PARECER Nº , DE 2025 - CEOF

Projeto de Lei nº 327/2019

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS, sobre o PROJETO DE LEI Nº 327, DE 2019, que dispõe sobre a obrigatoriedade da implantação de dispositivo eletrônico de segurança preventiva, conhecido como 'botão de pânico' e a instalação de sirenes antipânico, acompanhadas de sinal luminoso modelo giroflex no lado externo dos Estabelecimentos de Ensino Públicos no Distrito Federal.

Autor: Deputado RAFAEL PRUDENTE

Relatora: Deputada JAQUELINE SILVA

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 327/2019, de autoria do Deputado Rafael Prudente, composto por seis artigos e com a ementa acima reproduzida.

O caput do art. 1° torna obrigatória a implantação de dispositivo eletrônico de segurança preventiva, conhecido como "botão de pânico", e “a instalação de sirenes antipânico, acompanhadas de sinal luminoso modelo giroflex no lado externo dos estabelecimentos de ensino públicos no Distrito Federal”.

Seus §§ 1º, 2º e 3° tratam da competência da diretoria da unidade escolar para acionar o botão; da forma de funcionamento do dispositivo: envio de mensagem à Polícia Militar; da instalação em local alto e seguro, especialmente; e do acionamento por pelo menos dois pontos.

De acordo com o art. 2°, cabe à direção dos estabelecimentos escolher o local de instalação e os botões de alarme, os quais podem ser acionados remotamente.

Pelo art. 3°, a regulamentação da lei pelo Poder Executivo se dará em cento e oitenta dias a contar da sua publicação.

O art. 4° especifica que as despesas com a execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias específicas a serem alocadas na Lei Orçamentária anual.

O início da vigência da lei ocorrerá na data de sua publicação, com produção de efeitos financeiros a partir do exercício financeiro seguinte ao da publicação da norma, conforme art. 5°.

Por fim, o art. 6° estabelece a cláusula revogatória das disposições em contrário.

Na justificação do projeto, o ilustre autor afirma que seu objeto é a implementação de ferramenta relevante ao combate às situações emergenciais nas instituições de ensino, que possam colocar em risco a vida de pessoas.

Ressalta a importância dos investimentos em segurança, principalmente daqueles que visam propiciar segurança e paz às crianças e adolescentes, não só combatendo situações de violência armada, mas também outras ocorrências, como incêndios. A título de reforço, cita os recentes atos de violência ocorridos em instituições de ensino em todo o Brasil.

O PL n° 327/2019 foi lido em Plenário em 10 de abril de 2019 e distribuído para análise de mérito para a Comissão de Segurança – CSEG (RICLDF, art. 69-A, I, "a" e "b"), e, em análise de admissibilidade, à CEOF (RICLDF, art. 64, II, "a") e à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ (RICLDF, art. 63, I).

Em votação na CSEG, a proposição foi integralmente aprovada na 4ª Reunião Extraordinária, realizada em 06 de novembro de 2019. 

Registre-se que, durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas ao Projeto no âmbito desta CEOF. 

É o relatório.

II – VOTO DA RELATORA

De acordo com o que preceitua o art. 64, II, ‘a’, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira e o mérito de proposições com adequação ou repercussão orçamentária. 

Pelo § 2º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CEOF quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito por, no mínimo, um oitavo dos Deputados.

Quanto à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a iniciativa que se coadune com o Plano Plurianual – PPA, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, com a Lei Orçamentária Anual – LOA e com as normas de finanças públicas, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira.

O projeto em tela visa obrigar os estabelecimentos de ensino públicos do Distrito Federal a instalar dispositivo eletrônico de segurança preventiva, conhecido como "botão de pânico", sirenes antipânico e sinal luminoso modelo giroflex.

A efetiva implementação dessas determinações constantes do PL (instalação de equipamentos e a implementação de sistemas) torna límpida a conclusão de que, visando a concretização de um direito social (direito à segurança), há imposição de determinadas ações ao Estado, via criação de despesas[1].

Preliminarmente, embora tema mais afeto à CCJ, pertinente ressaltar que o Poder Legislativo tem a prerrogativa – e o dever – de concretizar os direitos fundamentais sociais, motivo pelo qual cabível a iniciativa parlamentar que disponha, mesmo com aumento de despesas, sobre formular políticas públicas para a efetivação de direitos sociais. Nesse sentido a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF:

"Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido" (ARE 878.911 RG, relator ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 29/9/2016, DJe de 11/10/2016, grifos dos autores).

Em outra seara se encontra o exame da adequação orçamentária e financeira, que buscar avaliar a proposição quanto à sua neutralidade fiscal, de modo a identificar ou não a sua conformação às legislações, condição para sua inserção no ordenamento jurídico.

Nesse cenário, prevalece a seguinte premissa: a escassez do orçamento público impõe restrições fáticas ao grau de realização e ao alcance subjetivo de direitos que, no plano teórico-constitucional, exigem realização máxima e abrangência total.[2]

De plano, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias eleva a status constitucional o controle da neutralidade fiscal, tratando-se, portanto, de verdadeiro requisito formal e técnico para a primeira etapa do processo legislativo, senão vejamos seu texto:

 Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Grifos editados)

 A título ilustrativo, confira-se precedentes do STF, com grifos editados:

"Constitucional. Tributário. Imunidade de igrejas e templos de qualquer crença. Icms. Tributação indireta. Guerra fiscal. Concessão de benefício fiscal e análise de impacto orçamentário. artigo 113 do adct (redação da ec 95/2016). Extensão a todos os entes federativos. INCONSTITUCIONALIDADE. [...] 2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o artigo 155, § 2º, XII, 'g', da CF — à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, relator ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) —, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do artigo 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente" (ADI 5.816, relator ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 5/11/2019, grifos dos autores)

No mesmo sentido é o posicionamento expresso na ADI 6074/RR:

O processo legislativo passou a ter um requisito imprescindível, sob pena de originar leis eivadas o vício de inconstitucionalidade formal. Para ser válida, a legislação deve, por conseguinte, conformar-se ao equilíbrio e à sustentabilidade financeira, aferíveis no bojo do processo legislativo que proporcione um diagnóstico do impacto: (i) do montante de recursos necessários para abarcar as despesas criadas oi (ii) da ausência de recursos em razão da renúncia de receitas. Ministra Rosa Weber (Relatora) – ADI 6074/RR. (Grifos editados)

Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias do DF vigente – LDO/2023 (Lei n° 7.171, de 01 de agosto de 2022) traz as seguintes disposições sobre a adequação orçamentária e financeira das alterações na legislação:

Art. 73. As proposições legislativas e as suas emendas, observado o disposto no art. 69 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que, direta ou indiretamente, importem ou autorizem redução de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal deverão ser instruídas com demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes.

§ 1º O proponente é o responsável pela elaboração e pela apresentação do demonstrativo a que se refere o caput.

§ 2º Quando solicitados pelo Poder Legislativo, os órgãos e entidades distritais fornecerão, no âmbito de suas competências, no prazo máximo de sessenta dias, os subsídios técnicos relacionados ao cálculo do impacto orçamentário e financeiro associado à proposição legislativa, para fins da elaboração do demonstrativo a que se refere o caput.

§ 3º O demonstrativo a que se refere o caput deverá conter memória de cálculo com grau de detalhamento suficiente para evidenciar a verossimilhança das premissas e a pertinência das estimativas.

§ 4º A estimativa do impacto orçamentário-financeiro, elaborada com fundamento no demonstrativo de que trata o caput, deverá, sem prejuízo do disposto no § 2º do art. 16 e nos § 1º, § 2º e § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal:

I - constar da exposição de motivos ou de documento equivalente que acompanhe a proposição legislativa, caso a proposição não tenha origem parlamentar; ou

II – constar como anexo à proposição legislativa apresentada, caso ela tenha origem no Poder Legislativo ou tenha sido alterada pelo referido Poder durante a sua tramitação.

§ 5º Caso o demonstrativo a que se refere o caput apresente redução de receita ou aumento de despesas, a proposição deverá:

I - na hipótese de redução de receita, cumprir, no mínimo, um dos seguintes requisitos:

a) ser demonstrado pelo proponente que a redução foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária, na forma do disposto no art. 12 da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal;

b) estar acompanhada de medida compensatória que anule o efeito da redução de receita no resultado primário, por meio de aumento de receita corrente ou redução de despesa; ou

c) comprovar que os efeitos financeiros líquidos da medida são positivos e não prejudicam o alcance da meta de resultado fiscal, quando decorrentes de:

1. extinção, transformação, redução de serviço público ou do exercício de poder de polícia; ou

2. instrumentos de transação ou acordo, conforme disposto em lei; e

II - na hipótese de aumento de despesa, observar o seguinte:

a) se for obrigatória, estar acompanhada de medidas de compensação, por meio:

1. do aumento de receita, o qual deverá ser proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, na hipótese prevista no art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal; ou

2. da redução de despesas, a qual deverá ser de caráter permanente, na hipótese prevista no art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; ou

b) se não for obrigatória, cumprir os requisitos previstos no art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, sem prejuízo do disposto no § 3º do referido artigo e no inciso II do caput do art. 171 desta Lei, dispensada a apresentação de medida compensatória. (Grifos editados)

Já as normas referenciadas da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), reproduzido no dispositivo supracitado da LDO/2023, notadamente quanto à geração de despesa corrente de caráter continuado, ou seja, daquelas decorrente da manutenção e reparos dos equipamentos de que tratam o projeto, preveem:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.         

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. (Grifos editados)

Há de se concluir que as regras de transparência que atualmente permeiam todos os atos da gestão pública reforçam a necessidade de a deliberação parlamentar acerca de matérias que afetam o orçamento seja precedida de adequado conhecimento da dimensão da repercussão orçamentária da medida e da indicação da respectiva fonte de custeio, observando-se os preceitos legais que exigem a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a adoção de medidas compensatórias de seus efeitos financeiros.

III- CONCLUSÃO

Pelo exposto, como o PL nº 327/2019, embora louvável a iniciativa, como sua aprovação gera aumento de despesa, é imprescindível que as regras previstas na LRF, LDO e CF/88 sejam cumpridas, o que não ocorreu. Assim, devido à inobservância das aludidas normas, conclui-se pela inadmissibilidade da proposição sob o ponto de vista da adequação orçamentária e financeira, restando prejudicada a análise de seu mérito, na qual seria imprescindível conhecer o custo da proposta sob apreciação.

Assim, no âmbito da CEOF, vota-se pela admissibilidade do PL nº 327/2019, conforme o art. 65,II E §2º  do RICLDF.

Sala das Comissões, em …

[1]A título meramente elucidativo, a Prefeitura de Vitória-ES anunciou a compra de botões do pânico para 103 unidades escolares, fornecidos por empresa especializada, ao custo de R$ 378.516 por 12 meses de serviço. Vide:
https://oglobo.globo.com/brasil/noticia/2022/11/vitoria-es-adquire-botoes-do-panico-para-103-unidades-de-ensino-apos-tentativa-de-ataque-em-agosto.ghtml e 
https://eshoje.com.br/2023/01/botao-do-panico-e-entregue-e-esta-ativo-em-103-escolas-de-vitoria/

[2]https://www.conjur.com.br/2021-ago-21/observatorio-constitucional-proposta-aumento-despesa-padece-inconstitucionalidade#_ftn7