COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS 

emenda SUPRESSIVA

(Autoria: Deputada Jaqueline Silva)

Ao Projeto de Lei nº 223/2023, que “institui diretrizes para o “Programa Distrital Pró-Catadoras e Pró-Catadores para a Reciclagem Popular”, e dá outras providências”.

Suprimam-se o inciso VIII do § 1º do art. 4° e o art. 6° do Projeto de Lei nº 223, de 2023.

 JUSTIFICAÇÃO

A emenda tem por objetivo retirar do PL dispositivo (inciso VIII do § 1º do art. 4°) que contraria a legislação do direito tributário e, caso concretizado o incentivo proclamado, poderia reduzir receita orçamentária sem o devido retorno social veiculado no projeto. 

Ademais, entende-se pela impropriedade do uso da cláusula “as despesas correrão à conta do orçamento”, constante do art. 6°, a qual não tem o condão de efetivar a correspondente adequação orçamentária da medida proposta.

O saneamento dos vícios tem por finalidade a compatibilização e adequação orçamentária e financeira do PL.

Sala das Comissões, em...

Deputada JAQUELINE SILVA

Relatora

Ao Gabinete da Deputada Jaqueline Silva para observar que o parecer deve levar em consideração o Despacho 10 SACP (119570) que trata sobre o apensamento do PL n° 1046/2024.

Brasília-DF, 23 de maio de 2024

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

PARECER Nº        , DE 2025 – CEOF

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS, sobre o PROJETO DE LEI Nº 223/2023, que “institui diretrizes para o “Programa Distrital Pró-Catadoras e Pró-Catadores para a Reciclagem Popular”, e dá outras providências.”, apenso o PL 1.046/2024.

Autores: Deputado GABRIEL MAGNO e PODER EXECUTIVO

Relatora: Deputada JAQUELINE SILVA

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 223/2023, de autoria do Deputado Gabriel Magno, composto de 7 artigos e com a ementa acima reproduzida.

O art. 1º do PL institui as diretrizes para o “Programa Distrital Pró-Catadoras e Pró-Catadores para a Reciclagem Popular” e estabelece sua finalidade: integrar as ações do Distrito Federal voltadas à defesa dos catadores de materiais recicláveis e viabilizar a articulação com os demais Entes Federativos. Para isso, elenca nos seus incisos I a VII os meios para atingir tal fim: o fortalecimento de organizações populares, como associações e cooperativas; melhoria de condições de trabalho; fomento ao financiamento público; inclusão socioeconômica; expansão de atividades atinentes à coleta responsável; equilíbrio econômico-financeiro na contratação de serviços pelo Poder Público; destinação de materiais recicláveis e reutilizáveis às catadoras e catadores do DF, e melhoria da qualidade desses. Em seu parágrafo único, caracteriza o Programa, que consiste na separação dos resíduos recicláveis, com destinação aos catadores.

O art. 2º, para fins das disposições da proposição, define: I) catadoras e catadores; II) coleta seletiva solidária; III) materiais reutilizáveis e recicláveis; IV) pagamento por serviços ambientais; V) reciclagem popular.

Por sua vez, o art. 3º elenca os objetivos do Programa, muitos deles voltados diretamente aos catadores e catadoras, tais como: promover o reconhecimento dessa categoria; incentivar suas contratações remuneradas; estimular ações relativas à capacitação, formação, assessoramento técnico, inclusão socioeconômica, alfabetização, elevação do nível de escolaridade e inclusão digital. Ademais, propõe diversas formas de incentivo às cooperativas, associações e outras formas de organização popular de catadoras e catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis, a exemplo de: apoio à regularização dos seus imóveis; fomento à aquisição de equipamentos, de máquinas e de veículos para a coleta seletiva; promoção de modelos de negócio sustentável; criação e abertura de linhas de crédito especiais, dentre outras.

O caput do art. 4º trata da execução do Programa, que será desenvolvido, preferencialmente, em cooperação com a Administração Pública Federal e com a dos Estados e Municípios que compõem a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno – RIDE.

O seu § 1º estabelece a atuação por meio de plano de ação, que contemplará as ações constantes dos seus incisos I a XII. O § 2º faculta a utilização de recursos do Programa nos termos dos instrumentos de parceria firmados com o DF, para possibilitar a estruturação e o apoio técnico-administrativo adequado, vedando o pagamento de despesas com pessoal próprio do ente e encargos sociais.

É previsto no caput art. 5º que, para fins de execução das ações e projetos do Programa Distrital a Administração Pública Distrital, é permitida a pactuação, via instrumentos de parceria, entre os órgãos e entidades distritais, ou com demais Entes Federativos, consórcios públicos, cooperativas e associações de catadores, organismos internacionais ou organizações da sociedade civil específicas. Seu parágrafo único especifica as entidades cuja participação depende de edital de chamamento público.

O art. 6º trata de cláusula de natureza orçamentária, dispondo que as despesas do Programa Distrital correrão por dotações orçamentárias próprias do DF, observados os limites de movimentação, de empenho e de pagamento da programação orçamentária e financeira anual, sem prejuízo de outras fontes de custeio e investimento.

Por fim, seguem as tradicionais cláusulas de vigência e revogatória, no art. 7º.

Em sua justificação, o nobre autor remete ao histórico do Programa, criado no âmbito federal, inicialmente em 2010, pelo Decreto nº 7.405/2010, tendo sido posteriormente revogado em 2020, e reinstituído pelo Decreto federal nº 11.414/2023, que batizou o programa com o nome do jovem advogado Diogo Sant’Ana, o qual teve participação relevante na execução dessa política pública e foi morto tragicamente. 

Informa sobre a existência de 800 mil catadores de materiais recicláveis no Brasil, segundo estimativa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), que prestam serviço de utilidade pública na coleta, separação, transporte e acondicionamento dos materiais. Destaca, ainda, não apenas a importância socioambiental do Programa, mas principalmente o caráter assistencial e profissional, de modo a incluir esses trabalhadores na sociedade do Distrito Federal, com geração de emprego, renda e, consequentemente, dignidade.

O PL nº 223/2023 foi lido em 21 de março de 2023 e distribuído, em análise de mérito, para a Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT, em análise de mérito e admissibilidade, para a CEOF, e, em análise de admissibilidade, para a Comissão de Constituição e Justiça – CCJ.

Em votação na CDESCTMAT, o parecer favorável à proposição, sem emendas, foi aprovado na 3ª Reunião Ordinária, realizada em 22 de agosto de 2023.

Em momento posterior à aprovação da CDESCTMAT, foi apensado o PL nº 1.046/2024, de autoria do Poder Executivo, em atendimento ao Requerimento nº 1.291/2024, aprovado pela Portaria GMD nº 183/2024. Por conseguinte, o despacho do Setor de Apoio às Comissões Permanentes – SACP determinou: 

À CEOF, para continuidade da tramitação orientando-se que o parecer do relator deverá referir-se a todas as proposições que tramitam conjuntamente (art. 155, IV, RICLDF). Ao mesmo tempo, à CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL, observando-se o regime de urgência.

O PL nº 1.046/2024, que, institui a Política Distrital de Fortalecimento das Cooperativas de Catadores, das Cooperativas de Catadores de Segundo Grau e entidades congêneres, designada como Lei Ceiça da Construir, foi encaminhado a esta Casa Legislativa pela Mensagem nº 113/2024? GAG/CJ, de 05 de abril de 2024, pelo Senhor Governador do Distrito Federal.

O PL, composto de 9 artigos, busca estabelecer um arcabouço jurídico para integrar e articular as ações de projetos e programas da administração pública voltados à promoção e à defesa dos direitos humanos dos catadores e catadoras de materiais reutilizáveis e recicláveis no âmbito do Distrito Federal.

O art. 1º visa instituir a mencionada Política e estabelecer sua finalidade.  O art. 2º prevê que as metas fixadas deverão fomentar ações relativas à coleta responsável. Já o art. 3º enumera, nos incisos I a XXVI, os objetivos da Política, e o art. 4º elenca as ações a serem incluídas.

Por seu turno, o art. 5º remete à regulamentação pelo Poder Executivo as normas referentes à acompanhamento, monitoramento, avaliação e fiscalização da Política. Ao tempo que o art. 8º prevê que “o Poder Executivo poderá regulamentar a presente lei e estabelecer os critérios para sua implementação e cumprimento”.

O art. 6º dispõe sobre os documentos e comprovações a serem exigidos nos contratos de prestação de serviços executados pelas organizações de catadores.

De acordo com o art. 7º, poderá ser instituído por Decreto, Comitê Intersetorial, cuja participação não será remunerada, para “coordenar a execução e realizar o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação, da política Distrital de Fortalecimento das Cooperativas de Catadores, das Cooperativas de Catadores de Segundo Grau e Congêneres”.

O último dispositivo veicula a usual cláusula de vigência. 

A Exposição de Motivos nº 10/2024-SEFJ/GAB que acompanha a matéria legislativa fundamenta a iniciativa na premissa de que o projeto representa um passo inicial significativo para a melhoria das condições de vida dos catadores e de suas respectivas famílias. A justificativa ressalta o potencial da proposta em gerar trabalho digno, ampliar oportunidades e promover a inclusão social desse grupo de trabalhadores. Adicionalmente, a exposição enfatiza o papel essencial desempenhado pelas cooperativas de reciclagem na gestão sustentável de resíduos sólidos e no fomento da economia circular. Tais organizações, constituídas por trabalhadores que se unem para coletar, separar, processar e comercializar materiais recicláveis, contribuem de maneira relevante para a redução do impacto ambiental decorrente do acúmulo de lixo, auxiliando na diminuição do volume de resíduos destinados a aterros sanitários e, consequentemente, na preservação do meio ambiente.

Em linhas gerais, a instituição de uma política distrital específica para o fortalecimento dessas cooperativas e entidades relacionadas coaduna-se com os princípios da sustentabilidade e da inclusão social, conferindo o devido reconhecimento ao papel crucial que esses profissionais desempenham na cadeia da reciclagem e na proteção ambiental.

Integram ainda o PL nº 1.046/2024 os seguintes documentos: Ofício nº 184/2024 - SEDES/GAB; Nota Jurídica nº 121/2023 - SEL/GAB/AJL; Nota Jurídica nº 121/2023 - SEL/GAB/AJL; Nota Jurídica nº 121/2023 - SEL/GAB/AJL; e Declaração - SEL/SUAG.

Na referida Nota Jurídica, acerca do impacto orçamentário-financeiro, afirma-se que “o presente projeto de lei estabelece, primeiramente, os princípios e as diretrizes para uma futura implementação de políticas públicas, portanto não gera impacto orçamentário-financeiro aos cofres públicos do DF, bem como a seus órgãos e entidades”, o que está em conformidade com a informação constante da respectiva Declaração.

Preliminarmente, a proposição, lida em 9 de abril de 2024, foi distribuída para a Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT e Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa – CDDHCLP, em análise de mérito, para a CEOF, em análise de mérito e admissibilidade, e para a Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, em análise de admissibilidade.

Embora o PL nº 1.046/2024 tenha sido encaminhado para a CDESCTMAT, não chegou a ser apreciado por essa Comissão.

No parecer de CEOF ao PL nº 223, o qual não chegou a ser apreciado, foi apresentada emenda supressiva CEOF nº 01, também sem apreciação, para suprimir o inciso VIII do § 1º do art. 4º e o art. 6º do referido projeto. A primeira exclusão guarda sintonia com a legislação tributária, e a segunda por entender que o dispositivo está contaminado, pois não se adequa a legislação de finanças públicas.

Por fim, registra-se que o PL nº 1.046/2024a tramita em regime de URGÊNCIA, nos termos do art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

É o relatório.

II – VOTO DA RELATORA

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer terminativo sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira, bem como examinar o mérito das proposições com adequação ou repercussão orçamentária ou financeira, conforme art. 65, I e III, ‘a’, e § 1°, do novo RICLDF.

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a proposição que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas. As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira. 

Projeto de Lei n° 223, de 2023

O PL nº 223/2023 visa instituir diretrizes para o “Programa Distrital Pró-Catadoras e Pró-Catadores para a Reciclagem Popular”. Pretende também integrar e articular ações, projetos e programas da Administração Pública Distrital com programas federais, estaduais e municipais análogos. Ademais, busca estabelecer os objetivos do Programa e instrumentos de seu plano de ação, que, embora não o tenha feito de forma concisa, não adentra em questões relativas à estrutura ou atribuição da Administração Pública distrital (sujeita à reserva de iniciativa), bem como não implica geração de despesas imediatas, não produzindo, portanto, impacto sobre o orçamento distrital.

Em relação à competência para legislar sobre a matéria, importa ressaltar ser cristalina a possibilidade de atuação parlamentar na formulação de políticas públicas, de modo a estabelecer suas diretrizes e objetivos, conforme ampla defesa doutrinária[1] e com forte respaldo jurisprudencial[2].

Contextualizando a temática, importa trazer à baila termos de Decreto federal que, naquela esfera federativa, efetivamente instituiu e implementou Programa de objeto semelhante. Trata-se do Decreto nº 11.414, de 13 de fevereiro de 2023, cuja ementa dispõe: “Institui o Programa Diogo de Sant’Ana Pró-Catadoras e Pró-Catadores para a Reciclagem Popular e o Comitê Interministerial para Inclusão Socioeconômica de Catadoras e Catadores de Materiais Reutilizáveis e Recicláveis”.

O citado Decreto, em seu art. 1º, institui o Programa e estabelece sua finalidade de integrar e articular as ações, os projetos e os programas das unidades federativas do Brasil, voltados à promoção e à defesa dos direitos humanos das catadoras e dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis, elencando os meios para atingir tal fim. Da mesma forma dispõe o PL nº 223/2023, que replica várias normas desse diploma, além de acrescentar novos dispositivos que tratam de aspectos conceituais e de outros meios para alcançar o propósito da medida.

Os artigos seguintes, arts. 2º e 3º, têm disposições semelhantes às do decreto, e estabelecem definições e objetivos relativos ao Programa, com adaptações redacionais em decorrência dos diferentes âmbitos federativos. Igualmente o art. 5° de ambos, que estabelecem os instrumentos de parceria para fins de execução das ações e projetos do Programa que instituiu.

Quanto ao art. 4º do PL, há inovações em relação ao Programa federal, pois propõe a atuação distrital por meio de plano de ação que oriente a implementação da Política de forma a alcançar os propósitos nele listados. Nesse ponto, entende-se que diversos excertos da proposição relativos ao plano de ação já estão contemplados em legislação esparsa, senão vejamos.

A previsão de instituição e manutenção de Comitê Intersetorial para Inclusão Socioeconômica de Catadoras e Catadores de Materiais Reutilizáveis e Recicláveis (art. 4º, § 1º, V, do PL) já foi atendida por meio do Decreto n° 34.329[3], de 30 de abril de 2013, que efetivamente o instituiu.

O comando de apoio ao cooperativismo, por meio de incentivos à criação (inciso II) e apoio contratual negocial (inciso XII), está previsto em disposições da Constituição Federal – CF/88, art. 146, III, c; art. 156-A, § 6º; e art. 174, § 2º[4].

Outras disposições do PL já são ações efetivamente concretizadas pelo DF, cuja atuação estatal decorre da PNRS [5], a qual prevê a instituição do Plano Distrital de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos[6] – PDGIRS. Este plano distrital, por sua vez, foi aprovado pelo Decreto nº 38.903, de 06 de março de 2018, e estabeleceu metas de curto, médio e longo prazo para a gestão dos resíduos sólidos urbanos nos próximos 20 anos.

Nos termos da referida legislação federal:   

Art. 9o Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. 

§ 1o Poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental e com a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental. 

§ 2o A Política Nacional de Resíduos Sólidos e as Políticas de Resíduos Sólidos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão compatíveis com o disposto no caput e no § 1o deste artigo e com as demais diretrizes estabelecidas nesta Lei. 

Art. 10.  Incumbe ao Distrito Federal e aos Municípios a gestão integrada dos resíduos sólidos gerados nos respectivos territórios, sem prejuízo das competências de controle e fiscalização dos órgãos federais e estaduais do Sisnama, do SNVS e do Suasa, bem como da responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos, consoante o estabelecido nesta Lei. 

...

Art. 18.  A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade. (Vigência: 2 anos após a publicação da Lei)

§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os Municípios que: 

I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art. 16; 

II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda. 

§ 2o Serão estabelecidas em regulamento normas complementares sobre o acesso aos recursos da União na forma deste artigo. 

Art. 19.  O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo: 

I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território, contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e disposição final adotadas; 

II - identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que trata o § 1o do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental, se houver; 

III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais; 

IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33, observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS; 

V - procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007; 

VI - indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; 

VII - regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais disposições pertinentes da legislação federal e estadual; 

VIII - definição das responsabilidades quanto à sua implementação e operacionalização, incluídas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder público; 

IX - programas e ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e operacionalização; 

X - programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos; 

XI - programas e ações para a participação dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, se houver; 

XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos; 

XIII - sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei nº 11.445, de 2007; 

XIV - metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; 

XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder público local na coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no art. 33, e de outras ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; 

XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito local, da implementação e operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20 e dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33; 

XVII - ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de monitoramento; 

XVIII - identificação dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras; 

XIX - periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente o período de vigência do plano plurianual municipal. 

...

Indo adiante, analisa-se especificamente os dispositivos que tratam de concessão de incentivo ou tratamento tributário favorecido. Quanto ao previsto no inciso VII do art. 4° do PL[7], entende-se que os benefícios tributários somente são concedidos por meio de lei específica, conforme art. 150, § 6°, da CF/88[8]. Dessa forma, o dispositivo, por si só, não tem o condão de criar algum tipo de incentivo tributário, não implicando, portanto, redução de receitas orçamentária. Ademais, é preceito constitucional, o tratamento diferenciado ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas, bem como o apoio e estímulo ao cooperativismo e outras formas de associativismo (arts. 146 e 174, § 2º).

De outro modo é o entendimento sobre o disposto no inciso VIII do mesmo art. 4º:

Art. 4º ... 

§ 1º O Distrito Federal atuará por meio de plano de ação, de alcance local e regional, que contemple:

...

VIII - concessão de incentivos tributários para compradores de produtos fabricados, a partir de material reciclado, vendidos diretamente pelas centrais de cooperativas;

A concessão de incentivo tributário deve ser concedida ao contribuinte do tributo, no caso em questão, do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS. Nesse sentido, a Lei Kandir (Lei Complementar Federal n° 87, de 13 de setembro de 1996) define como contribuinte do imposto aquele que comercialize a mercadoria, não sendo o comprador, no caso concreto, contribuinte do tributo:

Art. 4º Contribuinte é qualquer pessoa, física ou jurídica, que realize, com habitualidade ou em volume que caracterize intuito comercial, operações de circulação de mercadoria ou prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior.

Merece, portanto, ajustes a proposição, de modo a suprimir o dispositivo, na forma da emenda supressiva apresentada, pois a medida, ao fomentar a criação de incentivo à compradores dos materiais recicláveis, não encontra respaldo na legislação distrital ou doutrina tributária, e ainda, se instituída, poderia provocar redução de receita pública sem o correspondente benefício social pretendido, além de não evidenciadas as medidas de compensação, nem mesmo a estimativa de impacto orçamentário e financeiro, exigidas, respectivamente, pela LRF e CF/88.

Por fim, cumpre trazer reflexão sobre a tradicional cláusula de que as “despesas correrão à conta do orçamento”, constante do art. 6°. Fato é que tal costume legislativo, existente desde antes do advento da CF/88 e da LRF, acrescia, sempre no final de cada projeto de lei, ao lado da disposição final que trata da vigência, a referência de que as despesas correrão à conta do orçamento. A prática tinha por base equivocada crença de que o orçamento público abarcasse todos os gastos aprovados pelas proposições, o que, por óbvio, sem qualquer apresentação de estimativa de impacto, evidencia inapropriada medida de controle de neutralidade fiscal. Ademais, no caso do PL sob exame, seus dispositivos, se aprovados, sequer gerariam impactos sobre o orçamento distrital. Por isto, tal disposição tem sido entendida como insípida cláusula de adequação orçamentária e financeira, motivo pelo qual, apresentamos emenda supressiva.

Projeto de Lei n° 1.046, de 2024 

Por sua vez, o PL nº 1.046/2024, de autoria do Poder Executivo do DF, cria a Política Distrital de Fortalecimento das Cooperativas de Catadores, das Cooperativas de Segundo Grau e Congêneres, denominada Lei Ceiça da Construir.

Em comparação ao PL nº 223/2023, ao qual foi apensado, o PL, não apresenta grandes distinções. Destaca-se, no entanto, que essa proposição apresenta mais detalhamento dos objetivos da Política (art. 3°) e inova quanto ao detalhamento do papel da fiscalização administrativa e controle das organizações contratadas (art. 6º), adentrando em aspectos intrínsecos e na organização administrativa e prerrogativas do Poder Executivo.

Ademais, o PL dispõe que a execução das ações administrativas, os projetos e programas vinculados à Política serão objeto de acompanhamento, monitoramento, avaliação e fiscalização, na forma a ser regulamentada pelo próprio Executivo (art. 5º), que também deverá estabelecer os critérios para sua implementação e cumprimento da norma (art. 8º).

Diferentemente da proposição principal, que contém dispositivos passíveis de emenda, o PL nº 1.046/2024 não aborda questões relacionadas à concessão de benefícios ou incentivos tributários.

Resta claro, portanto, que a proposição não tem o condão de criar encargos ao Poder Executivo que possam gerar aumento de despesa pública.

 Prosseguindo, resta evidenciar como as proposições legislativas inserem-se no contexto do Planejamento Plurianual orçamentário – PPA[9] 2024-2027, demonstrando a compatibilidade e adequação orçamentária e financeira dos projetos:

PROGRAMA TEMÁTICO: 6210 - MEIO AMBIENTE

Contextualização: Cabe ao Governo do Distrito Federal (GDF), com o apoio dos órgãos governamentais da área de meio ambiente, garantir a sanidade ambiental frente aos desafios atuais e assegurá-la para as futuras gerações de brasilienses. Para tanto, são necessárias ações que privilegiem os temas abaixo relacionados: 

...

Gestão ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, com vistas à maximização de sua reciclagem no Distrito Federal, por meio da coleta seletiva e da inclusão socioprodutiva de catadores, além da redução da produção e do desperdício, minimizando a deposição de rejeitos no aterro sanitário;

...

Objetivo: O311 - GESTÃO AMBIENTALMENTE ADEQUADA DOS RESÍDUOS SÓLIDOS 

Ação não orçamentária: AN11090 - APOIO INSTITUCIONAL AO PROGRAMA PRÓ-CATADOR NO DF (SEMA) 

Ação Orçamentária: 1968 - ELABORAÇÃO DE PROJETOS

PROGRAMA TEMÁTICO: 6207 - DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO 

Objetivo: O382 - ECONOMIA SOLIDÁRIA

FOMENTAR A ECONOMIA SOLIDÁRIA, O COOPERATIVISMO, O ASSOCIATIVISMO, AS TECNOLOGIAS SOCIAIS E A INCLUSÃO SOCIOPRODUTIVA, VISANDO AO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL DO DF.

...

Meta: M1198 - AMPLIAR, DE 12 PARA 40, O FOMENTO DE ARRANJOS PRODUTIVOS DE ECONOMIA SOLIDÁRIA, DE COOPERATIVISMO, DE ASSOCIATIVISMO E DE TECNOLOGIAS SOCIAIS (SEDET)

PROGRAMA TEMÁTICO: 6208 - TERRITÓRIO RESILIENTE E INCLUSIVO 

Objetivo: O297 - APERFEIÇOAR A FISCALIZAÇÃO URBANA PARA COIBIR OCUPAÇÕES E CONSTRUÇÕES IRREGULARES FORTALECER ESFORÇOS PARA PROTEGER E SALVAGUARDAR O PATRIMÔNIO CULTURAL E NATURAL DO DF.

Caracterização:

...

Em síntese, o grande desafio da DF LEGAL é erradicar a ocupação irregular do solo, o comércio irregular, o descarte irregular de resíduos sólidos e construções irregulares, para isso, os esforços de planejamento e execução são contínuos em todas às áreas de atuação.

PROGRAMA TEMÁTICO: 6209 - INFRAESTRUTURA / OBJETIVO

Objetivo: O302 - GESTÃO SUSTENTÁVEL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS NO DISTRITO FEDERAL

GARANTIR A GESTÃO SUSTENTÁVEL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS

Caracterização: A Superintendência de Limpeza Urbana (SLU), por meio do Planejamento Estratégico do Distrito Federal (PEDF), Objetivo de Desenvolvimento Sustentável - ODS nº 11.6, e por meio do Plano Distrital de Gestão Integrada de Resíduos Sólido (PDGIRS), possui como iniciativas e metas para os próximos anos: 

... 

9. Utilizar rejeitos das cooperativas como combustível derivado de resíduo (CDR) em cimenteiras do DF; 

...

11. Reformar e recuperar as instalações de recuperação de recicláveis (CTR's); 

...

Ação não orçamentária: AN10999 - INCENTIVO AO USO DE REJEITOS DAS COOPERATIVAS COMO COMBUSTÍVEL DERIVADO DE RESÍDUOS - CDR (SLU)

...

Ação orçamentária: 3016 - CONSTRUÇÃO DE UNIDADES OPERACIONAIS DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Por todo o exposto, constata-se que as propostas sob exame já se encontram estabelecidas e disciplinadas em diversos diplomas legais, tanto em âmbito local quanto nacional, além de legitimamente dispor sobre diretrizes de políticas públicas e efetiva instituição. 

Destarte, a aprovação das proposições não teria o condão de impactar o orçamento local, pois não veiculam aumento de despesa pública, tampouco redução de receita orçamentária. Considerando-se, por fim, que as proposições não ferem a legislação orçamentária e de finanças públicas, conclui-se pela admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira, nos termos da emenda proposta.

Em virtude de as matérias veiculadas nos projetos, em essência, já integrarem as ações da Administração Pública do DF, as aprovações, doravante, não repercutiriam sobre o orçamento deste ente federado, não cabendo a esta Comissão, portanto, proferir manifestação sobre o mérito[10], com respaldo na alínea “a” do inciso III do art. 65 do novo RICLDF (adequação ou repercussão orçamentária ou financeira das proposições), aventada no início do presente voto.

III - CONCLUSÃO    

Por todo o exposto, vota-se, no âmbito da CEOF, pela admissibilidade do PL nº 223/2023, na forma da Emenda Supressiva apresentada, e admissibilidade do PL nº 1.046, de 2024, nos termos do art. 65, I e III, do RICLDF. 

Sala das Comissões, em   

[1] Conforme defende a doutora Maria Paula Dallari Bucci, em BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e políticas públicas.  São Paulo: Saraiva, 2002, pág. 241: Parece relativamente tranquila a ideia de que as grandes linhas das políticas públicas, as diretrizes, os objetivos, são opções políticas que cabem aos representantes do povo, e, portanto, ao Poder Legislativo, que as organiza sob forma de leis, para execução pelo Poder Executivo, segundo a clássica tripartição das funções estatais, em legislativa, executiva e judiciária.

[2] Vide decisão do STF em repercussão geral, que definiu o Tema 917 para reafirmar que: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)”.

[3] Institui o Comitê Gestor Intersetorial para a Inclusão Social e Econômica de Catadores de Materiais Reutilizáveis e Recicláveis do Distrito Federal, no âmbito do Distrito Federal, e dá outras providências.

[4] CF - Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

...

§ 2º A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.

[5] Nos termos de sua ementa: “Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências”.

[6] Disponível em: https://www.so.df.gov.br/plano-distrital-de-saneamento-basico-e-de-gestao-integrada-de-residuos-solidos-pdsb-e-pdgirs/ Acesso em 20/05/2025.

[7] VII - concessão de tratamento tributário favorecido, diferenciado e simplificado, isentando cooperativas e associações e outras formas de organização popular de tributos na aquisição, no país e no exterior, de equipamentos para a atividade de reciclagem, à comercialização dos produtos devolvidos para a cadeia produtiva, inclusive por meio da exportação, e aos serviços de coleta e separação de resíduos;

[8] Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

...

§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.

[9] Lei n° 7.378 de 29 de dezembro de 2023 – Lei do PPA 2024-2027.

[10] Tendo em vista o disposto no art. 163, § 3º, do novo RICLDF, e considerando que esta CEOF não se imiscuiu sobre o mérito da matéria, entende-se não ser possível a apresentação de Substitutivo por esta Comissão.