PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 2566/2022

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2566/2022, que “Dispõe sobre a distância para a instalação das Faixas de Travessia de Pedestre com os Pólos Geradores de Viagens, no âmbito do Distrito Federal”

AUTOR: Deputado Jorge Vianna

RELATOR: Deputado Chico Vigilante

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 2.566/2022, de autoria do Deputado Jorge Vianna, “dispõe sobre a distância para a instalação das Faixas de Travessia de Pedestre com os Pólos Geradores de Viagens, no âmbito do Distrito Federal”. 

Eis o inteiro teor da proposição:

Art. 1° A instalação das Faixas de Travessia de Pedestres no território do Distrito Federal deve seguir os critério de instalação definidos pelo Manual Brasileiro de Sinalização do Contran e Código de Trânsito Brasileiro. 

Art. 2° As Faixas de Travessias de Pedestres no território do Distrito Federal quando em locais não semaforizados e próximas à pólos geradores de viagens devem ser introduzidas, pelo menos, 10 metros de distância dos pólos geradores de viagens.

 Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário. 

Na justificação, o autor registra o seguinte:

O respeito às Faixas de Travessia de Pedestre- FTP tornou-se uma marca registradas dos motoristas do Distrito Federal. Segundo a Agência Brasília, em 1° de abril de 2021 completam 24 anos que o Distrito Federal instituiu o respeito ao pedestre na faixa. Este comportamento, que é exemplo de cidadania e motivo de orgulho para todos os brasilienses, tem preservado inúmeras vidas e contribuído para um trânsito cada vez melhor e mais seguro na capital do país. 

Entretanto, apesar da redução de 83%, aproximadamente, de atropelamento nas vias do Distrito Federal, os atropelamentos nas FTP próximas aos pólos geradores de viagens, ou paradas de ônibus, ainda são uma realidade. De fato, não há estimativa do número de acidentes causados perto das paradas de ônibus, mas para àqueles que usam o transporte público coletivo do DF, é sabido que os motoristas das demais faixas de rolamento, ao ver um ônibus parado na última faixa da direita nunca sabem ao certo se trata-se de um desembarque /embarque ou se o veículo encontra-se parado devido a passagem de pedestre na FTP. 

Neste contexto, o distanciamento das faixas de travessia de pedestres das paradas de ônibus aumentarão a visibilidade total da FTP pelos motoristas de todas as faixas de rolamento, independente dos processos de embarque e desembarque de passageiros. 

Demonstrada a importância da medida proposta, solicito o apoio dos nobres colegas parlamentares para a aprovação do presente projeto de lei. 

O projeto foi apresentado na Legislatura 2019-2022. Após lido em Plenário e publicado, o projeto foi distribuído à Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana – CTMU, para análise de mérito, e à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ, para análise de admissibilidade. Não chegou, no entanto, a ser apreciado.

Sobrestada na forma do art. 137 ao fim da sessão legislativa de 2022, a tramitação foi retomada na presente legislatura (Portaria - GMD nº 44/2023, DCL de 13.02.2023).

No âmbito da CMTU, sob relatoria do Deputado Gabriel Magno, o projeto de lei foi aprovado, quanto ao mérito, na forma de substitutivo apresentado pelo relator, na 2ª Reunião Ordinária, realizada em 31 de maio de 2023.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta comissão.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo. 

A proposição em exame visa determinar a observância dos critérios previstos no Manual Brasileiro de Sinalização do Contran e no Código de Trânsito Brasileiro (art. 1º) e fixar distância mínima para instalação de faixas de pedestres em relação aos pólos geradores de viagens nas vias do Distrito Federal (art. 2º).

Em que pese a louvável intenção do Autor de apresentar o Projeto de Lei nº 2.566/2022, com o intuito de reduzir acidentes de trânsito nas proximidades dos pólos geradores de viagens, ou das paradas de ônibus, há que se considerar os seguintes aspectos de admissibilidade formal.

A Constituição Federal fixa competência privativa da União para a edição de normas sobre trânsito:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XI - trânsito e transporte;

(...)

No exercício dessa competência, a União editou o Código de Trânsito Brasileiro – CTB (Lei nº 9.503/1997), norma que instituiu o Sistema Nacional de Trânsito (art. 5º), [1] o qual tem como um de seus objetivos básicos “fixar, mediante normas e procedimentos, a padronização de critérios técnicos, financeiros e administrativos para a execução das atividades de trânsito” (art. 6º, II).

