A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153)  em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em Regime de Urgência, em análise de mérito na CSEG (RICL, art. 69-A, I, “a” e “b”) e CAS (RICL, art. 64, § 1º, II) e, em análise de mérito e admissibilidade, na CEOF (RICL, art. 64, II, § 1º) e, em análise de admissibilidade CCJ (RICL, art. 63, I).

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

Brasília, 5 de agosto de 2022 

À CSEG/ CAS/ CEOF e CCJ, PARA EXAME E PARECER, NOS TERMOS DO ART. 90,I E ART. 162,§1º,VI, DO RI-CLDF.

Brasília, 8 de agosto de 2022 

PARECER Nº , DE 2022 - ccj

Projeto de Lei Complementar 129/2022

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 129, de 2022, que Altera a Lei Complementar nº 751, de 28 de dezembro de 2007, para atualizar a composição do Conselho de Administração do FUNPCDF.

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Jaqueline Silva

I – RELATÓRIO

O Projeto de Lei Complementar n.º 129, de 2022, de autoria do Governador do Distrito Federal, propõe a alteração da Lei Complementar nº 751, de 28 de dezembro de 

Na justificação, o autor esclarece que o projeto de lei complementar visa alterar a composição do Conselho de Administração do Fundo de Modernização, Manutenção e Reequipamento da Polícia Civil do Distrito Federal – FUNPCDF, para incluir o Chefe de Gabinete da Delegacia-Geral, além de atualizar a nomenclatura dos dirigentes máximos da Instituição Policial. 

Acrescenta que a alteração é necessária porque, com a edição do Decreto Federal n.º 10.573, de 14 de dezembro de 2020, a estrutura básica da Polícia Civil do Distrito Federal passou a contar com a Delegacia-Geral de Polícia Civil e com o Gabinete do Delegado-Geral, nos termos do art. 3º, incisos I e II, respectivamente. Além disso, com a edição do citado Decreto, a Delegacia-Geral passou a ser dirigida pelo Delegado-Geral, que é substituído em suas ausências e impedimentos pelo Delegado-Geral Adjunto, consoante art. 4º, parágrafo único, do referido Diploma Legal. Salienta, ainda, que no âmbito do Distrito Federal, foi editado o Decreto n.º 42.940, de 24 de janeiro de 2022, que, em seu art. 6º, definiu o Gabinete do Delegado-Geral como uma unidade de direção superior e elencou suas atribuições.

Por fim, o autor destaca que a alteração não representa inovação, mas uma adequação normativa frente aos recentes atos legais publicados pela União e pelo Distrito Federal que tratam, em linhas gerais, da estrutura da Polícia Civil do Distrito Federal, bem como que não resultará aumento de despesa.

O Projeto de Lei Complementar n.º 129/2022 foi distribuído para análise de mérito à Comissão de Segurança (CSEG) e à Comissão de Assuntos Sociais (CAS); para análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF); e, também, à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise de admissibilidade.

A proposição tramita em regime de urgência e ainda não recebeu parecer no âmbito da CSEG, CAS e CEOF.

Nesta CCJ, a proposição não recebeu emendas no prazo regimental. 

É o relatório. 

II - VOTO DA RELATORA

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ - a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Inicialmente, impende destacar que a Lei Complementar n.º 751/2007 criou o Fundo de Modernização, Manutenção e Reequipamento da Polícia Civil do Distrito Federal – FUNPCDF, bem como o seu Conselho de Administração, com a seguinte composição:

Art. 4º Fica criado o Conselho de Administração do FUNPCDF, com a seguinte composição:

I – Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal;

II – diretor-geral adjunto da Polícia Civil do Distrito Federal; (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(1)

III – corregedor-geral da Polícia Civil do Distrito Federal; (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(2)

IV – diretores dos departamentos da Polícia Civil do Distrito Federal; (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(3)

V – diretor da Escola Superior de Polícia Civil; (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(4)

VI – 1 representante da sociedade, indicado, por seus pares, entre membros dos conselhos comunitários de segurança, na forma do regimento interno; (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(5)

VII – 1 servidor da carreira Policial Civil, indicado pela respectiva entidade representativa; (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(6)

VIII – 1 servidor da carreira Delegado de Polícia, indicado pela respectiva entidade representativa. (Inciso com a redação da Lei Complementar nº 966, de 2020.)(7)

IX – um representante da sociedade, indicado, por seus pares, entre membros dos Conselhos Comunitários de Segurança, na forma do regimento interno; (Inciso revogado pela Lei Complementar nº 966, de 2020.)

