forma de restrição, coerção, pressão ou discriminação imposta pela instituição de ensino ou empresa responsável pela realização do evento.

Art. 3º Em caso de descumprimento desta lei, a instituição de ensino estará sujeita às seguintes penalidades:

I - advertência;

II - multa administrativa;

III - suspensão temporária das atividades;

IV - cassação do alvará de funcionamento, nos casos de reincidência na penalidade prevista no inciso anterior.

Parágrafo único. As penalidades, o processo administrativo para aplicação e a

fiscalização serão regulamentados pelo Poder Executivo.

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Na justificação, o autor defende que os alunos formandos “devem ter a possibilidade de buscar os serviços que atendam melhor às suas necessidades, considerando critérios como qualidade, preço e estilo fotográfico”; além disso, a obrigatoriedade de contratação exclusiva com as empresas de fotografia indicadas pelas instituições de ensino “pode resultar em preços abusivos, falta de qualidade nos serviços prestados e impossibilidade de contratar empresas mais adequadas às preferências dos formandos”.

Lido em Plenário no dia 08 de agosto de 2023, o projeto foi distribuído à Comissão de Defesa do Consumidor (CDC) e à Comissão de Educação, Saúde e Cultura (CESC), para análise de mérito; e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise de admissibilidade.

A proposição em questão foi aprovada no âmbito das comissões de mérito (CDC e CESC), sem emendas. Nesta CCJ, também não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

II – VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, inc. I e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Quanto ao critério da constitucionalidade, em sua acepção formal, o Projeto de Lei nº 512/2023 apresenta, sem óbice, normas específicas sobre Direito do Consumidor (matéria de competência legislativa concorrente, cabível ao Distrito Federal - DF, nos termos do art. 24, V e VIII, da Constituição Federal).

A iniciativa parlamentar, todavia, não é cabível para proposições destinadas a criar novas atribuições às Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública, nos seguintes termos da Lei Orgânica do DF:

Art. 71. (...)

(...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;

(Grifo nosso)

Posto isso, verifica-se que o caput do art. 2º do projeto em questão, ao conceber nova atribuição às instituições públicas de ensino do DF, invade a competência legislativa do Governador, em afronta, inclusive, ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal – CF).

Sob a ótica da constitucionalidade material, o projeto, em linhas gerais, guarda harmonia com o texto constitucional, visto que a defesa do consumidor integra expressamente o rol de princípios da atividade econômica brasileira (art. 170, V, da CF).

No entanto, como outrora, o caput do art. 2º do Projeto de Lei nº 512/2023 não se sujeita aos ditames constitucionais, pois, na perspectiva das instituições privadas de ensino, a obrigação contida no referido dispositivo ofende o fundamento da livre iniciativa, presente no art. 1º, IV, da CF, criando um dever, aliás, alheio às atividades educacionais típicas (fornecer lista de empresas de fotografia e de filmagem que atuam no mercado).

Adicionalmente, detecta-se também inconstitucionalidade material no parágrafo único do art. 3º da proposição, o qual fixa para o Poder Executivo a

incumbência de regulamentação da norma (violação ao princípio da separação dos Poderes). O dispositivo em questão, diga-se de passagem, entrega ao Poder Executivo uma atribuição que já é sua, conforme art. 100, VII, da Lei Orgânica do Distrito Federal1.

Acerca da juridicidade, o projeto ora sob análise possui as características necessárias para a sua admissibilidade — novidade, abstratividade, generalidade, imperatividade e coercibilidade.

No que tange à legalidade (lato sensu), não se constata uma perfeita aderência da proposição em tela ao ordenamento jurídico pátrio. É verdade que, no âmbito das relações de consumo voltadas às instituições privadas de ensino, a conduta que se busca punir via lei distrital amolda-se ao conceito de “venda casada”, prática abusiva descrita no art. 39, I, do Código de Defesa do Consumidor — CDC (Lei federal nº 8.078/1990)2; no entanto, a adoção das penalidades de suspensão temporária e de cassação de alvará ofende os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, haja vista a imposição de medidas exageradamente graves ao contexto fático em questão.

As sanções previstas na proposição claramente também contrariam o contorno jurídico oferecido às instituições públicas de ensino. A título de exemplo, princípios jurídicos como o da continuidade dos serviços públicos, da razoabilidade e da proporcionalidade seriam seriamente violados na hipótese de suspensão temporária das atividades de uma escola ou universidade, no caso de descumprimento da proibição presente no projeto.

Às instituições públicas, aliás, verifica-se a necessidade de apontar outro viés de reprimenda para as hipóteses de infringência da lei ora em formação. Ocorrendo a imposição de exclusividade na contratação de empresa(s) de fotografia e filmagem no contexto de escolas e universidades distritais — prática, aliás, já transgressora do art. 6º, II, da Lei federal nº 13.460/20173 (Código de Defesa do Usuário do Serviço Público) —, devem ser penalizados os agentes públicos responsáveis pelas referidas entidades educacionais.

Considere-se o posicionamento da eminente autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro acerca da imposição de sanções no caso de inobservância do Código de Defesa do Usuário do Serviço Público, registrando o endereçamento da responsabilização cabível aos servidores públicos envolvidos na transgressão:

“A Lei 13.460/2017 não prevê as sanções cabíveis em caso de descumprimento de suas normas, diferenciando-se do CDC, que especifica as penalidades aplicáveis. No entanto, há que se entender que, se o descumprimento for atribuído a servidor público, as sanções cabíveis são as previstas no respectivo regime estatutário, sem prejuízo de outras leis que definam infrações e sanções imputáveis a agentes públicos, como a Lei de Improbidade Administrativa”. R. Trib. Reg. Fed. 1ª Região, Brasília, DF, v. 31, n. 1, 2019. (Grifo nosso)

Ainda sob o crivo da legalidade, nota-se que o projeto institui pena de multa, sem, contudo, oferecer quaisquer parâmetros à dosimetria de sua aplicação ou disciplinar a destinação dos recursos oriundos de sua cobrança. Em vista disso, revela-se salutar que o projeto contenha remissão ao art. 57 do CDC, abaixo transcrito, a fim de colmatar as referidas lacunas:

Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ou índice equivalente que venha a substituí-lo.

(Grifo nosso)

Já no que concerne à regimentalidade, a proposição sob análise está isenta de vícios. O mesmo, no entanto, não se pode afirmar quanto aos próximos critérios de exame — técnica legislativa e redação.

A proposição em questão, na ementa e nos seus arts. 1º e 2º, não ostenta clareza e concisão, requisitos exigidos pelo caput do art. 50 da Lei Complementar distrital nº 13/1996. Vê-se, ainda, que os arts. 2º e 3º do projeto privilegiam a forma verbal no tempo futuro, em contradição ao disposto no art. 50, VI, “e”, da mesma lei complementar citada anteriormente.

Por todo o exposto, considerando a viabilidade de correção dos vícios identificados, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 512/2023, na forma do substitutivo anexo.

Sala das Comissões, em

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

¹ Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal: (...) VII – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.

²Art. 39. É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços, dentre outras práticas abusivas: I - condicionar o fornecimento de produto ou de serviço ao fornecimento de outro produto ou serviço, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos.

³ Art. 6º São direitos básicos do usuário: (...) II - obtenção e utilização dos serviços com liberdade de escolha entre os meios oferecidos e sem discriminação;