(Autoria: Mesa Diretora)

Aprova minuta de Proposta de Emenda à Constituição que altera os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para tornar competências legislativas privativas da União em concorrente com os Estados e o Distrito Federal e para delimitar o sentido das normas gerais na competência legislativa concorrente.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Fica aprovada a Minuta de Proposta de Emenda Constitucional anexa a este Decreto Legislativo, que altera os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para tornar competência legislativa privativa da União em concorrente com os Estados e o Distrito Federal e para delimitar o sentido das normas gerais na competência legislativa concorrente, conforme determina o art. 60, inciso III, da Constituição Federal. 

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

A proposição trata de decreto legislativo para a aprovação, no âmbito da Câmara Legislativa, de Proposta de Emenda à Constituição que visa à alteração da repartição de competências legislativas feita pela Constituição Federal, tema de grande relevância para o aprimoramento do equilíbrio federativo e da coesão do ordenamento jurídico pátrio.

O rol das competências legislativas privativas da União é bastante abrangente: o art. 22 da CF traz 30 incisos com temas variados. Entre esses temas, há alguns sobre os quais que dificilmente se poderia conceber legislação local sem risco à unidade nacional - tais como direito penal, eleitoral, aeronáutico e espacial, assim como sistema monetário e de medidas, nacionalidade, cidadania e naturalização, e atividades nucleares. 

Ocorre que o dispositivo também acaba subtraindo, do campo de atuação legiferante dos estados e do Distrito Federal, temas sensíveis na realidade prática regional e local, como, por exemplo, “trânsito”, que contém aspectos relativamente aos quais os entes federativos parciais reivindicam espaço de atuação normativa. 

Nesse contexto, a proposta visa remanejar temas atualmente sob a competência legislativa privativa da União para o âmbito da competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal. A competência legislativa concorrente demanda a colaboração entre os entes federados no exercício da atividade normativa, a partir de um “condomínio legislativo”, fortalecendo o equilíbrio federativo mediante maior descentralização da faculdade de legislar. 

Destaca-se, ainda, que, na sistemática proposta, a União continuará ditando as normas gerais, cabendo aos estados e ao Distrito Federal apenas suplementá-las. Por essa razão, é necessário delimitar o sentido de “normas gerais”, hoje sem contornos precisos na CF. E nesse sentido é a inserção do § 5º ao art. 24 sugerido pela proposta: delimitação do termo “normas gerais”, entendendo-se como as normas as relativas à fixação das diretrizes e à definição dos institutos jurídicos. 

Pelo exposto, solicitamos apoio dos nobres pares para a aprovação da proposição. 

Sala das Sessões, …

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 295), em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de admissibilidade e mérito na CCJ (RICL, art. 249, III, § 2º e art. 64, I).                   

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CCJ, para exame e parecer, conforme o art. 249 do RICLDF. 

Brasília, 9 de junho de 2025.

LUCIANA NUNES MOREIRA

Analista Legislativo- Matrícula: 11357 

PARECER Nº , DE 2025 - CCJ

Projeto de Decreto Legislativo nº 321/2025

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Decreto Legislativo nº 321/2025, que “Aprova minuta de Proposta de Emenda à Constituição que altera os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para tornar competências legislativas privativas da União em concorrente com os Estados e o Distrito Federal e para delimitar o sentido das normas gerais na competência legislativa concorrente.”

AUTOR: Mesa Diretora

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

De autoria da Mesa Diretora, o Projeto de Decreto Legislativo (PDL) nº 321/2025 pretende aprovar minuta de Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para alterar os arts. 22 e 24 da Constituição Federal (CF), remanejando temas atualmente previstos como competência legislativa privativa da União para o âmbito da competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal.

Quanto ao art. 22 da CF, a minuta propõe a revogação dos seguintes incisos:

"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XI - trânsito e transporte;

...

XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;

...

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares; 

...

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; 

...

XXX - proteção e tratamento de dados pessoais." 

Já o art. 24 passa a vigorar com nova redação para o inciso XII, bem como acrescido dos incisos XVII a XXII e do § 5º, da seguinte forma:

"Art. 24. ... 

…

XII – previdência social, assistência social, proteção e defesa da saúde;

... 

