Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153), em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, EM REGIME DE URGÊNCIA (ART. 73 DA LODF), em análise de mérito e admissibilidade, na CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CEOF/CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL, observando-se o regime de urgência.

Brasília, 3 de agosto de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Projeto de Lei nº 469/2023

Da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças sobre o Projeto de Lei nº 469/2023, que “Altera a Lei nº 7.042, de 29 de dezembro de 2021, que autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Eduardo Pedrosa

I - RELATÓRIO

Encontra-se na Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 469/2023, de autoria do Poder Executivo, que altera a Lei nº 7.042, de 29 de dezembro de 2021. A referida norma autorizou o DF a contratar operações de crédito com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES até o limite de R$ 880.000.000,00, no âmbito da linha de crédito FINEM – Financiamento a Empreendimentos.

Pela redação do art. 1º, a proposição visa autorizar o Poder Executivo a vincular, como contragarantia à garantia da União, à operação de crédito as cotas de repartição das receitas tributárias, previstas nos artigos 157, 158 e 159, complementadas pelas receitas próprias de impostos estabelecidas nos artigos 155 e 156 da Constituição Federal, nos termos do § 4º, do art. 167, bem como outras garantias em direito admitidas.

No art. 2º, encontra-se a tradicional cláusula de vigência (na data de sua publicação).

Em 29 de junho de 2023, a Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Administração do Distrito Federal – SEPLAD, por intermédio da Exposição de Motivos – EM nº 74/2023, submeteu à consideração do Excelentíssimo Senhor Governador a minuta o Projeto de Lei em epígrafe.

Em sua justificativa, explicitou que o FINEM é direcionado a projetos de investimento. Nesse contexto, o DF apresentou ao referido agente financeiro projetos inseridos no Banco de Projetos do Sistema de Gerenciamento de Recursos – SIGER/GDF, alinhados ao Planejamento Estratégico Brasília 2060, abrangendo as áreas de Infraestrutura Urbana e Social, de Segurança Pública e de Modernização da Gestão. 

O documento recorda que a primeira contratação, datada de 29 de junho de 2022, destinou-se à ampliação da infraestrutura do DF, no valor de R$ 217.003.108,00, focando em logística, mobilidade urbana, segurança pública e saúde.

Cita ainda que, naquela época, o DF, classificado com – CAPAG “C”, não era elegível para pleitear empréstimos com garantia soberana da União. Contudo, atualmente, com classificação “B”, pode realizar tais acordos. Segundo a EM, a alteração na lei permitirá nova contratação de crédito junto ao BNDES, no valor ainda não contratado de R$ 662.996.891,50.

O GDF encaminhou ainda a Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, elaborada pela SEPLAD, que afirma que a iniciativa não gerará impacto financeiro até a assinatura do contrato com o BNDES.

Por fim, a Nota Jurídica n.º 188/2023 considera a matéria proposta em conformidade com a ordem jurídica vigente.

O Excelentíssimo Governador, na Mensagem nº 149/2023-GAG, justificou a necessidade de apreciação da Proposição em regime de urgência, com amparo no art. 73 da Lei Orgânica do DF – LODF.

A proposição, lida em 1º de agosto de 2023, foi distribuída, concomitantemente, à CEOF e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ para análise da matéria.

No prazo regimental, nenhuma emenda foi apresentada no âmbito desta CEOF.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira e o mérito de proposições com adequação ou repercussão orçamentária, conforme art. 64, II, ‘a’, ‘c’ ‘d’ do RICLDF.

Quanto à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a proposição que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas.

As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do DF ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira. 

O PL nº 469/2023 pretende autorizar o Poder Executivo a vincular certas receitas tributárias e outras garantias admitidas em direito como contragarantia à garantia da União, relativa a operação de crédito com o BNDES. Nesse sentido, pertinente registrar que a alteração é compatível com o que estabelece a Carta Magna, in verbis: 

Art. 167. .........

...............................

§ 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 157, 158 e as alíneas "a", "b", "d" e "e" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia. (Grifos editados)

De maneira preliminar, a título de contextualização do tema, cumpre esclarecer que o Sistema de Garantias da União, concebido para assegurar o equilíbrio das contas públicas, a responsabilidade fiscal e a regularização do endividamento dos entes federados, é sustentado por um complexo arcabouço legal. Dentro desse contexto, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN define procedimentos para a concessão de garantia, cujo objetivo é aumentar a previsibilidade e celeridade do processo, além de mitigar riscos.[1]

Com relação aos limites e condições para a concessão de garantia, estes são regidos por normativas específicas, incluindo o art. 32 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), a Resolução do Senado Federal – RSF nº 43 de 2001, a RSF nº 48 de 2007, entre outros dispositivos. 

Atualmente, o Distrito Federal possui um montante de R$ 1.948,47 milhões em operações garantidas pela União, ocupando a 21ª posição no ranking dos Estados garantidos pelo ente federal[2]. Nenhuma das referidas garantias precisou ser honrada[3].

No tocante às contragarantias, são condicionadas ao oferecimento de valor igual ou superior à garantia, em conformidade com o art. 40 da LRF e devem ser bastantes para cobrir quaisquer pagamentos que a União venha a fazer, seguindo a metodologia estabelecida na Portaria MF nº 501/2017. Assim, as receitas próprias e outros recursos, de acordo com os artigos específicos da Constituição, podem ser vinculados para esse fim. De acordo com a STN[4]:

A permissão para a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, ‘a' e ‘b', e II, todos da Constituição, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta, decorre do art. 167, § 4º, da própria Constituição Federal.

Assim, no caso de inadimplência e honra da garantia, acionam-se as contragarantias previstas contratualmente para recuperação dos valores despendidos.

