emenda ADITIVA

(Da Sr.ª Deputada Dayse Amarilio)

Ao Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

Acrescente-se ao art. 5º do Projeto de Lei nº 451, de 2023, o § 5º, com a seguinte redação:

Art. 5º ...

                 …………………………

§ 5º Os relatórios previstos no inciso VII do §1º deverão ser enviados anualmente à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle da Câmara Legislativa do Distrito Federal para acompanhamento e avaliação do cumprimento das metas e critérios objetivos estabelecidos.

 JUSTIFICAÇÃO

A fiscalização e o controle sobre as atividades desenvolvidas em regime de cooperação, entre o Poder Público e os serviços sociais autônomos, são fundamentais para garantir o desenvolvimento de ações que atendam o melhor interesse coletivo. 

À Câmara Legislativa do Distrito Federal, no exercício das suas funções finalísticas, compete acompanhar a execução de programas e políticas públicas, inclusive aqueles prestados por meio de cooperação ou convênio. Dessa forma, a emenda apresentada visa aperfeiçoar a transparência das ações da Administração Pública, consoante competências desta Casa estabelecidas na Lei Orgânica do Distrito Federal. 

Deputada DAYSE AMARILIO

PSB/DF

emenda MODIFICATIVA

(Do Sr. Deputado Max Maciel - PSOL/DF)

Ao Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica. ”

Dê-se ao inciso II, do art. 2º, a seguinte redação:

Art. 2º………………………………………………………………………………………..

I -  ……………………………………………………………………………………………..

II - a excelência na prestação complementar dos serviços públicos à população, especialmente nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura e esporte, dentre outras atividades finalísticas do serviço social autônomo cooperante.

 JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda tem a finalidade de adequar o texto do artigo, de forma a torná-lo mais adequado e coerente à necessidade de promoção de programas de bem-estar promovidos de forma cooperada.

Solicita-se aos pares a aprovação desta emenda. 

Deputado MAX MACIEL

PARECER Nº , DE 2023 - CAS

Projeto de Lei nº 451/2023

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre o Projeto de Lei nº 451/2023, que “Dispõe sobre a cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos na forma que especifica.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Dayse Amarilio

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Assuntos Sociais – CAS o Projeto de Lei nº 451, de 2023, de autoria do Poder Executivo.  

A Proposição, no art. 1º, trata da cooperação, implementação e execução de ações entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos, entre os quais: i) Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai; ii) Serviço Social da Indústria – Sesi; iii) Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac; iv) Serviço Social do Comércio – Sesc; v) Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Senar; vi) Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – Senat; vii) Serviço Social dos Transportes – Sest; viii) Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop; ix) Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Sebrae; x) Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI; e xi) Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex. O parágrafo único do art. 1º dispõe que as administrações e entes regionais dos serviços sociais descritos são abrangidos pela Lei. 

O art. 2º elenca como objetivos da cooperação: i) o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre órgãos e entidades da Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos; e ii) a excelência na prestação de serviços públicos à população, sobretudo nas áreas de educação, cultura e esporte, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo e outras atividades finalísticas do serviço cooperante. 

O art. 3º do PL determina que a cooperação será pactuada por meio de convênio entre a Administração distrital e o serviço social autônomo. Os incisos do art. 3º definem as seguintes modalidades de cooperação: i) execução direta ou indireta, total ou parcial; ii) aporte de recursos do serviço social autônomo para custeio de ações de interesse público; e iii) concessão de uso de bens públicos móveis e/ou imóveis, destinados à execução de ações de interesse recíproco. Os §§ 1º ao 8º apresentam minúcias sobre o instrumento do convênio, requisitos a serem cumpridos e detalhes acerca do plano de trabalho.

O art. 4º dispõe sobre a possibilidade de concessão de uso de imóvel para o serviço social cooperante, mediante contrapartida de investimento, reforma, manutenção do bem concedido e exploração para fins de interesse público. O parágrafo único garante à entidade cooperante a gestão do bem imóvel, pelo período previsto no convênio, observada a sua finalidade e vedada a subconcessão. 

O art. 5º, em seu caput e parágrafos, define as autoridades competentes para celebração dos convênios de cooperação, as cláusulas obrigatórias do instrumento de cooperação, os detalhes do relatório de cumprimento de metas e critérios objetivos estabelecidos e a hipótese de rescisão do convênio em razão do descumprimento injustificado das cláusulas previstas.

O art. 6º prevê que, finda a concessão de uso de bem prevista na Lei, as benfeitorias e obras realizadas durante o período concedido serão incorporadas ao bem público.

O art. 7º da Proposição fixa o prazo de até 20 anos, admitida prorrogação por igual período mediante fundamentação, para duração da concessão de uso de bem móvel ou imóvel objeto da Lei.

O art. 8º estabelece que a implementação desta norma fica sujeita à disponibilidade orçamentária, financeira e ao cumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Por fim, o art. 9º traz a tradicional cláusula de vigência da Lei, na data de sua publicação. 

A Exposição de Motivos, elaborada pela Casa Civil do Distrito Federal, justifica a iniciativa em virtude da necessidade de promoção de ações e programas de interesse público que atendam ao bem-estar da população distrital. 

Defende a atuação dos serviços sociais autônomos no desempenho de atividades de relevante interesse social, em áreas como educação, saúde, assistência social, cultura e lazer. Advoga pela complementaridade dessas ações em relação às políticas públicas existentes, para ampliar o alcance e a qualidade dos serviços oferecidos à população.  

Cita que a Proposição está em consonância com os princípios da Administração Pública e com o Decreto federal nº 8.688, de 9 de março de 2016. Argumenta que o PL supre lacuna normativa do DF sobre o tema e estabelece diretrizes claras sobre a cooperação com os serviços sociais autônomos e atuação de forma conjunta para promoção do interesse coletivo da população distrital. 

Por fim, destaca que o PL, por si só, não acarreta aumento de despesas, pois está condicionado à disponibilidade financeira, orçamentária e aos limites impostos pela LRF. 

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

A matéria, lida em 27 de junho de 2023, foi encaminhada para análise de mérito à Comissão de Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT e à Comissão de Assuntos Sociais – CAS; e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para exame de admissibilidade; nesta última Comissão, em 12 de setembro de 2023, a Proposição foi apreciada e admitida. 

Após a apreciação do tema nas demais Comissões, o Excelentíssimo Deputado Max Maciel apresentou uma emenda, que será apreciada nesta assentada.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

De acordo com o art. 65, inciso I, m, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, cabe à CAS emitir parecer de mérito sobre matérias que tratam de serviços públicos em geral. É o caso do Projeto em epígrafe, que dispõe sobre a cooperação entre a Administração Pública distrital e os serviços sociais autônomos. 

Apresentaremos, no escopo deste Parecer, a temática em relação ao arcabouço legal e às políticas públicas existentes. Posteriormente, avaliaremos os atributos de mérito do Projeto, quais sejam: necessidade, oportunidade e conveniência. 

Os serviços sociais autônomos, conhecidos como Sistema S, foram instituídos no direito brasileiro, na década de 1940, para o desempenho de atividades de interesse coletivo e social, sobretudo nas áreas de formação profissional, educação para o trabalho e assistência social para alguns grupos profissionais. 

Na origem, esses serviços, criados por confederações nacionais, eram subvencionados por contribuições sociais, parafiscais ou compulsórias, incidentes sobre a folha de pagamento de determinadas categorias do setor produtivo.[1] 

O Serviço Social da Indústria – Sesi, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai, Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac e Serviço Social do Comércio – Sesc foram as primeiras entidades do Sistema S a serem criadas no Brasil. 

Esses entes foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, ao reconhecer, no art. 240, as entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical. 

A partir disso, houve criação de outros serviços sociais no país, tais quais Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI e Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex, bem como expansão das áreas de atuação das entidades.[2]

As entidades do Sistema S podem ser definidas da seguinte forma:

(...) os Serviços Sociais não integram a Administração Pública, seja Direta, seja Indireta, atuando em regime de mera colaboração com o Poder Público; desenvolvem atividades privadas de interesse coletivo, sem fins lucrativos, cuja execução não é atribuída de maneira privativa ao Estado; possuem patrimônio e receita próprios, constituídos, majoritariamente, pelo produto das contribuições instituídas em seu favor; realizam a autogestão de seus recursos, inclusive no que se refere à elaboração de seus orçamentos e ao estabelecimento de prioridades; são instituídos sob formas privadas comuns – associações, sociedades civis ou fundações; e possuem como objeto social o fornecimento de utilidades para os integrantes de certas categorias, relativamente à assistência social e, em especial, à formação educacional. 

Portanto, os Serviços Sociais Autônomos prestam atividades de interesse público em colaboração com o Poder Público, que não são serviços públicos, delegados por descentralização administrativa, mas sim atividades privadas de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar. A atuação estatal, no caso, é de fomento, incentivando a iniciativa privada, com a instituição de contribuições destinadas especificamente a esse fim (...) por administrarem verbas de contribuições sociais, são submetidos a algumas normas que regem a Administração Pública, tais como o controle dos Tribunais de Contas.[3]

............................................. (grifamos)

Evidencia-se, portanto, que os serviços sociais autônomos são entes dotados de personalidade jurídica de direito privado, destinados ao desenvolvimento de ações de interesse coletivo. São entidades paraestatais, que trabalham em regime de cooperação com o Estado, para prestação de assistência a determinados beneficiários ou categorias profissionais. Por sua natureza, sujeitam-se ao controle finalístico e à prestação de contas perante os órgãos competentes. 

Convém ressaltar que o Sistema S executa atividades privadas de interesse público[4]. Por essa razão, a atuação do setor não suplanta a responsabilidade estatal na prestação de serviços públicos de qualidade à população distrital. A participação dos serviços cooperantes não deve substituir ou suprir o desempenho da Administração distrital na execução de políticas sociais; mas, sim, complementar os esforços na oferta de programas que atendam ao interesse coletivo. 

Esse registro encontra ressonância na Exposição de Motivos do PL nº 451/2023, ao admitir que a atuação complementar dos serviços sociais autônomos em relação às políticas públicas pode trazer benefícios significativos para a sociedade, ampliando o alcance e a qualidade dos serviços oferecidos. 

Sob o ponto de vista normativo, o Decreto federal nº 8.688, de 9 de março de 2016, que dispõe sobre a cooperação para implementação e execução de programas e ações de interesse público entre a Administração Pública federal e os serviços sociais autônomos que especifica, guarda bastante correlação com a Proposição em epígrafe. Vejamos:

Art. 2º São objetivos da cooperação prevista neste Decreto:

I - o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os órgãos e entidades da Administração Pública federal e os serviços sociais autônomos; e

II - a excelência na prestação dos serviços públicos à população, especialmente nas áreas de educação, ciência, tecnologia e inovação, saúde e segurança no trabalho, assistência técnica aos setores produtivos, empreendedorismo, cultura e esporte.

Art. 3º A cooperação de que trata este Decreto será pactuada por meio de instrumento específico a ser firmado entre o órgão ou a entidade da Administração Pública federal e o serviço social autônomo cooperante e será implementada mediante:

I - execução, direta ou indireta, total ou parcial, pelo serviço social autônomo cooperante, de programa ou ação de interesse recíproco; ou

II - aporte de recursos do serviço social autônomo cooperante para custeio de programas e ações de interesse recíproco, nos termos definidos no instrumento firmado.