XVII – organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização de suas polícias e demais órgãos do sistema de segurança pública; XVIII – licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública direta, autárquica e fundacional, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;

XVIII – licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública direta, autárquica e fundacional, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;

XIX – trânsito e transporte; 

XX – política agrícola; 

XXI – regulamentação de profissões; e 

XXII – proteção de dados pessoais.

…

§ 5º Consideram-se normas gerais, para os fins do § 1º, apenas as relativas à fixação das diretrizes e à definição dos institutos jurídicos, a fim de que os Estados e o Distrito Federal possam adaptar a legislação às suas realidades.” (NR)

Na justificação, a Mesa Diretora afirma que o rol de competências privativas da União é bastante amplo, o que “acaba subtraindo, do campo de atuação legiferante dos Estados e do Distrito Federal, temas sensíveis na realidade prática regional e local, como, por exemplo, ‘trânsito’, que contém aspectos relativamente aos quais os entes federativos parciais reivindicam espaço de atuação normativa.” Nesse contexto, alega que, ao remanejar temas que atualmente se encontram sob a competência legislativa privativa da União, descentralizando a faculdade de legislar, a proposta fortalece o equilíbrio federativo. Por fim, ressalta que a alteração pretendida não afasta a competência da União para editar normas gerais sobre os temas previstos nos dispositivos constitucionais em questão.

A proposição foi distribuída para exame de mérito e admissibilidade a esta Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal (RICLDF), nos termos do art. 64, I, e parágrafo único, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos. Compete também à CCJ, nos termos do art. 64, III, a, emitir parecer sobre o mérito de matéria relativa a direito constitucional.

Quanto aos aspectos de admissibilidade, inicialmente, deve-se observar que a proposição em análise encontra amparo na norma estatuída no art. 60, III, da CF:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

...

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros

Acerca dessa prerrogativa, cumpre ressaltar que o §1º, do art. 32, CF, determina que “ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.”. De igual modo, o Supremo Tribunal Federal, no âmbito da ADI 7.205, assentou que a Lei Orgânica do Distrito Federal “equivale, em força, autoridade e eficácia jurídicas, a um verdadeiro estatuto constitucional, essencialmente equiparável às Constituições promulgadas pelos Estados-membros”. Por fim, o art. 46, ao estabelecer a composição do Senado Federal, equiparou o Distrito Federal aos demais Estados da federação, motivo pelo qual resta assentada a competência da Câmara Legislativa do Distrito Federal para, juntamente com as demais Assembleias Legislativas, apresentar Emendas à Constituição Federal. 

Relativamente à espécie legislativa designada para expressar a manifestação da CLDF sobre a minuta de PEC em comento, afigura-se adequada a escolha do decreto legislativo, consoante inteligência do art. 4º, §1º, IV, da Lei Complementar nº 13/1996:

Art. 4º Para efeitos desta Lei Complementar, leis é o gênero de que são espécies:

...

§ 1º No âmbito legislativo do Distrito Federal, considera-se:

...

IV – decreto legislativo a lei que, com este nome, discipline, com efeito externo, matéria da competência privativa da Câmara Legislativa;

No mesmo sentido, o Regimento Interno da CLDF estabelece que, em se tratando de Proposta de Emenda à Constituição apresentada na forma do art. 60, III, da CF, com origem em Assembleia Legislativa, compete à Mesa Diretora ou a Deputado Distrital apresentar o respectivo projeto de decreto legislativo (art. 249, § 2º, I, RICLDF).

A minuta de PEC anexada ao PDL nº 321/2025 também é admissível sob a ótica constitucional, uma vez que não infringe as limitações procedimentais, circunstanciais e materiais ao poder de emenda à Constituição.

Quanto às limitações procedimentais e circunstanciais, alcançada a aprovação de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (art. 60, III, CF), e desde que não se verifique então a ocorrência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (art. 60, § 1º, CF), nem de rejeição ou prejudicialidade de proposta de igual teor na mesma sessão de apresentação (art. 60, § 5º, CF), a proposta aqui examinada estará em condição de ser admitida, requisitos que serão avaliados oportunamente no âmbito do Congresso Nacional.

Ademais, não se verifica ofensa às limitações materiais, uma vez que a proposta não incide nas vedações constitucionais decorrentes das cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, CF): não afronta a forma federativa de Estado (ao contrário, busca aprimorar o modelo federativo); não viola o voto direto, secreto, universal e periódico e tampouco a separação dos Poderes; e não macula os direitos e garantias individuais.

Quanto ao mérito, é necessário analisar a oportunidade e a conveniência da proposta, mediante a avaliação da necessidade social da norma, sua relevância, efetividade e possíveis efeitos da proposta no trato da matéria por meio do instrumento normativo escolhido, adequação técnica e proporcionalidade da medida.

Nesse sentido, a proposição em tela, ao tratar da distribuição constitucional de competências legislativas entre os entes federados, aborda tema de grande relevância para o aprimoramento do equilíbrio federativo e da coesão do ordenamento jurídico pátrio. De fato, o art. 22 da CF estabelece um rol amplo de competências legislativas privativas da União, abrangendo 30 incisos com temas variados. Entre esses temas, há alguns sobre os quais dificilmente se poderia conceber legislação local sem risco à unidade nacional - tais como direito penal, eleitoral, aeronáutico e espacial, assim como sistema monetário e de medidas, nacionalidade, cidadania e naturalização, e atividades nucleares.

Ocorre que o dispositivo também acaba subtraindo, do campo de atuação legiferante dos estados e do Distrito Federal, temas sensíveis da realidade prática regional e local, como, por exemplo, “trânsito”, que contém aspectos relativamente aos quais os entes federativos parciais reivindicam espaço de atuação normativa, como demonstram numerosas leis estaduais levadas ao Supremo Tribunal Federal para escrutínio de constitucionalidade.

Importante observar que o constituinte originário, talvez antevendo essa reivindicação, previu oportunidade para que a União prestigiasse a atuação dos legisladores locais e, por isso, erigiu a possibilidade da delegação aos estados, em matéria de sua competência privativa, de questões específicas dos temas do art. 22, conforme previsto no parágrafo único desse dispositivo. Na prática, porém, só se registra a edição de uma norma de delegação com base nesse permissivo, que trata de questão específica de Direito do Trabalho.

A proposta de remanejar temas atualmente sob a competência legislativa privativa da União para o âmbito da competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal revela-se meritória, pois visa fortalecer o equilíbrio federativo, promovendo maior descentralização no exercício da faculdade de legislar.

Dentre os temas dispostos na alteração – organização de suas polícias e demais órgãos do sistema de segurança pública, licitação e contratação, trânsito e transporte, política agrícola, regulamentação de profissões e proteção de dados pessoais – não se verifica, prima facie, qualquer matéria sensível para a segurança nacional ou que, se regulada por legislação estadual ou distrital, possa colocar em risco a unidade nacional.

Considera-se, portanto, razoável e legítimo que Estados e Distrito Federal, conhecedores das realidades locais e de suas especificidades, exerçam a competência legislativa concorrente sobre essas matérias.

Claro que, numa análise prospectiva, para realmente vir a fortalecer o equilíbrio federativo, o remanejamento de competências proposto sempre dependerá, na prática, da conduta da União em efetivamente limitar-se a editar “normas gerais” - locução constitucional atualmente imprecisa para a qual a doutrina e a jurisprudência pátrias ainda buscam uma delimitação que não seja casuística.

A inclusão do § 5º ao art. 24 da CF, conforme sugerido pela proposta, visa justamente esclarecer esse conceito, estabelecendo que as normas gerais são aquelas que definem diretrizes e institutos jurídicos. Nesse sentido, cita-se importante lição sobre o tema:

Por tal razão, a diferenciação entre norma geral e normas de cunho mais específico tem sido realizada mediante o contraste, em cada caso, da norma federal e das normas estaduais e/ou municipais, ou seja, como averba Carmen Lúcia Antunes Rocha, em face de uma lei “se examina se ela especializa e aprofunda questões que são de interesse predominante e tratamento possivelmente diferenciado de uma entidade federada. Se nesse exame a conclusão for positiva, cuida-se de uma competência estadual e escapa-se do âmbito da norma geral”. De qualquer sorte, não obstante a experimentação constante na matéria, a doutrina e a jurisprudência do STF, em que pese a ausência de consenso e mesmo a diversidade de entendimentos, permitem, pelo menos em termos de orientação basilar, afirmar que normas gerais, para o efeito da compreensão do sistema de competências concorrentes, são normas que estabelecem princípios e diretrizes de natureza geral e aberta (dotadas, portanto, de maior abstração), sem adentrar pormenores e esgotar o assunto legislado, apresentando caráter nacional e destinadas à aplicação uniforme e homogênea a todos os entes federativos, de modo a não lhes violar a autonomia e efetivamente reservar-lhes um espaço adequado para a atuação de sua competência suplementar.

Sob essa perspectiva, portanto, consideramos que a proposta atende aos requisitos de oportunidade e conveniência.

Desse modo, considerando a ausência de vícios quanto à admissibilidade ou ao mérito, afigura-se viável a aprovação do PDL nº 321/2025 e da minuta de Proposta de Emenda à Constituição apresentada.

III - CONCLUSÕES

Pelo exposto, manifestamos voto pela ADMISSIBILIDADE e APROVAÇÃO do Projeto de Decreto Legislativo nº 321/2025.

Sala das Comissões, 19 de agosto de 2025.

Folha de votação

Projeto de Decreto Legislativo 321/2025

Aprova minuta de Proposta de Emenda à Constituição que altera os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para tornar competências legislativas privativas da União em concorrente com os Estados e o Distrito Federal e para delimitar o sentido das normas gerais na competência legislativa concorrente.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

5ª Reunião Ordinária realizada em 26/08/2025.

 AO SACP, 

Para continuidade de tramitação uma vez que o parecer desta CCJ foi aprovado na 5ª Reunião Ordinária de 2025. 

Brasília, 26 de agosto de 2025.

VANESSA DA SILVA DIAS

Assessora

Comissão de Constituição e Justiça

À SELEG para inclusão na Ordem do Dia

Brasília, 26 de agosto de 2025.

Euza aparecida pereira da costa

Chefe do SACP 

À CCJ, para elaboração da Redação Final.

Brasília, 27 de agosto de 2025.

RODRIGO COSTA LOVISI BRASIL
Analista Legislativo

Projeto de Decreto Legislativo Nº 321 DE 2025

Redação Final

Aprova minuta de Proposta de Emenda à Constituição que altera os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para converter competências legislativas privativas da União em concorrentes com os estados e o Distrito Federal e para delimitar o sentido das normas gerais na competência legislativa concorrente.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Fica aprovada a minuta de Proposta de Emenda Constitucional anexa a este Decreto Legislativo, que altera os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para converter competências legislativas privativas da União em concorrentes com os estados e o Distrito Federal e para delimitar o sentido das normas gerais na competência legislativa concorrente, conforme determina o art. 60, III, da Constituição Federal.

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Sessões, 26 de agosto de 2025.

ANEXO ÚNICO

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº , DE 2025

Modifica os arts. 22 e 24 da Constituição Federal, para descentralizar competências em favor dos estados e do Distrito Federal.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60, § 3º, da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º O art. 24 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 24. (...)

(...)

XII – previdência social, assistência social, proteção e defesa da saúde;

(...)

XVII – organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização de suas polícias e demais órgãos do sistema de segurança pública;

XVIII – licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública direta, autárquica e fundacional, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;

XIX – trânsito e transporte;

XX – política agrícola;

XXI – regulamentação de profissões;

XXII – proteção de dados pessoais.

(...)

§ 5º Consideram-se normas gerais, para os fins do § 1º, apenas as relativas à fixação das diretrizes e à definição dos institutos jurídicos, a fim de que os estados e o Distrito Federal possam adaptar a legislação às suas realidades.”

Art. 2º Ficam revogados os incisos XI, XVI, XXI, XXVII e XXX do art. 22 da Constituição Federal.

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Parágrafo único. A legislação federal em vigor na data de promulgação desta Emenda Constitucional que veicule normas específicas sobre os temas nela tratados permanecerá em vigor até que seja substituída pela legislação estadual.

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça

Ao Setor de Apoio às Comissões Permanentes - SACP,

Para conhecimento e posterior conclusão do processo.

Brasília, 29 de agosto de 2025.

MANOEL ÁLVARO DA COSTA
Secretário Legislativo

Tramitação concluída.

Brasília, 29 de agosto de 2025.