X – um servidor da Carreira Policial Civil, indicado pela respectiva entidade representativa; (Inciso revogado pela Lei Complementar nº 966, de 2020.)

XI – um servidor da Carreira de Delegado de Polícia, indicado pela respectiva entidade representativa. (Inciso revogado pela Lei Complementar nº 966, de 2020.)

§ 1º A presidência do Conselho de Administração do FUNPCDF será exercida pelo Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal.

§ 2º O Conselho de Administração do FUNPCDF estabelecerá o seu regimento interno. (grifo nosso)

Verifica-se que a composição inicial do Conselho, prevista na redação original da Lei Complementar n.º 751/2007, foi modificada pela Lei Complementar n.º 966/2020, para se adequar às alterações da estrutura administrativa da Polícia Civil do Distrito Federal (PCDF), sobretudo as oriundas dos Decretos n.º 33.483/2012, n.º 35.372/2014 e n.º 39.218/2018.

Ocorre que, após a edição da Lei Complementar n.º 966/2020, a estrutura administrativa da PCDF foi novamente alterada. Tendo em vista a Medida Provisória n.º 1.014/2020, convertida na Lei Federal n.º 14.162/2021, o Decreto Federal n.º 10.573, de 14 de dezembro de 2020, assim dispôs sobre a estrutura básica da PCDF:

Art. 3º A Polícia Civil do Distrito Federal tem a seguinte estrutura básica:

I - Delegacia-Geral de Polícia Civil;

II - Gabinete do Delegado-Geral;

III - Conselho Superior de Polícia Civil;

IV - Corregedoria-Geral de Polícia Civil;

V - Departamento de Inteligência, Tecnologia e Gestão da Informação;

VI - Departamento de Administração Geral;

VII - Departamento de Gestão de Pessoas;

VIII - Departamento de Polícia Circunscricional;

IX - Departamento de Atividades Especiais;

X - Departamento de Polícia Especializada;

XI - Departamento de Polícia Técnica;

XII - Departamento de Combate à Corrupção e ao Crime Organizado; e

XIII - Escola Superior de Polícia Civil.

Além disso, o Decreto Distrital n.º 42.940/2022(8) estabeleceu o Gabinete do Delegado-Geral como unidade de direção superior na estrutura administrativa da PCDF.

Assim, tem-se que esses recentes diplomas legais trouxeram três alterações que geram reflexo na composição do Conselho de Administração do FUNPCDF:

1. o Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal passou a ser Delegado-Geral de Polícia Civil;

2. o diretor-geral adjunto da Polícia Civil do Distrito Federal passou a ser Delegado-Geral Adjunto; e

3. o Gabinete do Delegado-Geral, chefiado pelo Chefe de Gabinete da Delegacia-Geral da Polícia Civil, passou a integrar a estrutura básica administrativa da PCDF como unidade de direção superior.

Para melhor entendimento das alterações propostas, segue quadro comparativo:

Feitas essas considerações iniciais, passa-se à análise dos critérios de admissibilidade da proposição.

Sob a ótica da constitucionalidade formal orgânica, observa-se que se trata de proposta atinente a fundo criado pelo Distrito Federal, proposta esta que visa tão somente a conformação da composição do Conselho Administrativo do referido fundo às alterações da estrutura administrativa feitas pela legislação federal. Assim, está-se diante de matéria relacionada a Direito Financeiro, cuja competência legislativa foi atribuída à União, aos Estados e ao Distrito Federal de forma concorrente, consoante inteligência do art. 24, I, da Constituição Federal e art. 17, I, da Lei Orgânica do Distrito Federal. 

Na sistemática adotada pela Lei Maior, cabe à União dispor sobre as normas gerais e aos demais entes dispor sobre normas específicas, suplementando a legislação federal. A proposição em análise não trata de normas gerais, mas sim de normas específicas sobre fundo criado pelo ente distrital, pelo que não há qualquer violação à repartição de competências estabelecida pela Constituição.

Quanto à iniciativa legislativa para tratar sobre fundos, vejamos os seguintes dispositivos da LODF:

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica; (...)

Art. 149. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual; 

II – as diretrizes orçamentárias; 

III – os orçamentos anuais.

(...)

§ 12. Cabe a lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, observados os princípios estabelecidos nesta Lei Orgânica e na legislação federal. (...)

Art. 151. São vedados:

(...)

IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa; (...)

§ 4º A autorização legislativa de que trata o inciso IX dar-se-á por proposta do Poder Executivo, que conterá, entre outros requisitos estabelecidos em lei, os seguintes: 

I – finalidade básica do fundo; 

II – fontes de financiamento; 

III – instituição obrigatória de conselho de administração, composto necessariamente de representantes do segmento respectivo da sociedade e de áreas técnicas pertinentes ao seu objetivo; 

IV – unidade ou órgão responsável por sua gestão. (g.n.)

O PLC em análise visa alterar a Lei Complementar n.º 751/2007, que institui o FUNPCDF. Trata-se, pois, de norma que decorre diretamente da competência legislativa fixada no art. 149, § 12, da LODF. Embora não esteja expresso no § 12, o projeto de lei complementar que disponha sobre o funcionamento de fundos vinculados ao Poder Executivo também deve ser proposto pelo Governador do DF. Isso porque o parágrafo, como unidade complementar de articulação, deve ser interpretado em harmonia com o caput, que, no caso do art. 149, estabelece a iniciativa privativa do Governador para proposição de leis orçamentárias. 

Além disso, nos termos do art. 151, IX e § 4º, III, da LODF, deve-se destacar que a normatização acerca do conselho de administração dos fundos também é de iniciativa privativa no Chefe do Poder Executivo. Em que pese o art. 151, § 4º, da LODF, restringir a iniciativa legislativa do Governador à instituição dos fundos, é de se ressaltar que da competência para instituí-los decorre, evidentemente, a de dispor sobre o seu funcionamento e sobre o modo de gerenciá-lo.

Com efeito, a determinação seria completamente destituída de eficácia caso, instituído o fundo mediante lei proposta pelo Poder Executivo, as normas atinentes à sua gestão pudessem ser modificadas por meio de lei de iniciativa parlamentar. Mesmo entendimento se extrai do Parecer n.º 2/2019 – CCJ/SF, sobre a Consulta n.º 1/2017 – CAE/SF: 

Até mesmo em razão da natureza das funções que desempenha, o Poder Executivo é responsável pela gestão da maior parte dos fundos orçamentários. Os fundos administrados por órgãos e entidades do Poder Executivo devem, à luz do exposto, ser instituídos por lei de iniciativa do Presidente da República. O mesmo se pode dizer de leis que modifiquem, de qualquer modo, as normas que especificamente regem cada um desses fundos.(9)(g.n.)

Dessa forma, fica clara a constitucionalidade da proposição no que tange à iniciativa do Governador para apresentar proposições acerca da matéria.

No tocante à espécie legislativa designada, lei complementar, também não há impedimentos para continuidade da tramitação, pois a proposição visa alterar lei complementar em vigor, lei esta que trata da criação do FUNPCDF. Entretanto, embora não seja um impedimento para a tramitação, vale refletir sobre a escolha da espécie legislativa, haja vista a veiculação da matéria por meio de projeto de lei complementar não se afigurar tecnicamente adequada. 

Em princípio, a escolha do projeto de lei complementar, nesse caso, poderia se sustentar sob o argumento de que o escopo da proposição é a alteração da LC n.º 751/2007, e, como se sabe, a alteração de leis deve ser concretizada mediante projetos de lei da mesma espécie da norma a ser alterada (LC n.º 13/1996, art. 117(10)). Ocorre que, na verdade, apesar de a criação do FUNPCDF ter sido veiculada por meio de uma lei complementar, a matéria é objeto apenas de lei ordinária. 

A controvérsia acerca da escolha do veículo normativo adequado para dispor sobre a instituição e a regulamentação de fundos específicos não é recente, conforme explica Fernando Álvares Correia Dias:

(...) depreende-se que para a instituição de fundos é necessária aprovação de lei específica. Hoje é pacífico o entendimento de que a espécie de lei necessária seria a lei ordinária, a não ser nos casos em que a Constituição Federal preveja lei complementar. No entanto, essa questão já gerou controvérsia, provavelmente por uma leitura pouco atenta do art. 165, § 9º, II, que poderia sugerir que é necessária lei complementar para instituição e funcionamento de fundos específicos.

(...)

Provavelmente, esse equívoco também decorreu do fato de que alguns fundos foram criados por lei complementar, sem que houvesse previsão constitucional para tanto. É o caso do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), instituído pela Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994; do Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal (Funapol), instituído pela Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997; e do Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Banco da Terra (FTR), criado pela Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998.(11) (g.n.)

Da mesma forma, em âmbito distrital, a controvérsia pode ter tido origem em uma leitura equivocada do art. 149, § 12, da LODF(12), cuja interpretação, adequada aduz a necessidade de lei complementar para dispor sobre normas gerais acerca das condições para a instituição e o funcionamento dos fundos, e não sobre a própria criação e regulamentação de um fundo específico. 

No Distrito Federal, à exemplo do que ocorreu na União, uma miríade de fundos foi instituída por meio de lei complementar sem que houvesse determinação constitucional para tanto, e.g., LC n.º 982/2021, que instituiu o FUNDAFAU - Fundo de Modernização, Manutenção e Reaparelhamento dos Órgãos de Auditoria de Atividades Urbanas e de Fiscalização e Inspeção de Atividades Urbanas; LC n.º 865/2013, que instituiu o FDI/DF - Fundo dos Direitos do Idoso do Distrito Federal e, por fim, a própria LC n.º 751/2007, que criou o FUNPCDF.

Calha ressaltar que, aprovado um projeto de lei complementar que tenha por objeto a instituição ou a regulamentação de um fundo específico, a norma originada não seria inconstitucional pelo fato de tratar de matéria relativa à lei ordinária. Nesse caso, a norma originada será considerada apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, conforme se extrai de entendimento do Supremo Tribunal Federal (RE n.º 377.457/PR(13)). In casu, a norma poderia ser alterada mediante edição de outra lei (formalmente) complementar, ou mediante edição de lei ordinária. 

No entanto, sob a ótica da técnica legislativa, entendemos ser mais adequada a alteração mediante lei ordinária. Primeiro, porque é a forma mais explícita de se observar, simultaneamente, a forma (veículo normativo) e a matéria (conteúdo do ato legislativo) determinadas pela ordem constitucional; segundo, porque a continuidade dessa prática imprópria de utilizar um projeto de lei complementar para tratar de matéria atinente a lei ordinária produz um relevante efeito adverso, qual seja, conferir a determinada matéria uma estabilidade além daquela que lhe foi atribuída pela ordem constitucional, porquanto submetida a um quórum de aprovação mais elevado (maioria absoluta).

Assim, não obstante a veiculação da matéria pelo PLC n.º 129/2022 não acarrete vício de inconstitucionalidade, a espécie legislativa tecnicamente adequada para dispor sobre o tema é a lei ordinária, cuja matéria é residual e o quórum de aprovação é significativamente menor (maioria simples).

Apesar dos apontamentos quanto à técnica legislativa, não há, pois, vícios quanto à constitucionalidade formal da proposição.

Por outro lado, sob a ótica da constitucionalidade material, faz-se necessário aferir o conteúdo da lege ferenda com as disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica distrital. 

Conforme relatado, trata-se de projeto que visa à adequação da composição do FUNPCDF, sem trazer em seu escopo alterações substanciais que possam ferir os princípios básicos que regem a Administração Pública, previstos no art. 37 da CF e no art. 19 da LODF. As alterações propostas se coadunam, inclusive, aos princípios da transparência e da eficiência, posto que, além de adequar a nomenclatura dos participantes do Conselho de Administração do FUNPCDF, adicionam mais um componente ao Conselho, qual seja, o Chefe de Gabinete da Delegacia-Geral da Polícia Civil.

Tem-se, pois, que o projeto de lei está em consonância com as disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica do Distrito Federal, não havendo impedimentos quanto à constitucionalidade material.

Quanto à juridicidade e legalidade, não vislumbramos óbices ao projeto, que está em conformidade com os preceitos aplicáveis, assim como quanto à regimentalidade, pois atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno, que estatui os requisitos genéricos para admissão de proposições ao processo legislativo.

Por fim, quanto à técnica legislativa e à redação, salienta-se novamente o entendimento de que não se mostra adequada a criação ou modificação de fundos específicos por lei complementar, uma vez que não há exigência constitucional ou da LODF desta espécie normativa para tais fins. Contudo, considerando não haver inconstitucionalidade na apresentação do projeto de lei complementar em exame, não há óbices à admissibilidade da proposição.

Por todo o exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE constitucional e jurídica do Projeto de Lei Complementar nº 129, de 2022.

Sala das Comissões, em

DEPUTADA jaqueline silva

Relatora

___________________________________________________

(1) Texto original: II – Corregedor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal;

(2) Texto original: III – Diretor do Departamento de Administração Geral da Polícia Civil do Distrito Federal;

(3) Texto original: IV – Diretor do Departamento de Polícia Circunscricional da Polícia Civil do Distrito Federal;

(4) Texto original: V – Diretor do Departamento de Polícia Especializada da Polícia Civil do Distrito Federal; 

(5)Texto original: VI – Diretor do Departamento de Polícia Técnica da Polícia Civil do Distrito Federal; 

(6) Texto original: VII – Diretor do Departamento de Atividades Especiais da Polícia Civil do Distrito Federal; 

(7) Texto original: VIII – Diretor da Academia da Polícia Civil do Distrito Federal;

(8) Art. 6º Ao Gabinete do Delegado-Geral – GABDG, unidade de direção superior, sem prejuízo do disposto no Regimento Interno da Polícia Civil do Distrito Federal, compete:

I – prestar assessoramento técnico e administrativo direto ao Delegado-Geral de Polícia Civil em assuntos políticos, estratégicos, institucionais, administrativos e de governança;

II – exercer o controle interno e a auditoria; e

III – coordenar o programa de integridade, conformidade, gestão de risco e o Plano Anual de Compras e Contratações – PACC. (grifo nosso)

(9) P.S/2019 – CCJ, de 20/02/2019. Rel. Senadora Simone Tebet. Disponível em:https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7919440&ts=1624915635579&disposition=inline. Acesso em 17 de agosto de 2022, às 8h21.

(10)Art. 117. A lei que mandar acrescer dispositivo será sempre da mesma espécie da que tiver dispositivo acrescido.

(11) DIAS, F. A. C. Instituição de Fundos por Iniciativa Parlamentar: considerações acerca do debate no Senado Federal. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, agosto/2019 (Boletim Legislativo n.º 81, de 2019). Disponível em https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/boletins-legislativos/bol81. Acesso em 15 de agosto de 2022, às 11h38. 

(12) Art. 149. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

§ 12. Cabe a lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, observados os princípios estabelecidos nesta Lei Orgânica e na legislação federal.

(13) “Contribuição social sobre o faturamento - COFINS (CF, art. 195, I). 2. Revogação pelo art. 56 da Lei 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis de profissão regulamentada pelo art. 6º, II, da Lei Complementar 70/91. Legitimidade. 3. Inexistência de relação hierárquica entre lei ordinária e lei complementar. Questão exclusivamente constitucional, relacionada à distribuição material entre as espécies legais. Precedentes. 4. A LC 70/91 é apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, com relação aos dispositivos concernentes à contribuição social por ela instituída. ADC 1, Rel. Moreira Alves, RTJ 156/721. 5. Recurso extraordinário conhecido mas negado provimento. (RE 377457, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2008, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-241 DIVULG 18-12-2008  PUBLIC 19-12-2008 EMENT VOL-02346-08  PP-01774)” (g.n.)

FOLHA DE VOTAÇÃO - CCJ

Projeto de Lei Complementar nº 129/2022

Altera a Lei Complementar no 751, de 28 de dezembro de 2007, para atualizar a composição do Conselho de Administração do FUNPCDF.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

9ª Reunião Extraordinária realizada em 18/10/2022   .