Quanto à Capacidade de Pagamento – CAPAG, ela é avaliada através de uma metodologia definida na Portaria MF nº 501/2017, considerando indicadores de endividamento, poupança corrente e liquidez. A obtenção de nota de CAPAG "A" ou "B" torna o ente elegível para a contratação de garantias da União, o que, por sua vez, mitiga o risco de crédito e facilita o acesso a operações de crédito com encargos reduzidos.

Sob o prisma da admissibilidade da proposição, verifica-se que a autorização legislativa ao oferecimento de contragarantia à União é requisito indispensável para recebimento de garantia daquele ente, conforme estabelecido pelos arts. 32 e 40 da LRF:

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

..............................

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal e as normas emitidas pelo Ministério da Economia acerca da classificação de capacidade de pagamento dos mutuários.   

§ 1º A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:

I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;

II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida. 

§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias. (Grifos editados)

Assim, o supracitado art. 40 da LRF trata das regras gerais para a concessão de garantias em operações de crédito, detalhando as condições e restrições para tal. Em suma, estabelece que:

• No que diz respeito à concessão de garantias, os entes devem observar o art. 32 da LRF e as normas emitidas pelo órgão responsável da União, bem como os limites estabelecidos pelo Senado Federal (art. 40, caput);
• A concessão de garantia deve observar normas emitidas pelo Ministério da Economia acerca da classificação de capacidade de pagamento dos mutuários (art.40, caput);
• A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, igual ou superior ao valor concedido, e à adimplência do solicitante junto ao garantidor (§ 1º). Contragarantias não serão exigidas dentro do próprio ente, e podem consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida (art. 40, § 1º, I e II);
• Para operações de crédito com organismos financeiros internacionais ou com instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1º, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias (art. 40, § 2º).

Além disso, os artigos 58 e 59 da LODF reforçam a competência da Câmara Legislativa em autorizar tais ações, em consonância com os critérios e limites estabelecidos.

Verifica-se que o PL nº 469/2023 atende aos requisitos estabelecidos nas normas de finanças públicas, estando em consonância, especialmente, com a Constituição Federal e com a LRF. Além disso, o projeto, que autoriza o Poder Executivo a vincular contragarantias a garantias oferecidas pela União, segue o modelo da STN para tais operações, intitulado “Orientações para a elaboração da Autorização do Órgão Legislativo”[5]. 

A proposta, portanto, é compatível e adequada ao que a STN estabelece, atendendo integralmente às disposições legais e constitucionais pertinentes.

Destaca-se também que o PL nº 469/2023, encontra-se em consonância com a Lei nº 7.171, de 1º de agosto de 2022 (LDO 2023), em particular com o parágrafo único do art. 93. Tal dispositivo estabelece que, quando houver alteração nas condições de leis de autorização da contratação de operação de crédito já aprovadas, devem ser encaminhados apenas os documentos que fundamentem a alteração, um requisito que está sendo atendido pela presente proposição legislativa.

Sobre esse aspecto, registra-se que o GDF encaminhou a Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, elaborada pela SEPLAD, afirmando que a iniciativa não gerará impacto financeiro até a assinatura do contrato com o BNDES. 

Desta forma, a iniciativa demonstra sua adequação no aspecto orçamentário e financeiro, estando em conformidade com as exigências pertinentes.

Com relação à análise de mérito fundada nas alíneas ‘c’ e ‘d’ do inciso II do art. 64 do RICLDF, trazida à luz no início do voto deste parecer, a proposta de alteração da Lei nº 7.042/2021 se mostra conveniente e oportuna para a contratação de crédito junto ao BNDES, garantida pela União, e firmada por meio de contragarantias do ente local. Tal iniciativa, ao entender o contexto socioeconômico e fiscal do DF, se alinha aos objetivos governamentais e amplifica o impacto de projetos diretamente relacionados à economia e à sociedade, propiciando uma oportunidade de condições favoráveis para investimentos vitais.

Oportuno destacar, também, que o Distrito Federal possui montante de R$ 1.948,47 milhões em operações garantidas pela União e nenhuma precisou ser honrada pelo ente federal, indicando uma boa gestão da dívida pública. 

Além disso, conforme informações do Poder Executivo, essa modificação oferece ao GDF a oportunidade de acessar condições de crédito mais vantajosas para o saldo ainda não contratado de R$ 662.996.891,50, derivado da autorização prevista na Lei nº 7.042/2021. A garantia oferecida pela União, com a contragarantia do DF, espelha uma estratégia financeira prudente e alinhada aos interesses de desenvolvimento da região.

Diante do exposto, vota-se, no âmbito da CEOF, pela admissibilidade e aprovação do PL nº 469/2023, nos termos do art. 64, II, do RICLDF.

Sala das Comissões, em …

DEPUTADO EDUARDO PEDROSA

Relator
 

[1] Disponível em < https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/divida-publica-federal/garantias-da-uniao/concessao-de-garantias-pela-uniao>; acesso em 03/08/2023.

[2] Disponível em < https://garantias.tesouro.gov.br/painel/Painel.Rmd#section-estados >; acesso em 04/08/2023. 

[3] Disponível em < https://garantias.tesouro.gov.br/painel-honras/ >; acesso em 04/08/2023.

[4] Disponível em < https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/divida-publica-federal/garantias-da-uniao/concessao-de-garantias-pela-uniao>; acesso em 03/08/2023.

[5] Disponível em < https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO_ANEXO:9497>; Acesso em 03/08/2023 

Parecer 1, do Deputado Eduardo Pedrosa, pela admissibilidade e aprovação, aprovado na 6ª reunião extraordinária da CEOF realizada em 26/09/2023. Ao SACP para as devidas providências.

Brasília, 27 de setembro de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo