Recebido o PL da CEOF, pendente parecer da CCJ.

Brasília, 22 de agosto de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ 

Projeto de Lei nº 383/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 383/2023, que “Altera a Lei nº 1.355 de 30 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o regime de substituição tributária relativo ao Imposto sobre Serviços - ISS e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame da Comissão de Constituição e Justiça – CCJ o Projeto de Lei – PL nº 383/2023, de autoria do Poder executivo, com somente dois artigos, encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem nº 112/2023 – GAG, de 17 de maio de 2023, que solicitou, com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal, apreciação em regime de urgência e informou que a justificação da proposição se encontra na Exposição de Motivos – EM nº 24/2023 - SEFAZ/GAB do Senhor Secretário de Estado de Fazenda do Distrito Federal.

O art. 1º visa alterar os arts. 2º e 4º da Lei nº 1.355, de 30 de dezembro de 1996. No referido art. 2º, propõe-se a modificação da redação do inciso XIII e § 1º, bem como a inclusão de novo parágrafo (§ 10º). Já no aludido art. 4º, o objeto da alteração é o próprio caput do dispositivo. 

O art. 2º do PL revogaos §§ 4º e 5º do art. 2º também da Lei nº 1.355/1996, e o art. 3º veicula a usual cláusula de vigência da Lei.

Na EM nº 24/2023, o ilustre Secretário esclarece que a intenção do projeto é “adequar o instituto da substituição tributária do ISS ao novo Sistema de Gestão, Fiscalização e Arrecadação do ISS, estabelecido no Decreto nº 43.982, de 05 de dezembro de 2022”.

Ademais, informa que, devido as novas sistemáticas adotadas pelo Governo do Distrito Federal acerca das deduções dos valores dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços previstos nos subitens 7.02 e 7.05 da base de cálculo do ISS, tornam-se desnecessárias as regras contidas nos §§ 4º e 5º do art. 2º da Lei nº 1.355/1996. Sintetiza-se a seguir o arrazoado trazido na citada EM:

1. Fica dispensável a emissão da Declaração de Retenção do ISS – DRISS, de que trata o art. 126 do Decreto nº 25.508, de 19 de janeiro de 2005, pelo tomador de serviços ao prestador inscrito no Cadastro Fiscal do Distrito Federal – CFDF, pois tal relação, bem como consultas, se darão automaticamente dentro do Sistema de Gestão do ISS;
2. A DRISS será substituída pela declaração de que trata o art. 19 do Decreto nº 43.982/2022, expedida pelo tomador para o prestador de outro município não inscrito no CFDF;
3. É desnecessária a retenção de 1% por parte dos tomadores dos serviços descritos nos subitens 7.02 e 7.05 da Lista de Serviços anexa à Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003 (em linhas gerais, serviços de construção civil), visto que será possível um controle mais efetivo e assertivo das retenções do ISS relativas a estes serviços com a utilização do Sistema de Gestão, Fiscalização e Arrecadação do ISS; 
4. Com a Portaria nº 56, de 6 de dezembro de 2023, que dispõe sobre a utilização da Declaração Eletrônica de Serviços de Construção Civil – DESCC, ficou estabelecido um sistema de registro das obras pelos prestadores de serviço de construção civil e o cadastramento da obra no Sistema de Gestão do ISS;

Quanto à alteração da redação do inciso XIII do art. 2º da lei em referência, destaca-se que a proposta pretende incluir as entidades do Sistema S que não se encontram listadas na Lei nº 1.355/1996, para fins de substituição tributária.

Sobre os aspectos orçamentários e financeiros, alega-se que “a proposta em tela não veicula aumento de despesa nem concessão ou ampliação de benefício fiscal, e tampouco implica renúncia de receita, tratando tão somente de obrigações acessórias relativas à substituição tributária do ISS”.

