(Autoria: Bancada do Partido dos Trabalhadores)

Susta os efeitos de dispositivos da Instrução Normativa nº 01, de 26 de dezembro de 2024, expedida pelo Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Ficam sem efeito, por exorbitarem do poder regulamentar, o parágrafo único do art. 12, o art. 17, o § 4º do art. 21 e o § 2º do art. 24, todos da Instrução Normativa nº 01, de 26 de dezembro de 2024, expedida pelo Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal e publicada no dia 30 de dezembro de 2024.

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO     

A Instrução Normativa nº 01, de 26 de dezembro de 2024, expedida pelo Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal e publicada no último dia útil do ano passado, apesenta vícios que maculam alguns de seus dispositivos e precisam ser expurgados pelo Poder Legislativo, no exercício de sua competência de fiscalizar os atos do Poder Executivo (Lei Orgânica do Distrito Federal, art. 60, VI). 

O primeiro deles é sobre o descumprimento do princípio da reserva legal, acompanhado da expedição de regulamento por autoridade incompetente; o segundo, por inobservância das regras de transição previstas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

Segundo a Constituição Federal, ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei e, no caso da Administração Pública, só a lei em sentido estrito pode criar ou restringir direitos e impor obrigações.

A Instrução Normativa nº 01/2024 não se ateve a esses postulados e alterou direitos consagrados aos servidores públicos na Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011 (RJU/DF), como se demonstrará um pouco adiante.

A mesma Instrução Normativa, expedida por Secretário de Estado, também descumpriu preceitos relacionados com o poder regulamentar, que, segundo a Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 100, VII), é da competência privativa do Governador, a quem cabe expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis.

A Instrução Normativa nº 01/2024, porém, olvidando-se desse comando normativo informa estar regulamentando dispositivos da Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011 (RJU/DF):

INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 01, DE 26 DE DEZEMBRO DE 2024

Regulamenta a concessão, a fruição e o pagamento das férias, a concessão do abono de permanência, o pagamento do décimo terceiro salário e o acerto de contas do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Distrito Federal. 

O SECRETÁRIO DE ESTADO DE ECONOMIA DO DISTRITO FEDERAL, no uso das atribuições que lhe confere o art. 105, parágrafo único, I e III da Lei Orgânica do Distrito Federal, resolve: 

CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1º A concessão, a fruição e o pagamento das férias, a concessão do abono de permanência, o pagamento do décimo terceiro salário e o acerto de contas do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Distrito Federal são regulamentados por esta Instrução Normativa

Embora a Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 105, parágrafo único III) atribua a Secretário de Estado competência para expedir instrução normativa direcionada ao fiel cumprimento das leis, isso não lhe dá poderes para regulamentar as leis, que, conforme antiga lição de Direito Administrativo, é “inerente e privativo do Chefe do Poder Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado”. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 20.ed. Malheiros: São Paulo, 1995, p. 112).

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (Direito Administrativo Descomplicado, 24.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 264), por sua vez, lembram que:

no Brasil, diversas autoridades administrativas, além dos Chefes do Poder Executivo, editam atos administrativos normativos.

As competências para edição desses outros atos de caráter normativo não se fundam no poder regulamentar, o qual, consoante acima exposto, é exclusivo do Chefe do Poder Executivo.

...

A Constituição de 1988 expressamente prevê a edição de regulamentos de execução em seu art. 84, IV. Segundo esse dispositivo, compete privativamente ao Presidente da República expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. É interessante notar que a competência para a expedição dos decretos e regulamentos de execução não é passível de delegação (CF, art. 84, parágrafo único).

Também a Lei federal nº 9.784 , de 29 de janeiro de 1999 (art. 13, I), expressamente adotada pelo Distrito Federal (Lei nº 2.834, de 7 de dezembro de 2001), proíbe a delegação de competência para expedir regulamentos.

Apesar de importantes as lições acima sobre o poder regulamentar, a Instrução Normativa aqui questionada sequer foi objeto de delegação do Governador. Tirou sua força normativa, conforme a cláusula que a fundamenta, diretamente da Lei Orgânica do Distrito Federal, mas o fez invadindo competência que caberia ao Governador e desvirtuando-se dos princípios que regem a Administração Pública.

A par desse problema, não se olvida que a Instrução Normativa nº 01/2024 teve precedentes: Instrução Normativa nº 01, de 06 de abril de 2022, Instrução Normativa nº 02, de 08 de abril de 2022, e Instrução Normativa 3 de 18/04/2022, que também se intitularam de regulamentos.

A estrutura normativa dessas INs, entretanto, não apresentava significativas inovações em relação à Instrução Normativa nº 1, de 14 de maio de 2014, que, de forma correta, não se atribuiu função regulamentar, mantendo-se nos limites da competência de Secretário de Estado.

Já a Instrução Normativa nº 1, de 2024, trouxe inovações que violam dispositivos da Lei Complementar nº 940/2011 e, por isso, faz-se necessária a atuação do Poder Legislativo para preservar a sua competência. Esses dispositivos são os seguintes:

I – Intervalo mínimo entre um período de férias e outro

Art. 12. As férias podem ser parceladas em até três períodos, nenhum deles inferior a dez dias, mediante requerimento do servidor, e no interesse da Administração Pública. 

Parágrafo único. Em caso de parcelamento, deve haver, no mínimo, trinta dias de efetivo exercício entre um período de gozo e outro.

O parágrafo único do art. 12 impõe uma restrição sem respaldo da lei. O fracionamento das férias, segundo o RJU/DF (art. 125, § 5º), depende apenas da comunhão de vontade do servidor alinhado com o interesse da Administração Pública, sem a necessidade de haver um intervalo temporal entre um e outro período.

A Instrução Normativa, nesse ponto, embora repita disposição de 2016, cria norma abstrata sem autorização em texto de lei, razão por que não pode prevalecer no ordenamento jurídico.

II – Férias e licença

Art. 17. Ocorrendo motivo para qualquer afastamento ou licença durante o período de férias, o servidor continua no usufruto desta, dando início ao afastamento ou à licença após o término das férias, assegurados apenas os dias remanescentes da licença ou afastamento.

Essa matéria não se encontra na Lei e, por restringir direito, só a lei pode discipliná-la. Embora haja algumas licenças e afastamentos sobre os quais o RJU/DF seja silente quando sofrem a interveniência das férias, há outras, como licença-maternidade e licença-paternidade, em que ele expressamente manda suspender as férias:

Art. 149-A. A servidora gestante ocupante de cargo efetivo faz jus a licença-maternidade pelo prazo de 180 dias, sem prejuízo da remuneração, a contar do dia do parto. 

§ 5º Se o período da licença-maternidade coincidir com o da fruição de férias ou de licença-prêmio, estas devem ser automaticamente alteradas pela administração para a data imediatamente posterior ao término daquela, se outra data não houver sido requerida pela servidora.

Com sua Instrução Normativa, o Secretário de Estado de Economia suprimiu parte do direito constitucional à licença-maternidade, assegurada às mães pela própria Constituição de 1988.

Em relação a outras licenças e afastamentos, como a licença para tratar da própria saúde, embora haja divergências jurisprudenciais a respeito e a matéria conste de Instruções Normativas anteriores, o certo é que essas licenças e as férias possuem fundamentos diversos e, em razão disso, não podem ser disciplinados por ato de Secretário de Estado como norma de caráter geral e abstrato. 

Cada licença ou afastamento deve ser analisado com os contornos de sua situação fática, e não da forma como pretendeu o Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal, razão por que é impositivo sustar os efeitos desse ato.

III – Pagamento das férias

Art. 21. A remuneração de férias corresponde ao período de trinta dias, tendo sua base de cálculo limitada ao teto de remuneração ou subsídio, e é acrescida do valor integral do adicional de férias, correspondente a um terço. 

§ 1º Pode ser concedido adiantamento de férias, correspondente a quarenta por cento do valor líquido do subsídio ou remuneração, desde que requerido pelo servidor. 

§ 2º A reposição dos valores eventualmente percebidos a título de adiantamento de férias deve ser efetuada em quatro parcelas mensais e sucessivas de idêntico valor, a contar do mês subsequente ao do seu recebimento, mesmo nos casos de suspensão do gozo de férias. 

§ 3º Somente tem direito a novo adiantamento de férias o servidor que já tenha feito a reposição prevista no parágrafo anterior. 

§ 4º O adicional de férias será pago até dois dias antes do início do gozo de férias, ou da fruição do primeiro período, quando ocorrer o parcelamento previsto no art. 12.

O § 4º do art. 21 restringiu o pagamento das férias ao adicional de férias, o que contraria o RJU/DF, segundo o qual:

Art. 126. Até dois dias antes de as férias serem iniciadas, devem ser pagos ao servidor:

I – o adicional de férias;

II – o abono pecuniário, se deferido;

III – o adiantamento de parcela correspondente a quarenta por cento do valor líquido do subsídio ou remuneração, desde que requerido.

Parágrafo único. O adiantamento de que trata o inciso III é descontado do subsídio ou remuneração do servidor em quatro parcelas mensais e sucessivas de idêntico valor.

Por esse motivo, deve ser sustado esse dispositivo, a fim de que prevaleça o texto da Lei aprovada por esta Casa.

IV – Pagamento do 13º Salário

Art. 24. O décimo terceiro salário será devido aos servidores ativos, aposentados e pensionistas, correspondendo a um doze avos da retribuição pecuniária do mês de dezembro, para cada mês trabalhado no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 

§ 1º O décimo terceiro será pago ao servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, incluindo os oriundos da administração direta, autárquica ou fundacional de qualquer Poder do Distrito Federal, da União, de Estado ou Município, relativamente à parcela remuneratória devida pelo Distrito Federal, até o dia 20 do mês de dezembro de cada ano, tendo por base a retribuição pecuniária do mês. 

§ 2º Fica assegurado, a título de adiantamento no mês de aniversário do servidor, aposentado e pensionista, o valor equivalente a 60% da remuneração, provento ou subsídio, sem aplicação dos descontos previdenciários e tributários, que serão efetuados apenas no mês de dezembro do mesmo exercício.

O fracionamento do 13º salário em duas parcelas não tem previsão legal. Segundo o RJU/DF, esse direito é pago no mês de aniversário do servidor efetivo:

Art. 93. O décimo terceiro salário é pago:

I – no mês de aniversário do servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, incluído o requisitado da administração direta, autárquica ou fundacional de qualquer Poder do Distrito Federal, da União, de Estado ou Município;

II – até o dia vinte do mês de dezembro de cada ano, para os servidores não contemplados no inciso I.

§ 1º No mês de dezembro, o servidor efetivo faz jus a eventuais diferenças entre o valor pago como décimo terceiro salário e a remuneração devida nesse mês.

§ 2º O Poder Executivo e os órgãos do Poder Legislativo podem alterar a data de pagamento do décimo terceiro salário, desde que ele seja efetivado até o dia vinte de dezembro de cada ano.

A data de pagamento, em casos excepcionais, até pode ser alterada por ato do Governador do Distrito Federal, mas não por ato de Secretário de Estado, pois esse não representa o Poder Executivo. No entanto, para alterar a data de pagamento, é preciso criar um regime de transição, em observância à LINDB:

Art. 23.  A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. 

Pelo Regulamento desse dispositivo (Decreto federal nº 9.830, de 10 de junho de 2019), deveria haver um prazo para aplicar a nova regra:

Art. 7º  Quando cabível, o regime de transição preverá:

I - os órgãos e as entidades da administração pública e os terceiros destinatários;

II - as medidas administrativas a serem adotadas para adequação à interpretação ou à nova orientação sobre norma de conteúdo indeterminado; e

III - o prazo e o modo para que o novo dever ou novo condicionamento de direito seja cumprido.

A redução do valor do pagamento do 13º salário, no mês de aniversário do servidor efetivo, é dessas normas que necessitam de regra de transição e não pode ser feita de forma abrupta, tal como ocorrido com a Instrução Normativa nº 01, de 26 de dezembro de 2024, publicada no último dia útil do ano.

Observe-se que a Instrução Normativa anterior (Instrução Normativa nº 03, de 18 de abril de 2022), agora revogada, respeitava a disposição do RJU/DF:

Art. 24. O décimo terceiro salário é devido aos servidores à razão de um doze avos da retribuição pecuniária do mês de dezembro, por mês trabalhado de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.

§ 1º O décimo terceiro será pago ao servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, incluindo os oriundos da administração direta, autárquica ou fundacional de qualquer Poder do Distrito Federal, da União, de Estado ou Município, relativamente à parcela remuneratória devida pelo Distrito Federal, no mês de seu aniversário, tendo por base a retribuição pecuniária do mês.

§ 2º Eventuais diferenças entre o valor antecipado de que trata o parágrafo anterior e a remuneração devida, a mesmo título, no mês de dezembro, devem ser pagas nesse mês.

§ 3º Excepcionalmente, no ano de ingresso do servidor, quando a admissão ocorrer depois do mês de aniversário, a parcela de décimo terceiro de que trata o § 1º deste artigo será paga no mês de dezembro e corresponderá a um doze avos por mês trabalhado nesse ano.

§ 4º Em caso de desligamento de cargo ou de função comissionada, bem como de qualquer afastamento ou licença sem remuneração, nos termos do art. 121 da Lei Complementar nº 840, de 2011, obrigatoriamente será feito o acerto de contas do décimo terceiro salário.

§ 5º Aos servidores submetidos ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o pagamento da parcela de que trata o caput ocorrerá no mês de dezembro, até o dia 20.

§ 6º Aplica-se o disposto neste artigo ao abono anual de que trata o art. 35 da Lei Complementar nº 769, de 30 de junho de 2008.

Lado outro, o pagamento integral do 13º salário no mês de aniversário do servidor vige no Distrito Federal há mais de 20 anos, quando foi instituída a gratificação natalícia pela Lei nº 3.279, de 31 de dezembro de 2003. 

Trata-se de um direito que já está integralmente incorporado ao patrimônio jurídico dos servidores efetivos, razão por que não pode haver modificação, a não por lei, que também deverá ter um prazo de transição para ser bem inserida no ordenamento jurídico.

Do modo como foi feito, o parcelamento do 13º salário viola o princípio da reserva legal e, por isso, também deve ter seus efeitos sustados por ato do Poder Legislativo.

Conclusão

Diante desse quadro, entendemos necessário sustar os dispositivos citados, razão por que pedimos a aprovação do presente Projeto de Decreto Legislativo.

Sala das sessões, 06 de janeiro de 2025.

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153) em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de mérito e admissibilidade na CCJ (RICL, art. 64, III, “K”).

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Legislativo

À CCJ, para exame e parecer, conforme art. 162 do RICLDF.

Brasília, 19 de fevereiro de 2025.