PARECER Nº , DE 2021 - CCJ

Projeto de Lei 2312/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI nº 2.312, de 2021, que dispõe sobre o Serviço Público de Loteria no âmbito do Distrito Federal e dá outras providências.

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Jaqueline Silva 

I – RELATÓRIO

        O Projeto de Lei nº 2.312/2021, de autoria do Governador do Distrito Federal, tramita em regime de urgência e, segundo seu art. 1º, institui o “Serviço Público de Loteria do Distrito Federal que consiste na exploração de jogos lotéricos”. O parágrafo único desse art. 1º estabelece que “para os fins desta lei, considera-se jogo lotéricos toda operação, jogo ou aposta, que envolvam sorteio, concurso de prognósticos numéricos, concurso de prognósticos específicos, concurso de prognósticos esportivos e loteria instantânea exclusiva (Lotex), registro de aposta ou premiação instantânea, realizado por meio físico ou virtual, para obtenção de prêmio em dinheiro ou em bens de outra natureza”. 

O art. 2º do Projeto de Lei determina que “compete ao Poder Executivo, por meio da Secretaria de Estado de Economia, prestar o Serviço Público de Loteria do Distrito Federal de forma direta ou indireta, nos termos da Lei Federal no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e as atividades operacionais inerentes a` exploração do jogo lotérico”. Mas, segundo o art. 3º, “o Distrito Federal poderá´ delegar, mediante permissão ou concessão, as atividades operacionais inerentes a` exploração do jogo lotérico e similares, incluindo o jogo eletrônico por meio físico e digital, observada a legislação federal, ressalvadas as atividades de autorização, credenciamento, controle e fiscalização”.

Quanto à destinação dos recursos arrecadados com a exploração dos jogos lotéricos, o art. 4º estabelece que “o produto da arrecadação obtida com a exploração de jogos lotéricos deve observar os ditames previstos na Lei Federal nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018 e no Decreto-Lei nº 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, bem como as seguintes destinações: (I) - seguridade social do Distrito Federal, devendo ser observado, em cada modalidade lotérica explorada, no mínimo, o percentual destinado pela União para a mesma finalidade; (II) - financiamento de custeio e investimento de atividades finalísticas consideradas socialmente relevantes; (III) - pagamento de prêmios e o recolhimento de tributos incidente sobre a premiação; (IV) - a cobertura de despesas de custeio e de manutenção da exploração de jogos lotéricos; (V) - patrocínio de eventos esportivos, culturais e de lazer. O parágrafo único determina que “são consideradas socialmente relevantes as atividades finalísticas realizadas pelas áreas da saúde, educação, desenvolvimento social, esporte, lazer, cultura, economia criativa, amparo ao trabalhador preso, às pessoas com deficiência, aos idosos, às crianças e aos adolescentes”. Segundo o art. 5º, “os valores dos prêmios não reclamados pelos apostadores contemplados no prazo de noventa dias devem ser revertidos para a financiamento das atividades de que trata o art. 4º, II desta Lei”. 

O art. 6º do PL nº 2.312/2021 veda a exploração de qualquer modalidade de jogos lotéricos do Serviço Público de Loteria do Distrito Federal sem a prévia autorização do Poder Executivo. Proíbe-se terminantemente, segundo o art. 7º, “a utilização dos serviços lotéricos por menores de idade, bem como a compra e ou registro de aposta em favor de menor”. O art. 8º proíbe a comercialização de modalidades lotéricas não previstas na legislação federal. E o art. 9º determina que “o descumprimento do disposto nesta lei e nos seus regulamentos são penalizados na forma da legislação e, na forma do contrato de outorga, quando a prestação do Serviço Público de Loteria do Distrito Federal se der de forma indireta”. 

O art. 10 estabelece que “o Poder Executivo deve regulamentar a presente lei”.

Consta do art. 11 a cláusula de vigência da norma na data de sua publicação.

Na justificação ao PL nº 2.312/2021, por meio de Exposição de Motivos do Secretário de Estado de Projeto Especiais do Distrito Federal, afirma-se que “ o Projeto de Lei foi construído sob a égide de estudo selecionado pela Secretaria de Estado de Projetos Especiais – SEPE no bojo do Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI nº 001/2021 – SEPE, onde foram apresentadas, pela iniciativa privada, analises de viabilidade técnica, econômico-financeira e jurídica para implementação, instituição e operacionalização das loterias no âmbito do Distrito Federal. Contextualizando o tema, destaca-se que, em 30/09/2020, o Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento conjunto das ADPF’s 492, 493 e ADI 4986, decidiu que a União não detém exclusividade na exploração de loterias, estendendo aos Estados e ao Distrito Federal a competência para instituição e exploração das atividades lotéricas, desde que obedecidos os parâmetros contidos na legislação federal. A partir desse emblemático posicionamento, vislumbrou-se a possibilidade de a exploração da atividade lotérica vir a ser verdadeiro instrumento indutor do desenvolvimento socioeconômico do Distrito Federal, sem precisar onerar a população com o aumento de carga tributária. Para ter-se apenas uma ideia do potencial do empreendimento, cumpre lembrar, por exemplo, que a União, por meio da Caixa Econômica Federal – CEF, opera historicamente com sucesso as loterias em âmbito nacional, tendo essa modalidade o objetivo de financiar diversas ações do Governo Federal nas áreas de esporte, cultura, segurança, saúde, dentre outros. Segundo dados da Caixa Econômica Federal, no ano de 2020 foi arrecadado com loterias um total de mais de R$ 17,1 bilhões, sendo que, desse montante, 8 bilhões de reais foram destinados às áreas supracitadas”.

Afirma-se, ainda, que “a Loteria do Distrito Federal, para além de uma ferramenta capaz de incrementar a arrecadação distrital, tem o potencial de financiar e fomentar pastas como Saúde, Educação, Desenvolvimento Social, Previdência dos Servidores, Esportes, Lazer, Cultura e Economia Criativa, Ciência e Tecnologia, e Amparo ao Trabalhador Preso, conforme discriminado na minuta do Decreto regulamentador (também colacionado aos autos). A Loteria do Distrito Federal terá´, portanto, impacto positivo direto na vida do cidadão brasiliense, com recursos revertidos da arrecadação lotérica para programas específicos voltados ao bem-estar social. Ademais, nos termos do artigo 12, III, do Decreto nº 39.680/2019, informa-se que a proposta contempla que parte da receita lotérica seja para o custeio de sua operação (eis que se trata de concessa~o “comum”, nos moldes da Lei no 8.987/95), de tal sorte que a implementação da Loterias não implicara´ aumento de despesas ao erário. Assim, espera-se que a Loteria do Distrito Federal se pague e ainda seja capaz de financiar diversos programas sociais que melhorem a vida da população. 

O Projeto de Lei nº 2.312/2021 foi distribuído para análise de mérito à CDESCTMAT e para análise de mérito e admissibilidade à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças e, para análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta Comissão de Constituição e Justiça.

II - VOTO DA RELATORA

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

O Projeto de Lei nº 2.312/2012 visa instituir o “Serviço Público de Loteria do Distrito Federal”. E, sobre essa matéria, observa-se, inicialmente, que o inciso XX do art. 22 da Constituição Federal estabelece a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XX - sistemas de consórcios e sorteios;

(...)

Provocado a se pronunciar sobre a constitucionalidade de normas estaduais que instituíam loterias, o Supremo Tribunal Federal decidiu reiteradamente pela inconstitucionalidade dessas normas, segundo jurisprudência listada pelo Ministro Gilmar Mendes no voto da ADPF 493/DF:

 “Cito, a proposito, precedentes desta Corte advindos de 14 (quatorze) Estados federais sobre o tema: ADI 3.630/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 13.9.2017; ADI 3.148-ED/TO, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 29.9.2011; ADI 3.895/SP, Rel. Min. Menezes Direito, Dje 29.8.2008; ADI 2.950/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Dje 1o.2.2008; ADI 3.060/GO, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Dje 1o6.2007; ADI 3.277/PB, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Dje 25.5.2007; ADI 3.293/MS, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 28.9.2007; ADI 3.189/AL, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 28.9.2007; ADI 2.995/CE, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 28.9.2007; ADI 3.063/MA, Rel. Min. Cezar Peluso, Dj 2.3.2007; ADI 3.147/PI, Rel. Min. Carlos Britto, Dj 22.9.2006; ADI 2.996/SC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Dj 29.9.2006; ADI 2.690/RN, de minha relatoria, Dj 20.10.2006; ADI 3.259/PA, Rel. Min. Eros Grau, Dj 24.2.2006”. 

Dessa jurisprudência, resultou a Súmula Vinculante nº 2 do Supremo Tribunal Federal, 30/05/2007:

Súmula vinculante nº 2

Enunciado

É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.

No entanto, no julgamento conjunto das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4986, em 30/09/2020, o Supremo Tribunal Federal, de forma unânime, julgou procedentes as ADPFs e improcedente a ADI, avalizando a possibilidade de os Estados e o Distrito Federal instituírem loterias:

ADPF 493 / DF 

Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental. Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Artigos 1º, caput, e 32, caput, e § 1º do Decreto-Lei 204/1967. Exploração de loterias por Estados-membros. Legislação estadual. 3. Competência legislativa da União e competência material dos Estados. Distinção. 4. Exploração por outros entes federados. Possibilidade. 5. Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecidas e julgadas procedentes. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada improcedente. 

A C O´ R D A~ O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, julgar procedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental para declarar não recepcionados pela Constituição Federal de 1988 os arts. 1º e 32, caput e § 1º, do DL 204/1967, nos termos do voto do Relator. 

Brasília, 30 de setembro de 2020. 

Ministro GILMAR MENDES 

Relator 

Quando proferiu o voto condutor no julgamento conjunto das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4986, o Ministro Gilmar Mendes apresentou a ratio decidendi de seu voto:

(i) A exploração de loterias ostenta natureza jurídica de serviço público (art. 175, caput, da CF/88), dada a existência de previsão legal expressa; 

(ii) Os arts. 1º e 32 do Decreto-Lei 204/1967, ao estabelecerem a exclusividade da União sobre a prestação dos serviços de loteria, não foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, pois colidem frontalmente com o art. 25, § 1º, da CF/88, ao esvaziarem a competência constitucional subsidiaria dos Estados-membros para a prestação de serviços públicos que não foram expressamente reservados pelo texto constitucional a` exploração pela União (art. 21 da CF/88); 

(iii) A competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX, da CF/88) não preclui a competência material dos Estados para explorar as atividades lotéricas nem a competência regulamentar dessa exploração. Por esse motivo, a Súmula Vinculante 2 não trata da competência material dos Estados de instituir loterias dentro das balizas federais, ainda que tal materialização tenha expressão através de decretos ou leis estaduais, distritais ou municipais. 

(iv) Por outro lado, as legislações estaduais instituidoras de loterias, seja via lei estadual ou por meio de decreto, devem simplesmente viabilizar o exercício de sua competência material de instituição de serviço público titularizado pelo Estado-membro, de modo que somente a União pode definir as modalidades de atividades lotéricas passíveis de exploração pelos Estados. 

Dessa forma, o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar os artigos 21, 22 e 25 da Constituição Federal, estabeleceu claramente uma distinção entre a competência privativa legislativa da União para a matéria relacionada a loterias (art. 22, XX da CF) e a competência material dos Estados e do Distrito Federal para instituir loterias “dentro das balizas federais” (arts. 21 e 25, § 1º; 32, § 1º, da CF). 

Em vista disso, podem os Estados e o Distrito Federal instituírem loterias, como serviços públicos concedidos ou não, desde que observadas as regras da legislação federal sobre a matéria.

Nesse sentido, quanto à constitucionalidade formal, não há vício no Projeto de Lei nº 2.312/2021, uma vez que a proposição institui o “Serviço Público de Loteria do Distrito Federal”, segundo as regras da legislação federal relacionada à matéria.

Ainda com relação à constitucionalidade formal do Projeto de Lei nº 2.312/2021, verifica-se que a proposição atende ao disposto no § 1º do art. 32 da Constituição Federal, bem como observa as normas do inciso IV do art. 71 e dos incisos VI e X do art. 100, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal, uma vez que o Projeto de Lei, ao criar nova modalidade de serviço público, promoverá alteração na estrutura e em atribuições de órgãos e de secretarias do Distrito Federal:

Constituição Federal

Art. 32. (...)

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

Lei Orgânica do Distrito Federal

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.) [1]

(...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública; (Inciso com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 44, de 2005.)[2]

(...)

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;

(...)

X – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal, na forma desta Lei Orgânica;

Apresenta-se, por fim, emenda supressiva ao art. 10 do Projeto de Lei nº 2.312/2021, em face de sua desnecessidade e redundância; e emenda de redação, para adequar o texto do art. 7º ao Estatuto da Criança e do Adolescente.

Por esses motivos, com fundamento nos arts. 32, § 1º da Constituição Federal e nos arts. 71, § 1º, IV; 100, VI e X, da Lei Orgânica do Distrito Federal, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.312/2021, nesta Comissão de Constituição e Justiça, com a emenda supressiva em anexo.

Sala das Comissões, em

DEPUTADA JAQUELINE SILVA

Relatora
 

[1] Texto original: Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa, ao Governador do Distrito Federal e, nos termos do art. 84, IV, ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, assim como aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica.

[2] A Emenda à Lei Orgânica nº 44, de 2005, substituiu a expressão “Secretarias de Governo do Distrito Federal” por “Secretarias de Estado do Distrito Federal”.