Acompanha também os autos do PL nº 383/2023, o Despacho - SEFAZ/SEF, de 31 de março de 2023. Nesse documento, além das informações já mencionadas da EM, destacou-se que a alteração do art. 4º da Lei nº 1.355/1996 objetivou estabelecer uma regra mais genérica acerca da retenção e do recolhimento do ISS por substituição tributária e que caberá ao regulamento dispor sobre as regras mais específicas, no caso, a adoção do regime de competência para os substitutos e responsáveis privados habilitados em portaria, mantendo-se o regime de caixa apenas para os órgãos da administração pública usuários do SIAFI e do SIGGO.

A proposição, lida em 23 de maio de 2023, foi distribuída, concomitantemente, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF e à CCJ para análise da matéria.

No prazo regimental, nenhuma emenda foi apresentada no âmbito desta CCJ.

É o relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

Compete à CCJ, entre outras atribuições, examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, conforme art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF.

O PL nº 383/2023 visa alterar o inciso XIII e o § 2º do art. 2º da Lei nº 1.355/1996, revogar seus §§ 4º e 5º e introduzir novo parágrafo (§ 10). Além disso, pretende mudar a redação do art. 4º do aludido diploma, suprimindo parte de seu texto.

Ora, a Lei objeto da proposta de alteração pela iniciativa sob exame dispõe sobre o regime de substituição tributária relativo ao ISS. Por meio desse instituto a responsabilidade pela retenção do tributo, cujo local da prestação do serviço situe-se no Distrito Federal – DF, é atribuída a terceira pessoa vinculada ao fato gerador, na condição de contratante, fonte pagadora ou intermediário. Tal sistemática tem por objetivo facilitar e agilizar a arrecadação de impostos, considerado um robusto e seguro instrumento da ação fiscal. 

O ISS é um tributo disciplinado pela Lei Complementar federal nº 116[1], de 31 de julho de 2003, a qual possibilita aos Municípios e ao DF estabelecer seus contribuintes substitutos, nos seguintes termos:

Art. 6o Os Municípios e o Distrito Federal, mediante lei, poderão atribuir de modo expresso a responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa, vinculada ao fato gerador da respectiva obrigação, excluindo a responsabilidade do contribuinte ou atribuindo-a a este em caráter supletivo do cumprimento total ou parcial da referida obrigação, inclusive no que se refere à multa e aos acréscimos legais.

§ 1o Os responsáveis a que se refere este artigo estão obrigados ao recolhimento integral do imposto devido, multa e acréscimos legais, independentemente de ter sido efetuada sua retenção na fonte.

§ 2o Sem prejuízo do disposto no caput e no § 1o deste artigo, são responsáveis: 

I – o tomador ou intermediário de serviço proveniente do exterior do País ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior do País;

II – a pessoa jurídica, ainda que imune ou isenta, tomadora ou intermediária dos serviços descritos nos subitens   3.05, 7.02, 7.04, 7.05, 7.09, 7.10, 7.12, 7.16, 7.17, 7.19, 11.02, 17.05 e 17.10 da lista anexa a esta Lei Complementar, exceto na hipótese dos serviços do subitem 11.05, relacionados ao monitoramento e rastreamento a distância, em qualquer via ou local, de veículos, cargas, pessoas e semoventes em circulação ou movimento, realizados por meio de telefonia móvel, transmissão de satélites, rádio ou qualquer outro meio, inclusive pelas empresas de Tecnologia da Informação Veicular, independentemente de o prestador de serviços ser proprietário ou não da infraestrutura de telecomunicações que utiliza; 

III - a pessoa jurídica tomadora ou intermediária de serviços, ainda que imune ou isenta, na hipótese prevista no § 4o do art. 3o desta Lei Complementar.   

IV - as pessoas referidas nos incisos II ou III do § 9º do art. 3º desta Lei Complementar, pelo imposto devido pelas pessoas a que se refere o inciso I do mesmo parágrafo, em decorrência dos serviços prestados na forma do subitem 15.01 da lista de serviços anexa a esta Lei Complementar.

§ 3º VETADO

§ 4o No caso dos serviços prestados pelas administradoras de cartão de crédito e débito, descritos no subitem 15.01, os terminais eletrônicos ou as máquinas das operações efetivadas deverão ser registrados no local do domicílio do tomador do serviço. (Grifos editados)

Com efeito, a Lei nº 1.355/1996 nomina, no DF, as pessoas (tomadores de serviços em potencial) que, na sua relação com a situação que configura a incidência do ISS (a prestação de serviços), devem efetuar a retenção do imposto e repassar tais valores ao erário local, ainda que não tenham procedido a retenção na fonte do respectivo tributo. 

O PL nº 383/2023, ao atribuir ao Instituto Euvaldo Lodi – IEL, ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – SESCOOP e à EMBRATUR – Agencia Brasileira de Promoção Internacional do Turismo a obrigação pela retenção do ISS, atende ao princípio da legalidade, indispensável a veiculação de tal determinação.

A Lei nº 1.355/1996, além de estabelecer o rol das pessoas enquadradas no regime de substituição tributária do ISS no DF, também disciplina diversas obrigações acessórias dirigidas a esses contribuintes. É o caso do disposto nos parágrafos do seu art. 2º, alvo da proposição em apreço, restando claro que as modificações pretendidas com as redações, revogações e inclusões de texto propostas têm como fulcro estipular novas regras (ou suprimir as defasadas) a serem observadas pelas entidades responsáveis pela retenção na fonte do imposto.

Sobre a obrigação acessória, importa reproduzir as seguintes normas do Código Tributário Nacional – CTN[2]:

 Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha sobre:

.......................

III - dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias.

.......................

.......................

Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória.

§ 1º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente.

 § 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos.

   § 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária.

.......................

Art. 115. Fato gerador da obrigação acessória é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal.

.......................

Art. 122. Sujeito passivo da obrigação acessória é a pessoa obrigada às prestações que constituam o seu objeto. (Grifos editados)

Da letra crua desse normativo, constata-se que a imposição do exercício de ato ao contribuinte, como a obrigação de apresentar declaração e emitir documento fiscal, se dá por meio da legislação tributária. Igualmente a liberação de tal dever somente ocorre após determinação expressa nesse sentido (art. 111 do CTN). A criação de qualquer obrigação acessória, por ser um facilitador da atividade fiscalizatória, tem sempre como fim a arrecadação.

De acordo com o art. 96 do CTN, a legislação tributária compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes. Já o art. 99 esclarece que o conteúdo e o alcance dos decretos se restringem aos das leis em função das quais sejam expedidos, determinados com observância das regras de interpretação estabelecidas nesta Lei.

Isso posto, ainda que os decretos expedidos pelo Poder Executivo a respeito das obrigações acessórias do ISS disponham sobre condições mais benéficas aos contribuintes em geral, caso exista disposição legal em sentido diverso, é necessária a alteração da respectiva lei para regular plenamente tal determinação.

Note-se que o art. 103 do Decreto-Lei nº 82, de 26 de dezembro de 1966, que “regula o Sistema Tributário do Distrito Federal”, atribui a regulamento, entre outras funções, “dispor sobre a forma e oportunidade do lançamento, a época do pagamento, o reconhecimento das isenções e demais obrigações acessórias dos contribuintes” (grifos editados).

Ora, no DF, o Regulamento do ISS foi aprovado pelo Decreto nº 25.508, de 19 de janeiro de 2005, que estabeleceu uma série de obrigações acessórias aos contribuintes do imposto. Entre elas, destaca-se a Declaração de Retenção do ISS – DRISS.

 No entanto, segundo o Decreto nº 43.982, de 05 de dezembro de 2022, que instituiu o Sistema de Gestão, Fiscalização e Arrecadação do ISS[3] e diversos documentos fiscais e declarações, a DRISS somente será exigida dos prestadores de serviços com domicílio fiscal fora do DF e não mais todas as pessoas que retiverem o imposto, in verbis: 

[Decreto nº 25.508/2005] Art. 126. A pessoa que retiver o imposto, na forma prevista nos arts. 8º e 9º deste Regulamento, emitirá Declaração de Retenção do ISS – DRISS, (Anexo IX), em duas vias, que terão a seguinte destinação:

..........................

[Decreto nº 43.982/2022] Art. 19. A declaração (DRISS) de que trata o art. 126 do Decreto nº 25.508, de 2005, exclusivamente emitida para prestador de serviços com domicílio fiscal fora do Distrito Federal, cujos fatos geradores ocorram a partir da implantação do Sistema de Gestão do ISS será requerida pelo prestador e expedida eletronicamente.

Parágrafo único. Para a obtenção da declaração a que se refere o caput, o prestador de serviço deve realizar o cadastro avulso no sistema. (Grifos editados)

Nos termos do dispositivo a seguir, cabe aos contribuintes substitutos elaborar a Declaração Mensal de Serviços Tomados e Retenção do ISS – DMRISS:

[Decreto nº 43.982/2022] Art. 17. É responsabilidade do tomador de serviços obrigado à retenção do imposto, nos termos dos arts. 8º e 9º do Decreto nº 25.508, de 2005, a elaboração da Declaração Mensal de Serviços Tomados e Retenção do ISS - DMRISS, constituída da relação de notas fiscais referentes aos serviços tomados com retenção do imposto e deve ser elaborada no mês subsequente ao do fato gerador, por meio do Sistema de Gestão do ISS, observado o inciso I do art. 10.

§ 1º O prazo para o tomador apurar o ISS devido pelas retenções encerra-se no 15º dia do mês subsequente ao do fato gerador.

§ 2º Na hipótese de o tomador não realizar a apuração mensal do imposto devido pelas retenções no prazo previsto no § 1º, esta se dará de forma tácita pelo Sistema de Gestão do ISS.

§ 3º O disposto no caput não se aplica aos órgãos públicos usuários do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI. (Grifos editados)

Essas mudanças na sistemática de levantamento do ISS ensejam a alteração promovida pelo PL nº 383/2023, de forma a não se exigir dos contribuintes o cumprimento de obrigações acessórias que deixaram de ser necessárias à ação fiscalizatória desenvolvidas pelo Poder Executivo sobre os contribuintes desta localidade.

No que se refere aos parágrafos que a proposição intenta revogar, salienta-se que os serviços consignados no item 7 da lista de serviços para efeitos da tributação pelo ISS[4] são aqueles relativos à “engenharia, arquitetura, geologia, urbanismo, construção civil, manutenção, limpeza, meio ambiente, saneamento e congêneres”. Os subitens expressamente citados nos mencionados dispositivos se reportam a serviços de construção civil[5]. Como suporte à fiscalização desses prestadores de serviço, o Decreto nº 43.982/2022 instituiu a Declaração Eletrônica de Serviços de Construção Civil – DESCC[6], restando prejudicada a exigência constante desses parágrafos.

Ressalta-se, por oportuno, que as inovações das práticas adotadas pelo fisco para aperfeiçoar a atuação fiscalizatória do Estado demandam a atualização da legislação tributária, principalmente no tocante às previsões das obrigações acessórias, sendo indispensável adequar todas as normas que regem a matéria, como é o caso da Lei nº 1.355/1996. Assim, também se propõe a inclusão do § 10 no art. 2º e alteração no art. 4º da mencionada Lei.

Destarte, o projeto em epígrafe cumpre a missão de atualização e adequar as disposições da Lei nº 1.355/1996, observando os ditames constitucionais e legais para isso.

Por todo o exposto, vota-se, no âmbito da CCJ, pela admissibilidade do PL nº 383/2023, nos termos do art. 63, I, do RICLDF.

Sala das Comissões, 28 de setembro de 2023.

Deputado Thiago Manzoni

Relator

Folha de votação

Projeto de Lei nº 383/2023

Altera a Lei nº 1.355 de 30 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o regime de substituição tributária relativo ao Imposto sobre Serviços - ISS e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

3ª Reunião Extraordinária realizada em  03/10/2023.

AO SACP,

Para continuidade de tramitação. Parecer da CCJ aprovado na 3ª Reunião Extraordinária, em 03/10/2023.

Brasília, 3 de outubro de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça