À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 5 de junho de 2024.

clara leonel

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2024 - CCJ 

Projeto de Lei nº 1783/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 1783/2021, que “Institui, no âmbito do Distrito Federal, o Programa Saúde na Escola – PSE.”

AUTORA: Deputada Júlia Lucy

RELATOR: Deputado Chico Vigilante

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei n.º 1.783/2021, de autoria da Deputada Júlia Lucy, visa instituir o Programa Saúde na Escola – PSE no Distrito Federal.

O art. 1º institui o PSE com a finalidade de “contribuir para a formação integral dos estudantes da rede pública e privada por meio de ações de prevenção, promoção e atenção à saúde”. No parágrafo único, fica estabelecido que o programa pode ser constituído de serviços do sistema público ou privado de saúde, com atendimento aos alunos nas escolas de ensino infantil, fundamental e médio.

O art. 2º elenca os objetivos do programa.

Os arts. 3º ao 5º, incluídos no Título I – Da Participação, estabelecem que a participação dos alunos no programa é voluntária e condicionada à autorização expressa dos pais ou responsáveis. Além disso, trazem disposições sobre a participação dos profissionais de saúde.

O Título II, “Da Organização”, dispõe que os profissionais da saúde, juntamente ao corpo docente das escolas, poderão organizar ações de intervenção no corpo discente, atendido o disposto nos incisos do art. 6º. Já o art. 7º do referido título trata do diagnóstico inicial das prioridades do programa.

O art. 8º, pertencente ao Título III – Da avaliação e do monitoramento, dispõe que o Poder Executivo poderá adotar providências para: (i) elaborar a metodologia de acompanhamento e avaliação de resultados e (ii) designar órgãos responsáveis pela supervisão, acompanhamento e avaliação dos resultados.

Por fim, o Título IV, “Disposições finais”, traz determinações relacionadas à possibilidade de recebimento de recursos por emendas individuais (art. 9º), à regulamentação pelo Poder Executivo (art. 10), à cláusula de vigência na data da publicação (art. 11) e à cláusula revogatória genérica (art. 12).

Na justificação, a autora destaca que a abordagem da saúde nas escolas é fundamental para a melhoria da qualidade de vida dos alunos e da comunidade, bem como para conscientização sobre a necessidade de uma vida saudável. 

Lido em Plenário no dia 2 de março de 2021, o projeto foi distribuído à Comissão de Educação, Saúde e Cultura (CESC) para análise de mérito. Para análise de admissibilidade, foi distribuído à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF) e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).

No âmbito da CESC, a proposição recebeu parecer pela aprovação com a Emenda n.º 1 (substitutivo). O parecer e a emenda foram aprovados pelo colegiado. A Emenda n.º 1 fez alterações substanciais no projeto, as quais seguem apontadas na tabela abaixo[1]:

[1] Tabela constante do Parecer da CEOF, com ajustes de formatação. Disponível em https://ple.cl.df.gov.br/#/proposicao/979/consultar?buscar=true. Consulta em 24 de julho de 2024, às 15h51.

 Na CEOF, a proposição foi admitida na forma da Emenda n.º 1 (substitutivo). Nesta CCJ, não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

II – VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ - a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

O Projeto de Lei n.º 1.783/2021, em sua redação inicial, visa instituir o Programa Saúde na Escola (PSE) no âmbito da rede pública e privada de ensino no Distrito Federal. O programa, direcionado ao atendimento dos alunos nas escolas de ensino infantil, fundamental e médio, tem finalidade de contribuir para a formação integral dos estudantes por meio de ações de prevenção, promoção e atenção à saúde.

Inicialmente, quanto à constitucionalidade formal, impende analisar a competência legislativa para dispor sobre o tema. Da leitura da proposição, vê-se que essa trata de proteção e defesa da saúde, matéria de competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, conforme prescrição do art. 24, inciso XII, da Constituição Federal (CF).

Além disso, a proposição também tangencia temas relacionados à educação e ao ensino, haja vista tratar de programa cujo público-alvo são os “alunos nas escolas de ensino infantil, fundamental e médio”. Também consoante o art. 24 da CF, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal, concorrentemente, legislar sobre educação e ensino.

Vejamos os dispositivos citados:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

...

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

...

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

...

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. (g.n.)

Cabe ao Distrito Federal, pois, legislar sobre o tema para suplementar a legislação federal e, no caso de proposta de criação de programa governamental distrital, também para tratar sobre assunto de interesse local, conforme autorizado pelos arts. 18, 30, inciso I, e 32, § 1º, da CF, que dispõem:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do

Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

todos autônomos, nos termos desta Constituição.

...

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

...

Art. 32. ...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas

reservadas aos Estados e Municípios.

Quanto ao programa que se pretende criar com a proposição, impende destacar a existência de programa muito semelhante no âmbito do Governo Federal. Trata-se do Programa Saúde nas Escolas[1], instituído pelo Decreto n.º 6.286, de 5 de dezembro de 2007. Vejamos alguns dispositivos:

Art. 1º Fica instituído, no âmbito dos Ministérios da Educação e da Saúde, o Programa Saúde na Escola - PSE, com finalidade de contribuir para a formação integral dos estudantes da rede pública de educação básica por meio de ações de prevenção, promoção e atenção à saúde.

...

Art. 5º Para a execução do PSE, compete aos Ministérios da Saúde e Educação, em conjunto:

I - promover, respeitadas as competências próprias de cada Ministério, a articulação entre as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação e o SUS;

II - subsidiar o planejamento integrado das ações do PSE nos Municípios entre o SUS e o sistema de ensino público, no nível da educação básica;

...

Art. 5º ...

...

§ 2º Os Secretários Estaduais e Municipais de Educação e de Saúde definirão conjuntamente as escolas a serem atendidas no âmbito do PSE, observadas as prioridades e metas de atendimento do Programa.

..

Art. 7º Correrão à conta das dotações orçamentárias destinadas à sua cobertura, consignadas distintamente aos Ministérios da Saúde e da Educação, as despesas de cada qual para a execução dos respectivos encargos no PSE.

Art. 8º Os Ministérios da Saúde e da Educação coordenarão a pactuação com Estados, Distrito Federal e Municípios das ações a que se refere o art. 4º, que deverá ocorrer no prazo de até noventa dias. (g.n.)

Do cotejo dos dispositivos da redação original do PL n.º 1.783/2021 e do Decreto Federal n.º 6.286/2007, verifica-se que os programas são bastante semelhantes em seus objetivos e funcionamento. Já com a redação da Emenda n.º 1 (Substitutivo) da CESC, aprovada no âmbito da CEOF, o projeto passa a ter redação quase idêntica à do decreto de instituição do programa federal.

A participação dos municípios e do Distrito Federal no Programa Saúde nas Escolas (federal) se dá por adesão, formalizada a cada dois anos, conforme ditames previstos na Portaria Interministerial n.º 1.055, de 25 de abril de 2017, do Ministério de Estado da Educação e do Ministério de Estado da Saúde[2].

O Distrito Federal tem aderido ao PSE desde 2009, ocasião em que a Secretaria de Estado de Educação e a Secretaria de Estado de Saúde editaram a Portaria Conjunta n.º 4, de 21 de maio de 2009[3], para estabelecer as ações conjuntas a serem realizadas. No biênio 2023-2024, 505 das 780 escolas públicas do Distrito Federal aderiram ao programa[4].

Assim, já se encontra em andamento no Distrito Federal o Programa Saúde na Escola, idealizado, regulamentado e fomentado pelo Governo Federal. Isso, contudo, não configura impeditivo para a criação de política pública distrital com a mesma finalidade, desde que atendidos os limites de competências legislativa e administrativa de cada ente federado.

Embora não exista impeditivo para a criação de uma política distrital com a finalidade descrita, a proposição incorre em vício insanável de inconstitucionalidade, porque incide sobre matéria de iniciativa privativa do Governador pertinente às atribuições dos órgãos da Administração Pública Distrital, conforme a Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), que dispõe:

Art. 71. ...

...

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

...

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;

...

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

...

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;” (g.n.)

Para a instituição do programa na forma da proposição em análise, principalmente quando analisado o substitutivo aprovado na CESC e CEOF, é proposta a criação de atribuições específicas para as Secretarias de Estado de Saúde e de Educação do Distrito Federal, bem como para os seus órgãos subordinados, como Unidades Básicas de Saúde (UBS) e escolas. 

E, ainda que considerada a redação original da proposição, que aparenta não trazer atribuições específicas para órgãos do Poder Executivo, a implementação do programa se sustenta em dispositivos injurídicos. É o caso do art. 8º, que autoriza ao Poder Executivo a realização de atividades de gestão que já são de sua competência, e do art. 10, que determina regulamentação pelo Poder Executivo para a efetivação do programa, ambos em desacordo com o art. 11, § 1º, da Lei Complementar n.º 13/1996.

Em tempo, o fato de hoje estar vigente programa quase idêntico – PSE federal aderido pelo Distrito Federal –, não autoriza aos parlamentares a iniciativa de projeto de lei que se imiscua nas atribuições dos órgãos do Poder Executivo. Isso porque tais atribuições geradas para as Secretarias de Estado distritais, tal qual na seara federal, foram criadas pelo próprio Poder Executivo por atos normativos que regem a sua organização e atuação. Assim, a institucionalização dessas atribuições por meio de lei deve estrito respeito à iniciativa privativa do Governador para criar atribuições para os seus órgãos.

Ademais, também não seria possível alterar a proposição de forma a prever uma política genérica, sem especificar atribuições de órgãos subordinados ao Governador, e deixar o dispositivo previsto no art. 10 da proposição, que trata da regulamentação pelo Poder Executivo. Isso porque incidiria igualmente sobre matéria da competência privativa do Governador prevista no art. 100 da LODF, que dispõe:

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

...

VII – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

A propósito, cumpre apontar, quanto à competência para editar regulamentos de lei, que o governador não depende de autorização para exercê-la, nem pode ser compelido a tanto, sob pena de ofensa ao princípio da separação de Poderes, motivo por que a instituição genérica do programa com remissão da definição dos seus termos à via regulamentar não sanaria a inconstitucionalidade da iniciativa.

Sendo assim, o projeto em exame, de iniciativa parlamentar, não atende ao requisito da constitucionalidade em face da competência privativa do Governador para dispor sobre a matéria.

Nesse sentido é a orientação jurisprudencial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, vejamos:

AÇÃO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 5.822/2017. INICIATIVA PARLAMENTAR. INSTITUIÇÃO DE DIRETRIZES PARA O PROGRAMA DE ATENDIMENTO GERIÁTRICO EM HOSPITAIS E CENTROS DE SAÚDE DA REDE PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA UNIDADES DE SAÚDE. INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL. INVASÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. O art. 71, § 1º, I e V, da Lei Orgânica do Distrito Federal dispõe que compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos na Administração e também sobre a estrutura organizacional das Secretarias do Governo. Por sua vez, o art. 100, X, da referida lei prevê a competência privativa do Chefe do Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal. 2. Malgrado a Lei distrital 5.822/2017 tenha almejado priorizar o atendimento do idoso nesta unidade da federação, ao tratar do funcionamento da Administração Pública, acabou por criar atribuições a serem desempenhadas por órgãos públicos e, por conseguinte, promoveu evidente alteração na estrutura administrativa das unidades de saúde do Distrito Federal. 3. Impositivo o reconhecimento da inconstitucionalidade da referida lei distrital, com efeito ex tunc e eficácia erga omnes, diante da ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, ocasionando violação ao princípio da separação dos Poderes (art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal). 4. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal Lei distrital 5.822/2017. (Acórdão 1438966, 07465747320208070000, Relator(a): FÁTIMA RAFAEL, , Relator(a) Designado(a):DIVA LUCY DE FARIA PEREIRA Conselho Especial, data de julgamento: 26/7/2022, publicado no PJe: 27/9/2022. Pág.: Sem Página Cadastrada.) (g.n.)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DISTRITAL N. 3.599/2005, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO PROGRAMA MÃO NA RODA. VÍCIO DE INICIATIVA. DISPÊNDIO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS. 1. A Lei Distrital n. 3.599/2005, de iniciativa parlamentar, quando dispõe sobre a criação do Programa Mão na Roda, trata de atribuições das Secretarias de Governo, órgãos e entidades da Administração Pública, matéria cujo projeto de lei é da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, à luz do art. 71, §1º, IV da LODF. 2. Encontra-se a norma maculada também pelo vício de iniciativa, na medida em que são de iniciativa privativa do Governador do Distrito Federal leis que disponham sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias ou mesmo que interfiram no orçamento anual, segundo o art. 71, §1º, V da LODF. (Acórdão 298246, 20050020056846ADI, Relator(a): EDSON ALFREDO SMANIOTTO, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 20/11/2007, publicado no DJE: 16/6/2008. Pág.: 31) (g.n.)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 5.883 - 6 DE JUNHO DE 2017. MEDIDAS DE PREVENÇÃO E COMBATE AO USO INDEVIDO DE DROGAS E AO TRÁFICO DE DROGAS ILÍTICAS NAS ESCOLAS INTEGRANTES DAS REDES PÚBLICA E PRIVADA DO DF. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA A SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL, OBRIGAÇÕES E SANÇÕES A SERVIDORES PÚBLICOS DISTRITAIS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA E AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. I - A Lei Distrital nº 5.883/2017, de iniciativa parlamentar, ao dispor sobre atribuições de Secretaria de Estado do Distrito Federal, impor obrigações e sanções aos servidores públicos do referido ente Federativo e criar despesas, ofende a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. II - Afronta o princípio da Separação de Poderes e da Reserva da Administração a lei de iniciativa parlamentar que interfere nas atribuições e na gestão orçamentária de órgãos e entidades vinculados ao Poder Executivo. III - Da possibilidade de reconhecimento da inconstitucionalidade formal do dispositivo que impõe obrigações e a aplicação de sanções aos diretores de escolas públicas, em razão do descumprimento da determinação contida no artigo 1º da Lei nº 5.883/2017, advém a necessidade de se reconhecer, também, a inconstitucionalidade do dispositivo que estende tal possibilidade às escolas integrantes da rede particular de ensino, por ofensa ao Princípio da Isonomia, previsto nos art 2º, parágrafo único e 19, caput, da Lei Orgânica do Distrito Federal.  IV - Padece de inconstitucionalidade material a norma que fere o Princípio da Livre Iniciativa, ao determinar obrigações e despesas para escolas particulares do DF. V - Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei Distrital nº 5.883/2017, com eficácia erga omnes e ex tunc. (Acórdão 1348015, 00000249520198070000, Relator(a): NILSONI DE FREITAS CUSTODIO, Conselho Especial, data de julgamento: 8/6/2021, publicado no DJE: 30/6/2021. Pág.: Sem Página Cadastrada.) (g.n.)

Impõe-se, por conseguinte, o reconhecimento da inadmissibilidade constitucional e jurídica da proposta em causa, conclusão a propósito da qual é esclarecedor o exame do processo de criação do programa federal que inspira a presente iniciativa. O Programa Saúde nas Escolas nasceu de iniciativa do chefe do Poder Executivo Federal, mediante decreto, e segue sendo regulamentado por Portarias Interministeriais que organizam e regem seu funcionamento, inclusive com previsão de repasse de recursos aos entes federativos que dele participam.

Por todo o exposto, com fundamento nos arts. 71, § 1º, inciso IV, e 100, inciso VI, da Lei Orgânica do Distrito Federal, e no art. 13, § 1º, da Lei Complementar n.º 13/1996, embora reconheçamos o mérito da iniciativa, resta-nos tão só manifestar voto pela INADMISSIBILIDADE constitucional e jurídica do Projeto de Lei n.º 1.783/2021.

Sala das Comissões, em

[1] Vide https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/saps/pse. Acesso em 31 de julho de 2024, às 16h13.

[2] Disponível em https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/pri1055_26_04_2017.html. Consulta em 31 de julho de 2024, às 17h.

[3] Disponível em https://www.sinj.df.gov.br/sinj/Norma/60629/Portaria_Conjunta_4_21_05_2009.html. Acesso em 1º de agosto de 2024, às 13h.

[4] Conforme informações disponíveis em https://www.saude.df.gov.br/programa-sa%C3%BAde-na-escola. Acesso em 2 de agosto de 2024, às 7h51.