CLDF

Anexo Requerimento de Retirada de Tramitação. Foi considerada a ementa. 

De Ordem do Sr. Presidente, tramitação concluída.

Brasília, 15 de junho de 2026.

MANOEL ÁLVARO DA COSTA
Secretário Legislativo 

PARECER Nº , DE 2026 - CAF 

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS FUNDIÁRIOS sobre o Projeto de Lei nº 2.010/2025, que altera o Código de Edificações do Distrito Federal e cria a Certidão de Diretrizes Urbanísticas Preliminares (CDUP), que visa à regularização e ordenamento do território, e dá outras providências.

AUTOR: Deputado PASTOR DANIEL DE CASTRO

RELATOR: Deputado JOAQUIM RORIZ NETO

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Assuntos Fundiários – CAF o Projeto de Lei – PL nº 2.010, de 2025, de autoria do Deputado Pastor Daniel de Castro, que tem por objetivo alterar o Código de Edificações do Distrito Federal para instituir a Certidão de Diretrizes Urbanísticas Preliminares – CDUP, a ser emitida pelas Administrações Regionais, com a finalidade de orientar ocupantes de núcleos urbanos informais, subsidiar a fiscalização e promover o ordenamento do território em áreas passíveis de regularização fundiária urbana.

A proposição é composta por 8 artigos, organizados em capítulos. O art. 1º altera o Código de Edificações do Distrito Federal para incluir a CDUP, a ser emitida pelas Administrações Regionais – RAs. 

O art. 2º estabelece as finalidades da nova certidão, quais sejam: (a) orientar o cidadão quanto aos parâmetros urbanísticos previstos para a área, ainda que o projeto de Regularização Fundiária Urbana – Reurb não tenha sido aprovado ou registrado em cartório; (b) facilitar a fiscalização pelo DF Legal e pelas RAs, impedindo construções que inviabilizem a futura regularização; e (c) promover o ordenamento territorial, desestimulando o crescimento desordenado. 

Ainda no art. 2º, o PL prevê que as Administrações Regionais poderão emitir pareceres atestando a possibilidade de regularização de imóveis em processo de regularização. Tais pareceres declaram que o imóvel é passível de regularização conforme a legislação vigente e que não há óbices à edificação, desde que atendidos os requisitos do Código de Obras e Edificações – COE. Os §§ 1º e 2º do mesmo dispositivo estabelecem, respectivamente, que o parecer deve considerar a conformidade com os parâmetros urbanísticos e as normas técnicas aplicáveis e que deve ser disponibilizado publicamente e registrado nos sistemas de informação do Poder Executivo.

O art. 3º define o conteúdo mínimo da CDUP, que deverá conter informações sobre: (a) a possibilidade de regularização da área, atestando sua classificação no Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT como núcleo urbano informal passível de regularização; (b) o gabarito de altura máximo, com indicação do número de pavimentos permitido; (c) os recuos mínimos laterais, de fundo e frontal; (d) a proibição de usos não residenciais ou de alto impacto, quando aplicável; e (e) advertência legal no sentido de que a certidão não constitui alvará de construção nem título de propriedade, sendo qualquer obra executada de responsabilidade do ocupante e sujeita à adequação no processo de REURB. 

Já o art. 4º fixa a competência das Administrações Regionais, atribuindo-lhes o recebimento dos requerimentos, a emissão da certidão com base em diretrizes urbanísticas preliminares mantidas em sistema centralizado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação – SEDUH e a fiscalização das edificações com base na CDUP, com poder de autuar e embargar obras que excedam o gabarito ou desrespeitem os recuos indicados. 

Por sua vez, o art. 5º estabelece que a lei visa promover o ordenamento do território e a regularização fundiária, delegando às Administrações Regionais o poder de orientar e fiscalizar o crescimento urbano, sem transferir a responsabilidade técnica e jurídica da aprovação fundiária final. 

Por fim, os arts. 6º, 7º e 8º tratam, respectivamente, da finalidade de conferir robustez ao processo de regularização e ordenamento do território, da cláusula de vigência, na data da publicação, e da cláusula revogatória genérica.

Em sua Justificação, o autor argumenta que a regularização de áreas urbanas informais constitui desafio crescente no Distrito Federal, em que o crescimento desordenado tem gerado problemas de infraestrutura, segurança e direitos de propriedade, razão pela qual a CDUP se apresentaria como solução prática e eficaz para orientar o cidadão sobre os parâmetros urbanísticos aplicáveis, facilitar o processo de regularização, servir como instrumento de fiscalização e promover o ordenamento territorial. 

Sustenta que a nova certidão dá aos ocupantes ciência prévia de seus direitos e deveres, fortalece a atuação do DF Legal e das Administrações Regionais, permitindo que construções incompatíveis com a futura regularização sejam coibidas desde logo. Reforça, ainda, que a medida visa conferir segurança jurídica aos ocupantes de núcleos urbanos informais e evitar o desgaste governamental associado a demolições em áreas passíveis de regularização, apresentando, ao final, opiniões formalizadas atribuídas a um urbanista, a um representante da comunidade e a um advogado especializado em direito urbanístico, todas em sentido favorável à proposta.

A proposição foi distribuída a esta Comissão de Assuntos Fundiários – CAF e à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT, para análise de mérito; à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF, para análise de mérito e admissibilidade; e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para análise de admissibilidade. 

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 69, incisos III e VIII, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete à Comissão de Assuntos Fundiários – CAF analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito de proposições legislativas que versem sobre temas relacionados a “normas gerais de construção e mudança de destinação de área” e “aquisição, administração, utilização, desafetação, afetação, alienação, arrendamento e cessão de bem público e desapropriação”. 

A compreensão adequada da proposição exige, de início, que se distingam com precisão duas categorias jurídicas frequentemente confundidas: a regularização fundiária urbana (Reurb) e a regularização da edificação. São procedimentos distintos, com objetos, finalidades e bases legais diversas. Uma não depende totalmente da outra, pois são regularizações autônomas. O processo de regularização da edificação é realizado, em regra, após a abertura do projeto de regularização.

A Reurb, disciplinada pela Lei federal nº 13.465, de 2017, pelo Decreto federal nº 9.310, de 2018, pela Lei Complementar distrital nº 986, de 2021, e pelo Decreto distrital nº 46.741, de 2025, tem por objeto o parcelamento do solo — a poligonal do núcleo urbano informal, os lotes, o sistema viário, as áreas públicas e as demais unidades imobiliárias. A regularização da edificação, por sua vez, disciplinada pelos arts. 151 a 153 do Código de Obras e Edificações do Distrito Federal (Lei nº 6.138, de 2018) e pelo Decreto distrital nº 43.056, de 2022, tem por objeto a edificação existente sobre o lote.

Apesar de o art. 31, § 3º, do Decreto federal nº 9.310, de 2018, ser expresso ao determinar que, "na Reurb de parcelamentos do solo, as edificações já existentes nos lotes poderão ser regularizadas, a critério do Poder Público municipal ou distrital, em momento posterior, de forma coletiva ou individual", ele não proíbe que as edificações sejam regularizadas anteriormente à finalização da regularização fundiária. Esse é o caso destacado no § 2º do art. 153 do Código de Obras distrital – COE:

Art. 153. A regularização das edificações concluídas em unidades imobiliárias para as quais não havia registro cartorial à época da conclusão da construção ocorre por meio de carta de habite-se de regularização, condicionada à entrega de[1]:

...

§ 2º Imóveis sem a devida regularização fundiária são objeto de legislação específica.

Esse dispositivo trata especificamente do caso em que a edificação foi concluída sem que houvesse registro cartorial da unidade imobiliária à época da construção, situação em que, como regra, tampouco existiam parâmetros urbanísticos consolidados para a localidade. Nesses casos, é possível a regularização da edificação, desde que haja comprovação da propriedade do imóvel, comprovante de uso e de ocupação, projeto arquitetônico acompanhado de documento de responsabilidade técnica, e laudos diversos, como os de segurança e estabilidade e de proteção contra incêndio.

Contudo, há uma limitação para a regularização da edificação, que é a existência de projeto urbanístico da regularização averbado em cartório. Os parâmetros urbanísticos aplicáveis às áreas a serem regularizadas não preexistem ao Projeto Urbanístico da Reurb; são, ao contrário, resultado dele.

Para a fixação desses índices e parâmetros urbanísticos das áreas de regularização é considerada a situação fática da ocupação, assim como suas especificidades urbanísticas, ambientais e sociais, devendo ser observada a configuração das vias e edificações existentes, de modo a minimizar as realocações, garantida a acessibilidade aos serviços públicos indispensáveis à qualidade de vida da população. Os parâmetros urbanísticos do projeto de regularização são, ademais, embasados pelas informações dos estudos ambientais que integram o próprio projeto, dos quais dependem para sua definição final.

Ou seja, antes da elaboração do projeto urbanístico de Reurb, os parâmetros urbanísticos simplesmente não existem como ato administrativo definido. Existem, quando muito, a classificação da área e as diretrizes urbanísticas gerais do PDOT, eventualmente complementadas por diretrizes urbanísticas já expedidas pela SEDUH para o setor, que servem de base para o projeto que será construído, levando-se em conta a situação fática da ocupação, os levantamentos cadastrais e os estudos ambientais. Somente após a conclusão dos estudos é que seria possível fixar parâmetros efetivamente aplicáveis àquele núcleo urbano informal.

À luz do exposto, cabe contextualizar a ideia inicial contida na proposição de criar uma Certidão de Diretrizes Urbanísticas Preliminares – documento a ser emitido pelas Administrações Regionais, contendo o gabarito máximo, os recuos mínimos e eventuais vedações de uso aplicáveis à futura edificação, ainda que o projeto urbanístico de Reurb não tenha sido aprovado ou registrado em cartório. 

Essa certidão, tal como idealizada na proposição, possui a pretensão de orientar o cidadão ocupante de núcleos urbanos informais quanto às regras que regerão sua ocupação, assim como de facilitar a fiscalização urbanística no DF. Visa, ainda, desestimular o crescimento desordenado dessas ocupações, evitando que novas construções venham a inviabilizar futuras regularizações ou ensejar demolições custosas, tanto em termos financeiros quanto sociais.

São objetivos legítimos, relevantes e socialmente sensíveis. O Distrito Federal convive, há décadas, com o desafio dos núcleos urbanos informais, e qualquer esforço legislativo que busque aprimorar o ordenamento territorial, oferecer informação clara ao cidadão e instrumentos de controle à administração merece, como ponto de partida, acolhimento. Não se questiona, portanto, o mérito da finalidade perseguida pelo legislador.

Sendo o mérito da iniciativa, portanto, incontroverso, cumpre a esta Comissão de Assuntos Fundiários examinar se as objeções que se poderiam opor à proposição constituem óbices intransponíveis, a justificar sua rejeição, ou se, ao contrário, configuram aspectos sanáveis, a recomendar seu aperfeiçoamento. Entendemos que se trata da segunda hipótese, conforme passamos a demonstrar.

A primeira objeção que se poderia suscitar diz respeito ao objeto a ser informado pela certidão. Argumenta-se que os parâmetros urbanísticos definitivos das áreas em regularização não preexistem, pois resultam do próprio Projeto Urbanístico da Reurb. A premissa é correta, mas dela não decorre a inutilidade do instrumento. Como reconhecido nos parágrafos antecedentes, antes da conclusão do projeto de Reurb existem informações urbanísticas já consolidadas e passíveis de registro na declaração: de um lado, a classificação da área no Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT como núcleo urbano informal passível de regularização; de outro, as diretrizes urbanísticas porventura já expedidas pela SEDUH para a localidade. O que a proposição pretende comunicar ao cidadão não é o parâmetro definitivo, que de fato ainda não existe, mas essas informações oficiais e preexistentes, distintas do parâmetro final que advirá da Reurb. Onde tais diretrizes ainda não tiverem sido expedidas, a declaração deve se limitar a informar a classificação da área e a ressalva de provisoriedade, sem afirmar parâmetros que ainda não foram definidos — solução que o substitutivo incorpora ao condicionar a indicação do gabarito e dos recuos à prévia existência de diretrizes urbanísticas.

A segunda objeção concerne ao caráter provisório do documento, expresso no art. 3º, V, do Projeto, que ressalva não se tratar de alvará de construção nem de título de propriedade. Longe de esvaziar o instrumento, tal ressalva o qualifica: cuida-se de exercício de transparência ativa e de adequada gestão de expectativas. Hoje, o ocupante de núcleo informal edifica em completo vácuo informacional; a certidão, ainda que preliminar, oferece-lhe mais informação do que a ausência atual, ao passo que a advertência expressa resguarda a Administração contra eventual alegação de direito adquirido. A provisoriedade, aqui, é virtude — não vício —, própria de um documento de natureza orientativa. Quanto ao risco de que a certidão venha a ser interpretada como "aval" para novas construções, fomentando o adensamento que se pretende coibir, trata-se de hipótese comportamental administrável pela própria redação da norma. Basta que o documento consigne, de forma destacada, que o gabarito indicado constitui teto não autorizativo e que qualquer edificação nova ou ampliação implica risco de exclusão dos benefícios da regularização — providência que o substitutivo ora proposto incorpora. Registre-se, ademais, que a ausência de qualquer informação oficial, longe de inibir, é o ambiente que historicamente tem favorecido o crescimento desordenado dessas ocupações.

Procede, todavia, uma observação de rigor técnico quanto à nomenclatura adotada pelo Projeto. A certidão, na definição clássica do direito administrativo, é o documento pelo qual a Administração atesta, declara, reproduz ou dá fé pública de ato, fato ou situação jurídica preexistentes em seus arquivos ou registros[2]. Como ensina José dos Santos Carvalho Filho, as certidões comprovam a existência de fatos e informações já formalizadas em registros públicos, tal como a certidão de nascimento, que não constitui o nascimento, mas o declara.

De fato, o documento idealizado pela proposição não atesta situação jurídica plenamente consolidada; enuncia diretrizes preliminares aplicáveis a área cujo projeto urbanístico de Reurb ainda se encontra em curso. Por essa razão, o instrumento é mais adequadamente designado como declaração de diretrizes urbanísticas preliminares, e não como certidão em sentido estrito. Não se trata, contudo, de óbice ao mérito da proposição, mas de simples questão de denominação, plenamente sanável por via de substitutivo, como adiante se propõe, preservada integralmente a finalidade pretendida pelo autor.

Tampouco prospera eventual objeção de que o ordenamento distrital já disporia de instrumento equivalente. A Certidão de Parâmetros Urbanísticos prevista no art. 20 do COE[3] pressupõe, como a própria expressão indica, áreas em que as normas de uso e ocupação já tenham sido definidas. Justamente por isso ela não alcança os núcleos urbanos informais em processo de regularização, em que os parâmetros definitivos ainda estão por ser fixados. Existe, pois, lacuna real no ordenamento, que a declaração ora proposta vem preencher, sem com aquela se confundir ou sobrepor: uma informa parâmetros consolidados; a outra, diretrizes preliminares de áreas em regularização.

Sem adentrar nas competências reservadas à Comissão de Constituição e Justiça desta Casa, cabe ainda registrar alguns aspectos de redação e de técnica legislativa que o substitutivo adiante proposto também equaciona. O art. 1º do Projeto anuncia que "fica alterado o Código de Edificações do Distrito Federal para incluir a Certidão de Diretrizes Urbanísticas Preliminares (CDUP), a ser emitida pelas Administrações Regionais (RAs) conforme disposto nesta Lei", sem indicar, contudo, em que artigos, seções ou capítulos do Código de Obras e Edificações os novos dispositivos seriam inseridos. Em seguida, a proposição cria um "Capítulo II" no art. 2º, um "Capítulo III" no art. 4º, um "Capítulo IV" no art. 5º e um "Capítulo V" no art. 6º, sem esclarecer se tais capítulos são da própria lei nova ou do Código alterado.

Soma-se a isso a oscilação terminológica do art. 2º, cujo caput trata da certidão, mas cujos §§ 1º e 2º passam a referir-se a "parecer" das Administrações Regionais. Tais aspectos, embora ignorem a técnica legislativa preconizada pela Lei Complementar nº 13, de 1996, não infirmam o mérito da proposição: são imperfeições de redação inteiramente superáveis pela apresentação de substitutivo que confira ao texto a clareza, a precisão e a ordem lógica exigidas, com indicação exata de onde e como se dará a alteração do Código de Obras e Edificações.

Sob a ótica do mérito, que é a que compete a esta Comissão, a proposição apresenta vantagens concretas que recomendam seu acolhimento. Em primeiro lugar, preenche lacuna real do ordenamento, oferecendo, pela primeira vez, instrumento de informação específico para o ocupante de núcleos urbanos informais em processo de regularização. Em segundo lugar, dota as Administrações Regionais e o órgão de fiscalização de atividades urbanas de base documental para orientar e, quando necessário, autuar e embargar construções incompatíveis com a futura regularização, prevenindo demolições onerosas, do ponto de vista financeiro e social. Em terceiro lugar, promove a transparência ativa e a segurança jurídica preliminar dos ocupantes, em consonância com os princípios da Reurb instituída pela Lei federal nº 13.465, de 2017.

Dessa forma, com o objetivo de preservar a finalidade meritória da proposição, corrigindo-lhe os aspectos de redação e de técnica acima apontados, entendemos que a solução adequada é o seu aperfeiçoamento mediante substitutivo, a fim de: (i) renomear o instrumento para Declaração de Diretrizes Urbanísticas Preliminares – DDUP, adequando a nomenclatura à sua natureza orientativa e preliminar; (ii) indicar expressamente a inserção dos novos dispositivos no Código de Obras e Edificações do Distrito Federal; (iii) eliminar a oscilação entre "certidão" e "parecer"; e (iv) consignar, de forma destacada, o caráter não autorizativo do documento e a vinculação de novas construções ao risco de exclusão dos benefícios da regularização.

III - CONCLUSÃO

Ante o exposto, manifestamo-nos pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 2.010/2025 no âmbito da Comissão de Assuntos Fundiários, na forma do substitutivo do relator.

Sala das Comissões, em ...

JOAQUIM RORIZ NETO

Relator

[1] Redação dada pela Lei nº 7.899, de 3 de junho de 2026.

[2] O próprio Código de Obras e Edificações do Distrito Federal trata da Certidão de Parâmetros Urbanísticos, definida no glossário da Lei nº 6.138, de 2018, como "documento que relaciona as normas de uso, de ocupação e edilícias relativas a unidade imobiliária, como diretriz de orientação para a elaboração de projetos arquitetônicos".

[3] Art. 20. Qualquer cidadão pode requerer ao órgão responsável pelo licenciamento de obras e edificações a certidão de parâmetros urbanísticos que indique as normas de uso e ocupação relativas a lote ou projeção.