§ 1º O objeto do instrumento específico de cooperação deverá ser compatível com as finalidades legais e estatutárias do serviço social autônomo cooperante.

§ 2º A implementação da cooperação de que trata este Decreto não contempla a transferência de recursos da Administração Pública federal para o serviço social autônomo cooperante.

§ 3º Na hipótese de execução parcial, por parte do serviço social autônomo cooperante, de programa ou ação de interesse recíproco, o órgão ou a entidade da Administração Pública federal poderá complementar a execução de forma direta ou indireta.

.............................................

Há semelhança entre os objetivos elencados, formas de cooperação e detalhamento sobre o instrumento de convênio. 

Apesar disso, o PL nº 451/2023 inova, essencialmente, ao tratar da cooperação mediante concessão de uso de bens públicos, prazos e gestão do bem concedido. É do que cuida a Proposição, ao estabelecer regramento específico para implementação de convênios e cooperação entre as partes interessadas, segundo condicionalidades, prazos, instrumentos e mecanismos de avaliação de metas. 

Nota-se, portanto, que o Projeto é necessário, oportuno e conveniente, pois, em linhas gerais, confere relevo legal à matéria, é compatível com o arcabouço vigente e aprimora os mecanismos de cooperação entre o Poder Público distrital e os serviços sociais autônomos. 

Entretanto, considerando a importante função fiscalizatória desta Casa, sugerimos a anexa emenda aditiva ao PL nº 451/2023, que prevê o encaminhamento de relatórios periódicos anuais à CLDF, a fim de fortalecer a transparência e controle sobre as ações da Administração Pública. Essa atuação encontra lastro na Lei Orgânica do Distrito Federal, ao estabelecer competência da CLDF para apreciar os relatórios sobre a execução dos planos do governo e fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo (art. 60, XV e XVI). 

Para além disso, cumpre observar que, na linha do exposto neste parecer, a emenda apresentada pelo Excelentíssimo Deputado Max Maciel é extremamente adequada, pois reforça o fato de que os serviços prestados pelas entidades objeto deste projeto são de caráter complementar e não substituem as obrigações da Administração Pública, razão pela qual é oportuna e deve ser aprovada.    

Ante o exposto, no âmbito da Comissão de Assuntos Sociais, somos pela aprovação, no mérito, do Projeto de Lei nº 451, de 2023, com o acolhimento das Emendas 1, de autoria do Deputado Max Maciel, e 2 de autoria desta relatora.

Sala das Comissões, em .

[1]Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/158. Acesso em: 12/9/2023. 

[2]Apesar de não haver diferenciação dessas entidades no PL nº 451/2023, a doutrina e a jurisprudência brasileira defendem a existência de duas espécies de serviços sociais autônomos: i) serviços sociais originários, “que se prestam à colaboração com autonomia, criados por confederações de categorias profissionais; que são destinados ao fomento a atividades de interesse público; que são mantidos por contribuições parafiscais arrecadadas pelas próprias entidades e por estas geridos, cuja criação se arrima em previsão constitucional”; e ii) serviços sociais criados diretamente pela lei,  “que são criados mediante transformação de entidades da administração indireta preexistentes; cuja subsistência decorre de repasses governamentais, por meio de dotações orçamentárias, em razão de fundos públicos ou de transferência de empréstimos internos ou externos; que, sendo extremamente dependente de recursos do Poder Público, não possuem nenhuma autonomia de ação; que são destinados a diversas finalidades de interesse público, inclusive na área de saúde, correspondendo a verdadeiro desempenho de serviços público; que em regra são acompanhados da assinatura de contratos de gestão; que não tem sua criação arrimada em nenhuma previsão constitucional”. Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/158. Acesso em: 12/9/2023.

[3]Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/158. Acesso em: 12/9/2023.

[4]Disponível em: http://www.revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/view/303/138. Disponível em: 13/9/2023.