O referido Código definiu os órgãos componentes no âmbito da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 7º), bem como as atribuições de cada um (arts. 12 a 24), entre os quais, no âmbito federal, consta o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, sobre o qual o código prescreve:

“Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades:

I - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo;

(...)

Art. 12. Compete ao CONTRAN:

I - estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;” (g.n.)

Quanto à regulamentação de assuntos relacionados à sinalização de trânsito e à engenharia de tráfego, tais como o versado no PL em análise, o CTB dispõe o seguinte:

Art. 80. Sempre que necessário, será colocada ao longo da via, sinalização prevista neste Código e em legislação complementar, destinada a condutores e pedestres, vedada a utilização de qualquer outra.

§ 1º A sinalização será colocada em posição e condições que a tornem perfeitamente visível e legível durante o dia e a noite, em distância compatível com a segurança do trânsito, conforme normas e especificações do CONTRAN.

(...)

Art. 91. O CONTRAN estabelecerá as normas e regulamentos a serem adotados em todo o território nacional quando da implementação das soluções adotadas pela Engenharia de Tráfego, assim como padrões a serem praticados por todos os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito.

A leitura dos dispositivos evidencia a competência do CONTRAN para normatizar os referidos temas e a necessidade de padronização da sinalização e das soluções de engenharia de tráfego em todo o território nacional, razão pela qual foram editados os Manuais Brasileiros de Sinalização de Trânsito, aprovados pelo CONTRAN e recentemente consolidados por meio da Resolução nº 973/2022 [2]. 

Conforme registrado no parecer emitido pela CMTU, o Manual Brasileiro de Sinalização de Trânsito estabelece que a instalação de faixas de pedestres deve acontecer em locais onde haja necessidade de ordenação e regulamentação da travessia de pedestres, devendo, sempre que possível, respeitar o caminhamento natural dos pedestres em locais que ofereçam maior segurança para a travessia (Manual Brasileiro de Sinalização de Trânsito – Volume IV). [3] 

A partir dessas diretrizes, a determinação do local de instalação de faixas de pedestres é feita, no âmbito do Distrito Federal, tanto pelo Departamento de Trânsito do Distrito Federal - DETRAN/DF, quanto pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal - DER/DF, no exercício de competência também atribuída pelo CTB (arts. 21, I a III, 22, I e 90, §1º), [4] e é precedida da elaboração de estudos técnicos que levam em consideração a geometria da via, a topografia do terreno, a visibilidade e fluxo de veículos e de pedestres, entre outros fatores. A realização dos procedimentos e análises necessários para instalação de faixas de pedestres é, portanto, atividade de caráter administrativo.

A esse respeito, assim determina a Lei Orgânica do Distrito Federal em seus arts. 15, XXII e 337:

Art. 15. Compete privativamente ao Distrito Federal:

.....................................................................................................

XXII - disciplinar o trânsito local, sinalizando as vias urbanas e estradas do Distrito Federal;

(...)

Art. 337. Compete ao Poder Público planejar, construir, operar e conservar em condições adequadas de uso e segurança o sistema viário público do Distrito Federal.

Nesse contexto, verifica-se que o Distrito Federal, promove, observadas as regras do CTB e a regulamentação expedida pelos órgãos com atribuições normativas, tais como o CONTRAN, a gestão das vias terrestres sob sua jurisdição. Essa gestão é realizada por órgãos do Poder Executivo. Deve-se enfatizar que qualquer norma distrital que não se coadune ao disposto no CTB incorrerá em inconstitucionalidade formal, em face de ofensa ao inciso XI do art. 22 da Constituição Federal.

Assim, o projeto em exame revela-se constitucionalmente inadmissível porque, além de dispor sobre matéria de competência privativa da União relativamente à qual o ente federal não autorizou os estados e o Distrito Federal a legislar, [5] adentra em seara técnico-administrativa de competência de órgãos específicos vinculados ao Poder Público local, responsáveis pela engenharia de tráfego e pela gestão das vias terrestres do Distrito Federal, o que acarreta violação ao princípio da separação de poderes. [6]

Nesse sentido, registramos o seguinte precedente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 5.421/2014. INSTALAÇÃO DE DISPOSITIVO SONORO DE ALERTA JUNTO A FAIXAS DE PASSAGEM DE PEDESTRES. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI QUE IMPLICA AUMENTO DE GASTOS DO DISTRITO FEDERAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO. LIMINAR CONCEDIDA PARA SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA NORMA IMPUGNADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Distrito Federal visando à declaração da inconstitucionalidade da Lei 5.421/2014, por contrariar os artigos 14, 71, § 1º, incisos IV e V, e 100, incisos IV, VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal. Liminar concedida para suspensão da eficácia da norma impugnada.

2 Lei de iniciativa parlamentar não pode implicar aumento de despesa que caberá ao Poder Executivo, tampouco deve ingerir em atribuições de órgãos e entidades da Administração Pública distrital. A União possui competência privativa para legislar sobre trânsito, conforme determinação expressa da Constituição Federal.

3 Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos erga omnes e ex tunc.

(Acórdão 961717, 20150020307254ADI, Relator: GEORGE LOPES, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 16/8/2016, publicado no DJE: 29/8/2016. Pág.: 42/43) (g.n.)

Também com essa orientação tem-se jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Distrital no 2.929/02, que dispõe sobre o prazo para vigência da aplicação de multas a veículos no Distrito Federal em virtude da reclassificação de vias. 3. Usurpação de competência legislativa privativa da União. Precedentes. 4. Procedência da ação

(ADI 3186, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 16/11/2005)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL QUE DISPÕE SOBRE INSTALAÇÃO DE APARELHO, EQUIPAMENTO OU QUALQUER OUTRO MEIO TECNOLÓGICO DE CONTROLE DE VELOCIDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES NAS VIAS DO DISTRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE. VIOLAÇÃO AO ART. 22, INCISO XI, DA CONSTITUIÇÃO. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

(ADI 3897, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 04/03/2009, DJe-075  de 23/04/2009)

Verifica-se, pelo exposto, que tanto o Projeto de Lei em sua redação original quanto o substitutivo a ele apresentado no âmbito da CMTU ofendem preceitos que regem o devido processo legislativo constitucional, além de violarem o princípio da separação de poderes.

Por esses motivos, com fundamento no art. 22, XI e parágrafo único da Constituição Federal, nos arts. 15, XXII, 53 e 337 da Lei Orgânica do Distrito Federal, bem como nos arts. 7º, I, 12, I, 21, I a III, 22, I, 90, §1º e 91 do Código de Trânsito Brasileiro, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.566/2022 e do substitutivo a ele apresentado no âmbito da CMTU.

Sala das Comissões, em

[1]“Art. 5º O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.”

[2] Confira-se em https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/transito/conteudo-contran/resolucoes/Resolucao9732022.pdf e 

 https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/transito/senatran/manuais-brasileiros-de-sinalizacao-de-transito, acesso em 3/7/2023.

[3]Disponível em https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/transito/arquivos-senatran/docs/copy_of___04___MBST_Vol._IV___Sinalizacao_Horizontal.pdf, pg. 47, acesso em 3/7/2023

[4]Art. 21. Compete aos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;

II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;

III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;

(...)

Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das respectivas atribuições;

Art. 90. (omissis)

§ 1º O órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via é responsável pela implantação da sinalização, respondendo pela sua falta, insuficiência ou incorreta colocação.

[5] Não há, quanto ao tema, delegação na forma do parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal, o qual dispõe que “lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.”

[6] O princípio constitucional da separação dos poderes é corolário de um sistema político democrático e moderno. E a Lei Orgânica do Distrito Federal determina, em seu art. 53, o que se segue, in verbis:

Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o Legislativo.

§ 1º É vedada a delegação de atribuições entre os Poderes.

§ 2º O cidadão, investido na função de um dos Poderes, não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Lei Orgânica. 

Retirado de Pauta na 5ª Reunião Extraordinária de 2023, em 07/11/2023, a pedido do Sr. Deputado Jorge Vianna.

Brasília, 08 de novembro de 2023 

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça

Retirado da Pauta da 1ª Reunião Extraordinária de 2024, em 27/02/2024, a pedido do Deputado Jorge Vianna.

Brasília, 27 de fevereiro de 2024 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça