PARECER PRELIMINAR Nº , DE 2024 - CEOF

Projeto de Lei nº 1294/2024

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS sobre o Projeto de Lei nº 1294/2024, que “Estima a receita e fixa a despesa do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2025.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado EDUARDO PEDROSA

II.4 - ANÁLISE DA DESPESA

O PLOA/2025 compreende o Orçamento Fiscal (OF), o Orçamento de Seguridade Social (OSS) e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI) em que o Distrito Federal, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

A despesa fixada no PLOA referente ao exercício de 2025 foi de R$ 39,9 bilhões, sendo composta por despesas correntes (88,9%), despesas de capital (7,8%), reserva orçamentária do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) (0,1%) e reserva de contingência (3,2%). Cabe lembrar que este valor não considera os valores decorrentes do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), que são utilizados para financiar ações das áreas de segurança pública, saúde e educação.

O valor fixado no PLOA para 2025 superou o aprovado na Lei Orçamentária Anual (LOA) relativa a 2024 em R$ 4,3 bilhões. Portanto, houve aumento de 12,16%. Desse aumento, os grupos de natureza de despesa Pessoal e Encargos Sociais e Outras Despesas Correntes foram responsáveis por R$ 3,8 bilhões.

As despesas de capital sofreram pequena redução de 0,7%. A reserva orçamentária do RPPS sofreu expressiva redução (-93,5%) e a reserva de contingência, significativo aumento (+283,73%). No entanto, como a participação desses dois últimos no total das despesas é pequena, pode-se afirmar que a variação de 2024 para 2025 se deveu, principalmente, ao aumento das despesas correntes (+12,8%).

Tabela 1 – Comparativo das Despesas fixadas por Grupo

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Em relação aos valores executados, o PLOA/2025 traz os valores referentes a 2021, 2022 e 2023. Como o exercício de 2024 ainda não findou, para se estimar o valor de execução no ano, levantaram-se os valores liquidados até o mês de setembro a partir do Quadro Demonstrativo da Despesa (QDD) de 2024 e calculou-se a variação média de um mês para o seguinte (+3,72%). A partir desta, estimaram-se os valores de execução para os meses de outubro, novembro e dezembro, apresentados na Tabela 2. 

Tabela 2 – Execução estimada para 2024

  Fonte: Elaboração própria, 2024.

Após concluída a estimativa mencionada, produziu-se a tabela a seguir, que contém os valores executados em 2021, 2022 e 2023 e a execução estimada para 2024.

Tabela 3 – Execução de 2021 a 2024

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Depois de apresentados os valores fixados na LOA/2024 e no PLOA/2025 (Tabela 1) e os valores de execução de 2021 a 2024 (Tabela 3), é possível proceder com análises baseadas nas respectivas variações, estas apresentadas na Tabela 4.

Tabela 4 – Variações entre os exercícios

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Observa-se que as variações de um ano para o outro não seguem um comportamento padrão, e, especificamente em relação ao PLOA/2025, destacam-se alguns pontos a seguir.

 As Despesas Correntes – que representam cerca de 90% do total das despesas no ano –, com exceção de 2022 para 2023, variaram de um ano para o outro consideravelmente mais do que o aumento estimado de 2024 para 2025. Dessa forma, acredita-se que o valor adotado para as Despesas Correntes no PLOA/2025 pode estar subdimensionado.

Ressalta-se que as despesas com Pessoal e Encargos Sociais são responsáveis por pelo menos 50% do total das Despesas Correntes, e o crescimento esperado de 2024 para 2025 (+5,4%) foi inferior à metade do crescimento verificado de 2021 para 2022 (+12,8%) e de 2023 para 2024 (+13,1%).

Já as Outras Despesas Correntes compõem cerca de 40% das Despesas Correntes, e, para elas, foi previsto decrescimento de 2024 para 2025 (-3,6%). No entanto, nos demais anos analisados, a variação foi positiva em, pelo menos, 6,0%.

Ante o exposto, a variação prevista no PLOA/2025 para os dois grupos de despesa mencionados parece aquém da necessária.

As Despesas de Capital, ao contrário do ocorrido com as Despesas Correntes, parecem superdimensionadas no PLOA 2025. Analisando-se o último exercício encerrado (2023), verifica-se que a Despesa de Capital liquidada (R$ 1,98 bilhões) correspondeu a 60,51% da Dotação Inicial (R$ 3,27 bilhões). Assim, ainda que a variação de 2022 para 2023 (+14,3%) tenha sido inferior a um terço da projetada de 2024 para 2025 (+48,0%), a execução dessa categoria econômica não foi expressiva. 

No período analisado, o grupo de Investimentos correspondeu, em média, a 70% do total das Despesas de Capital. Observa-se que a despesa fixada para este grupo no PLOA/2025 está significativamente acima dos valores apresentados nos últimos dois anos.

Avançando na classificação qualitativa da despesa, verificou-se se a distribuição do orçamento nas respectivas Funções estava próxima da composição do liquidado até então em 2024. A partir dessa análise, notou-se similaridade entre os percentuais, conforme evidenciado na Tabela 5.

Tabela 5 – Distribuição entre as Funções: Liquidação em 2024 x PLOA/2025

Fonte: Quadro XXIX – Demonstrativo de Evolução da Despesa – PLOA/2025 e QDD de 2024.

Posteriormente, analisaram-se os Programas, que representam o conjunto coordenado de ações governamentais financiadas por recursos orçamentários e não orçamentários visando à concretização de objetivos estabelecidos, ou seja, espelham as prioridades do governo. Podem ser classificados em Finalísticos, que são aqueles dedicados a enfrentar um problema da sociedade, gerando produtos para ela, e de Gestão e Manutenção, que são aqueles voltados para as despesas com manutenção e funcionamento administrativo.

Constata-se que, dos 35 Programas, oito participam com 5% ou mais da dotação estabelecida no PLOA/2025 e, juntos, representam 70% do total (valores sinalizados na coluna “% PLOA 2025” da Tabela 6). Destaca-se que o “Programa de Operações Especiais” corresponde a 24% do PLOA/2025 e o Programa de Gestão e Manutenção voltado para a educação, 13%. O Programa Finalístico com maior participação no PLOA/2025 é o destinado à saúde (7%).

Tabela 6 – Análise por Programa

Fonte: Elaboração própria, 2024.

A partir da Tabela 6, é possível verificar a variação de 2023 para 2025 e de 2024 para 2025. Ratifica-se que, para 2023, consideraram-se os valores empenhados; para 2024, a estimativa de execução baseada nos valores liquidados de janeiro a setembro; e, para 2025, o PLOA/2025.

Assim, pode-se observar que houve decrescimento em vários Programas. Em termos percentuais, o maior foi relativo ao Programa “Agronegócio e Desenvolvimento Rural” (-71% de 2024 para 2025 e -68% de 2023 para 2025), seguido pelo “Mobilidade Urbana” (-27% e -23%, respectivamente). Em termos absolutos, o Programa “Mobilidade Urbana” teve o maior decréscimo tanto de 2023 para 2025 (-R$ 556 milhões), quanto de 2024 para 2025 (-R$ 691 milhões). No que tange aos Programas Finalísticos, a segunda maior redução ocorreu no Programa “Assistência Social”, tanto de 2023 para 2025 (-R$ 149 milhões), quanto de 2024 para 2025 (-R$ 113 milhões).

Com relação ao crescimento, a maior variação percentual ocorreu no Programa “Controle Externo” (+417% de 2024 para 2025 e, em 2023, não houve empenho). Fora este Programa, ainda em termos percentuais, de 2023 para 2025, a maior variação ocorreu no Programa “Esporte e Lazer – Gestão e Manutenção” (+75%); e, de 2024 para 2025, “Atuação Legislativa” (+103%). Em termos absolutos, tanto de 2023 para 2025 quanto de 2024 para 2025, a maior variação ocorreu no “Programa de Operações Especiais” (+R$ 1,9 bilhão e +R$ 1,5 bilhão, respectivamente). No que tange aos Programas Finalísticos, o maior aumento de 2023 para 2025 ocorreu no Programa “Gestão para Resultados” (+R$ 763 milhões); e, de 2024 para 2025, no “Saúde em Ação” (+R$ 372 milhões).

Analisando a despesa pela ótica da Unidade Orçamentária (UO), percebe-se que apenas cinco destas respondem por mais de 5% do orçamento estabelecido no PLOA/2025. São elas: Instituto de Previdência dos Servidores do Distrito Federal (Iprev-DF) (17%), Fundo de Saúde do Distrito Federal (FSDF) (13%), Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal (SEEDF) (11%), Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal (SEEC) (9%), Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) (8%). Juntas, essas cinco UOs respondem por 57% do orçamento estimado para 2025.

De 2023 para 2025, houve aumento no orçamento previsto para SEEDF (+9%), Fundeb (+15%), Iprev-DF (+52%) e FSDF (+14%), enquanto o orçamento da SEEC registrou uma queda de 7%. Já entre 2024 e 2025, observou-se crescimento nos orçamentos do Iprev-DF (+32%) e FSDF (+12%), e redução nos da SEEDF (-2%), do Fundeb (-6%) e da SEEC (-11%). Destaca-se, nesse período, a variação significativa no orçamento do Iprev-DF. Os dados relativos a estas e às demais UOs podem ser observados na Tabela 7.

Tabela 7 – Análise por UO

Fonte: Elaboração própria, 2024.

II.5 - BENEFÍCIOS CREDITÍCIOS E FINANCEIROS

Além dos Redutores de Receita (ex: isenções, anistias, remissões), o § 6º do art. 165 da CF estabelece que o Projeto de Lei Orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, de subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Adicionalmente, o § 1º do art. 14 da LRF dispõe que a “renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.”.

Assim, enquanto a parte relativa aos Redutores de Receita foi tratada no mesmo capítulo referente a Receitas, a parte referente aos principais benefícios financeiros e creditícios adotados no DF serão tratados abaixo.

Até o ano de 2017, o Distrito Federal não possuía normativo próprio dispondo sobre a conceituação, a metodologia de cálculo e as orientações gerais acerca da forma de apuração dos benefícios de natureza creditícia e financeira regionalizados. Utilizava, assim, como base normativa as instruções contidas na Portaria nº 379, de 13 de novembro de 2006, do Ministério da Fazenda, com as devidas adaptações associadas à realidade do Distrito Federal. Em 05/05/2017, foi publicado, então, o Decreto nº 38.174/2017, no qual foram estabelecidos novos conceitos de benefícios financeiros, creditícios e sociais a serem adotados pelos órgãos e entidades do Governo do Distrito Federal, para fins de avaliação do custo e benefício da renúncia de receita não tributária. O artigo 2° do Decreto supra conceitua:

“I - benefícios financeiros: são os benefícios de caráter não geral que incorrem em reduções nas receitas a receber, pelo Tesouro do Distrito Federal, decorrentes de equalização, isenção, redução ou desconto em preços, taxas não tributárias ou tarifas públicas, implementados com vistas a gerar impactos sociais, econômicos, operacionais ou outros;

II - benefícios creditícios: são os benefícios de caráter não geral que incorrem em reduções nas receitas a receber, pelo Tesouro do Distrito Federal, decorrentes de equalização de juros, implementados com vistas a gerar impactos sociais, econômicos ou outros. São operacionalizados por meio da concessão de empréstimos, financiamentos ou garantias com taxas de juros inferiores às taxas de rentabilidade a que os recursos concedidos estariam aplicados; e

III - benefícios sociais: são os benefícios de caráter não geral que não incorrem em reduções nas receitas a receber. São caracterizados por desembolsos efetivos, realizados por meio dos programas de governo, destinados a atender ações de assistência social, educacional, desportiva, cultural, tecnológica, de pesquisa, dentre outras, cujos valores constam do orçamento do Distrito Federal.”

Os gastos com benefícios creditícios têm origem em quatro fundos:

1. Fundo Distrital de Sanidade Animal – FDS: vinculado à Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento – SEAPA-DF, é a unidade responsável por conceder indenização pelo abate ou sacrifício sanitário de animais suspeitos ou atingidos por doenças infectocontagiosas. Segundo definições do Grupo de Trabalho criado pelo Decreto nº 37.531/2016 não se caracteriza como renúncia de receitas, não se enquadrando no que preceitua o art. 13, do Decreto 32.598/2010 (Decreto 38.174/2017 contém os critérios) 
2. Fundo de Aval do Distrito Federal – FADF: vinculado à Secretaria de Estado de Agricultura e Desenvolvimento Rural, é a unidade responsável pela concessão de garantias complementares necessárias à contratação de financiamentos junto a instituições financeiras e aos fundos governamentais do Distrito Federal para os produtores rurais, assentados da reforma agrária ou suas cooperativas no Distrito Federal e na Região Integrada de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal e Entorno – RIDE. A taxa de concessão de aval nas operações do FADF é de meio por cento do valor da garantia ofertada e pode ser alterada por ato do Conselho Administrativo e Gestor.
3. Fundo de Desenvolvimento Rural – FDR: vinculado à Secretaria de Estado de Agricultura e Desenvolvimento Rural, é a Unidade responsável por financiar despesas com investimentos e custeio, com juros subsidiados para a área rural do Distrito Federal e da RIDE. O benefício é destinado a projetos enquadrados no Plano de Desenvolvimento Rural do Distrito Federal - PRÓ-RURAL/DF-RIDE. O FDR-Social, que tem caráter não-reembolsável, foi caracterizado como Benefício Social pelo Grupo de Trabalho criado pelo Decreto nº 37.531/2016, não se caracterizando como renúncia de receita. O FDR-Crédito, por oferecer taxas de juros subsidiadas caracterizou-se como renúncia creditícia.
4. Fundo de Geração de Emprego e Renda do Distrito Federal – FUNGER: vinculado à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Renda é a Unidade responsável por conceder apoio e financiamentos a empreendedores econômicos que possam incrementar os níveis de emprego e renda no Distrito Federal.
5. Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal – FUNDEFE: vinculado à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Renda, disciplina os incentivos creditícios, previstos na Lei nº 409, de 16 de janeiro de 1993. Tem por objetivo promover o desenvolvimento econômico e social do Distrito Federal, mediante apoio financeiro a projetos públicos ou privados selecionados. O programa utiliza a estrutura do Banco de Brasília como agente financeiro. Com a edição das Leis nºs 5.017 e 5.018, ambas de 18 de janeiro de 2013, a atuação do FUNDEFE deverá ser ampliada, pois as citadas Leis instituirão o “Financiamento Industrial para o Desenvolvimento Econômico Sustentável – IDEAS INDUSTRIAL” e o “Financiamento de Comércio e Serviços para o Desenvolvimento Econômico Sustentável – IDEAS COMÉRCIO E SERVIÇOS”; e do Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal – Pro-DF II instituído pela Lei nº 3.196/2003.

Os benefícios fiscais e creditícios são oferecidos com o principal objetivo de gerar e/ou manter empregos. O quadro a seguir mostra a estimativa de os empregos gerados e mantidos, bem como os respectivos valores dos benefícios.

Quadro II.5.1. Benefícios Creditícios e Empregos Gerados

Fonte: Q11 - Quadro XI - Projeção da Renúncia de Benefícios Creditícios Financeiros

(*) Considera o valor a ser emprestado no exercício (gasto orçamentário) e não o apenas diferencial de alíquota entre o valor emprestado e o a ser pago. O custo anual dependeria das taxas cobras e do custo de oportunidade em cada exercício, bem como do horizonte temporal dos empréstimos. Para se considerar os custos do diferencial, teria que se considerar não apenas diferencial do que irá ser emprestado no exercício, mas todo o saldo, bem como seus efeitos cumulativos ao longo do tempo, devido ao efeito cumulativo dos juros e dos seus diferenciais.

(**) não há informações no Q11 - Quadro XI - Projeção da Renúncia de Benefícios Creditícios Financeiros.

Analisando-se os dados estimados para o período é possível notar que o custo por emprego gerado por ano foi em média próximo de R$ 155 mil no período, considerando-se todos os benefícios. A média foi alta por conta dos elevados valores do FUNDEFE. Esse custo é, em grande medida, influenciado pelo FUNDEFE, com gasto médio de R$ 216 milhões por ano e pela ausência de informações de empregos gerados e mantidos. O FDR e FUNGER tiveram gastos médios de que R$ 24,7 mil e R$ 14,4 mil por ano por emprego gerado e mantido, respectivamente. 

Em anos anteriores, o Fundo de Sanidade Animal do DF – FDS e o Fundo de Aval do DF – FADF eram analisados com os demais fundos. Entretanto, o FDS não se enquadra mais na definição de benefícios de Natureza Creditícia. Em relação ao FADF, que foi convertido em FDR-Aval, como nunca houve a necessidade de ser utilizado o aval concedido, não foram feitas estimativas para renúncia de receita no período de 2025-2027.

Quadro II.5.3. Divergências entre os Benefícios Creditícios e Financeiros

Fontes: Q14.1 - Quadro XIV - Quadro de Detalhamento da Despesa - QDD - OF e OSS e Q11 - Quadro XI - Projeção da Renúncia de Benefícios Creditícios Financeiros

Basicamente, a diferença é em quase sua totalidade no FUNDEFE.

Os valores que constam do QDD, e que de fato estão incluídos na lei orçamentária, são inferiores ao informado no Quadro XI, que fornece o detalhamento. Enquanto no QDD e no PLOA estão estimados em R$ 27,5 milhões, no Quadro XI constam R$ 232,1 milhões, o que representa uma diferença a menor no QDD de R$ 204,6 milhões. 

Pelos comentários à página 55 do “Q11 – Quadro XI – Projeção dos Benefícios Creditícios e Financeiros “, o que se aduz é que tal divergência se dá em função do sobrestamento da concessão de novos benefícios, determinadas pela Decisão nº 5458/2017. A divergência entre os valores projetados no citado quadro (R$ 232,1 milhões) e os valores que constam do orçamento (R$ 27,5 milhões), é que no primeiro caso as projeções são feitas  tomando por “base os valores que se encontram emprestados (financiamentos de ICMS) considerando as deduções ocorridas por meio das baixas dos pagamentos, ou seja, saldos de contratos ativos”, enquanto que no segundo caso (valores que constam no orçamento em si) são valores “decorrentes de passivos dos programas sobrestados”.

 Mais abaixo serão feitos comentários sobre os Achados dos relatórios do TCDF sobre o programa do FUNDEFE, que embasou a Decisão nº 5458/2017, que sustou o programa.

Divergências como essa já ocorreram em exercícios anteriores. Em alguns casos, ao longo dos exercícios, os recursos previstos eram parcialmente suplementados com recursos da Fonte 100 – Recursos Não Vinculados (recurso livre para uso, sem destinação específica). Assim, uma eventual dotação no QDD a menor não indica baixa execução. Isso vem ocorrendo pelo menos desde o exercício de 2017, quando dotações das fontes do Tesouro de outras unidades são canceladas em outros programas de trabalho para suplementação no FUNDEFE. Por exemplo, a LOA/2019 tinha previsão inicial de R$ 10,9 milhões, sendo que não constavam recursos da Fonte 100. As dotações previstas na LOA inicial eram aproximadamente metade oriunda de dividendos das estatais e a outra metade de amortização de empréstimos. Nesse mesmo ano, dos R$ 33,0 milhões empenhados ao longo do ano, R$ 29,6 milhões foram empenhados com recursos da Fonte 100. Em 2020, não houve empenho com a Fonte 100. Para 2021 e 2022 não houve empenho. Em dezembro de 2023, houve empenhos no valor de R$ 4,0 milhões, para apenas cinco empresas. Em 2024, em fevereiro, houve empenho de R$ 4,3 milhões para seis empresa, não havendo mais novas despesas até setembro.

Em maio do corrente exercício foi publicada a Portaria Conjunta nº 22, de 05 de abril de 2022, que criou o Grupo de Trabalho para “elaborar proposta de anteprojeto de lei, com o objetivo de disciplinar o rito de extinção das obrigações cedulares, contratuais e fidejussórias, e a baixa dos créditos públicos, integrantes do patrimônio do Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal – FUNDEFE” (DODF 24/05/2022, pag 9). Tal portaria visa atender Parecer Jurídico nº 634/2020 -PGDF/PGCONS, de outubro de 2020. Provavelmente, a execução orçamentária do FUNDEFE esteja aguardando a regulamentação por meio de lei, conforme recomendado pelo citado parecer.

Quanto aos tipos de fonte nas despesas do FUNDEFE, desde 2010, já foram empenhados R$ 995,5 milhões. Desse total, somente 18% são de recursos de amortização de empréstimos (Fonte 123 e 323). De pagamento de dividendos das estatais (Fonte 161 e 361) vieram 23% (R$ 224,7 milhões) e da Fonte 100 vieram quase metade (46,7%  ou  R$ 464,8 milhões) e o restante de aproximadamente 12% de outras fontes.

O FUNDEFE concentra aproximadamente 92% dos recursos de benefícios creditícios e financeiros no PLOA/2025, conforme o Quadro XI, e 55% pelo Quadro de Detalhamento da Despesa – QDD, dos fundos geridos pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Renda.

Apesar de não ter havido empenho em alguns exercícios (2015, 2016, 2021 e 2022), diante de sua relevância, é importante destacar que os valores empenhados desde o exercício 2010 ficaram restritos a poucas empresas, assim como já apontado em pareceres preliminares de outras LDO’s e LOA’s. 

De 2010 a setembro de 2024, R$ 995,5 milhões em empréstimos já foram concedidos, sendo que 2 empresas obtiveram valores superiores a R$ 10 milhões, o que representou 83% dos recursos nesses anos. 

As 10 empresas que mais tiveram recursos, juntas, somaram R$ 649,4 milhões, ou 66% do total dos recursos do FUNDEFE, conforme pode ser visto no quadro abaixo.

Quadro II.5.5. Recursos do FUNDEFE de 2010 a 2023 (set)

Fonte: Siggo e Discoverer

Em Leis Orçamentárias Anuais mais antigas – LOA’s e Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO’s anteriores constava uma nota explicativa de que não havia sido desenvolvida metodologia para avaliação dos benefícios creditícios. Já nas leis mais recente, não há qualquer informação quanto à avaliação do programa, sendo meramente informativo dos gastos e custos financeiros.

Sobre essa questão da falta de avaliação, o TCDF suspendeu, desde de novembro de 2017, todos os processos administrativos de concessão de novos benefícios, “tendo em vista que os resultados por ele alcançados não justificam os elevados investimentos públicos realizados.”.

O Relatório de Auditoria do TCDF que trazia conclusões de que os programas do FUNDEFE não eram bem avaliados. Publicado em março/2016[1], em sua página 119, traz conclusões bastante negativas sobre os programas do FUNDEFE que podem ser assim resumidas:

1. Não existe planejamento estratégico e definição de diretrizes e objetivos de curto, médio e longo prazos para nortear as políticas públicas voltadas ao desenvolvimento econômico local;
2. não há na Secretaria de Estado de Economia e Desenvolvimento Sustentável do Distrito Federal instrumentos de gestão hábeis a permitir a aferição de custos e resultados, a avaliação e o aprimoramento sistemático dos programas de incentivo ao desenvolvimento econômico distritais;
3. A seleção de projetos é desvinculada de critérios técnicos e objetivos que permitam a escolha dos empreendimentos com maior potencial de retorno. As metas estabelecidas para as empresas beneficiadas não expressam todos os objetivos do PRÓ-DF II e IDEAS Industrial.
4. PRÓ-DF II, as amostras estatísticas analisadas evidenciam o não cumprimento de seus objetivos. A geração de empregos das empresas beneficiadas é baixa e inconsistente. Os empreendimentos apresentam reduzido incremento em seu faturamento e arrecadação tributária, os quais, além disso, apresentam nítida tendência de queda nos últimos anos;
5. O programa não é sustentável e apenas 12% das empresas estão funcionando nos moldes previstos no Projeto de Viabilidade Técnica, Econômica e Financeira;
6. Os custos com o programa são evidentemente desproporcionais em relação a seus resultados. O desempenho das empresas beneficiadas foi muito inferior ao experimentado pela economia distrital, em todas as perspectivas avaliadas;
7. Para cada R$ 1,00 investido, houve retorno de apenas R$ 0,51 em arrecadação tributária;
8. Conclui-se, portanto, que os números apurados na auditoria denotam o pleno fracasso do Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal.

Ainda no Relatório de Auditoria do TCDF, em sua Matriz de Achados, foram feitas uma série de observações que merecem atenção. Algumas delas foram destacadas e relacionadas abaixo:

1. O conteúdo de suas decisões carece de fundamentação e motivação. Por vezes, decisões foram tomadas em desacordo com as conclusões dos pareceres técnicos da SEDS, sem a apresentação de justificativa; (pag. 2)
2. Verificou-se a falta de critérios técnicos e objetivos fixando exigências mínimas de contrapartida das empresas de modo proporcional ao benefício que poderiam receber; (pag. 4)
3. A maioria das ADEs foi criada sem o estabelecimento de uma atividade econômica prioritária e específica. (pag. 4)
4. Concessão de financiamentos e liberação de recursos antes da aprovação dos respectivos PVTEFs, violando a legislação vigente (pag. 4)
5. Os incentivos foram aprovados sem que os itens a serem financiados tivessem sido minimamente especificados. Houve inclusive o caso de uma empresa que recusou o valor do financiamento autorizado (mais de 250 milhões de reais), uma vez que a política interna da empresa não permitia que ela firmasse um compromisso financeiro nesse montante; (pag. 4)
6. Foi concedido benefício a indústria localizada fora do DF; (pag. 4)
7. Não existe avaliação do custo-benefício, eficiência e efetividade do PRÓ-DF II; (pag. 5)
8. Verificou-se que logo após a emissão do AID a quantidade de empregos reduz significantemente; (pag. 8)
9. Durante o período de 2006 a 2014, a arrecadação tributária das beneficiárias caiu significativamente, quando o esperado era o crescimento a arrecadação em relação aos anos anteriores ou, pelo menos, que o crescimento da arrecadação fosse compatível com o crescimento médio da economia (no DF, o crescimento foi contínuo); (pag. 8)

Ou seja, do que foi apontado, o PRO-DF II não só não atingiu os objetivos pretendidos como o aumento da arrecadação e aumento dos empregos, como foi no sentido diametralmente oposto: ambos reduziram. Além disso, a falta de zelo e probidade com os recursos públicos ficaram evidentes.

Assim, conforme já citado anteriormente, diante de tais resultados, em 09/11/2017, o TCDF emitiu a Decisão nº 5.458/2017, que em seu item II ordena o sobrestamento de todos os processos administrativos relacionados à concessão de novos benefícios decorrentes do PRÓ-DF II e IDEAS Industrial até a completa reformulação desses programas, avaliando a conveniência de estender a medida aos demais programas congêneres, caso padeçam dos mesmos vícios.

Faz-se necessário destacar que a ausência ou precariedade na avaliação está em desacordo com alguns preceitos legais, como a Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei nº 5.422/2014. 

Abaixo segue transcrito o estabelecido no art. 80 da Lei Orgânica do Distrito Federal, cujo trecho está transcrito abaixo:

“Art. 80. Os Poderes Legislativo e Executivo manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

(...)

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial nos órgãos e entidades da administração do Distrito Federal, e quanto à da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

(...)

V – avaliar a relação de custo e benefício das renúncias de receitas e dos incentivos, remissões, parcelamentos de dívidas, anistias, isenções, subsídios, benefícios e afins de natureza financeira, tributária, creditícia e outros;”

Tal política de crédito também vai contra o preceituado no art. 75 da Lei nº 7.313/2023, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024, §1º, que dispõe se um dos critérios relevantes a geração de empregos, conforme transcrição abaixo:

‘Art. 78. O projeto de lei que conceda ou amplie benefícios ou incentivos de natureza tributária deve atender às exigências:

(...)

§ 1º A concessão de incentivo ou benefício de natureza tributária deve observar o disposto na Lei nº 5.422, de 24 de novembro de 2014, e favorecer os setores produtivos no sentido de fomentar o desenvolvimento econômico da região e a geração de empregos, respeitados os princípios constitucionais do Sistema Tributário Nacional.’

Adicionalmente, a necessidade de análise de avaliação de relação de custo e benefício é reafirmada pela Lei nº 5.422/2014, de autoria dos Deputados Agaciel Maia e Wasny de Roure, que exige estudos econômicos que avaliem e mensurem o impacto econômico de tais políticas de benefícios creditícios, conforme transcrito abaixo:

‘Art. 1º Os projetos de lei relativos a políticas fiscais, tributárias ou creditícias favorecidas que ampliem ou concedam incentivos ou benefícios a setores da atividade econômica e impliquem renúncia da receita ou aumento da despesa pública devem ser acompanhados de estudo econômico que mensure seus impactos: (Caput com a redação da Lei nº 6.578, de 20/5/2020.) 

I – na economia do Distrito Federal, em termos de geração de empregos e renda;

II – nas metas fiscais do Governo do Distrito Federal, discriminando-se os impactos na despesa pública e na renúncia de receitas;

III – nos benefícios para os consumidores;

IV – no setor da atividade econômica beneficiada;

V – na economia da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno – RIDE, se for o caso.

§ 1º A renúncia de receitas públicas compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Para fins desta Lei, políticas creditícias favorecidas são as concessões de financiamentos com taxas de juros que, agregadas ao índice de atualização monetária, são inferiores ao indicador oficial do Governo Federal para a taxa de inflação ou não cubram o custo de captação ou de remuneração dos recursos.’

A Lei nº 5.422/2014, no início de 2020, passou por alterações propostas pelo Poder Executivo (Lei nº 6.578/2020). A principal alteração foi a substituição do termo “lei” por “projeto de lei”. Ou seja, passaria a exigir somente para as novas leis, ficando os benefícios concedidos pelo FUNDEFE fora da exigência da Lei nº 5.422/2014. Entretanto, é importante destacar que o disposto no art. 80, inciso V, da LODF ainda está em vigor, exigindo a avaliação dos recursos dispendidos. 

O FUNDEFE em relação à questão do custo e benefício para a sociedade tem destaque negativo até mesmo em relação aos demais fundos de financiamento creditício. 

Abaixo segue um quadro com os principais indicadores das políticas de fomento dos fundos FDR, FUNGER e FUNDEFE nos quesitos de montante destinado pelo governo do DF, prazo de financiamento, taxa de juros cobrada, empregos gerados e custo por emprego. 

Quadro II.5.9. Comparação dos Fundos de Fomento

Fonte: Q11 - Quadro XI - Projeção da Renúncia de Benefícios Creditícios Financeiros

Como pode ser visto no quadro acima, enquanto o FUNDEFE concentra a destinação de 92% das dotações, cobrando uma taxa de juros bem abaixo da do FUNGER (quatro vezes menor), e com prazo de financiamento máximo 6 (seis) vezes superior (30 anos x 5 anos). Quando ao custo de manter ou gerar empregos do FUNDEFE, não foi possível calcular por falta de informações.

Há que se ressaltar, ainda, que 70% dos R$ 995,5 milhões de 2010 a set/2024 foram para 12 grandes empresas, com porte e atuação tanto no âmbito nacional quanto internacional, conforme quadro a seguir.

Quadro II.5.12. -  Credores Fundefe

Todos esses recursos emprestado ao setor privado tem um custo de oportunidade para a sociedade, visto que se tivesse aplicado em bancos geraria rendimentos. 

Para calcular custo de oportunidade em relação aos valores dos valores desembolsados pelo FUNDEFE, utilizou-se como taxa de referência a taxa do Certificado de Depósito Interbancário (CDI). Essa escolha é razoável tendo em vista que o CDI acompanha de perto o custo de oportunidade dos títulos governo federal (SELIC) e indexa as despesas com juros de vários contratos de dívida do governo distrital. Os R$ 995,5 milhões emprestados de 2010 a 2024 se fossem aplicados ao CDI, teriam gerado um montante de R$ 2,5 bilhões (coluna E da tabela abaixo). O valor corrigido da dívida das empresas com o FUNDEFE seria de R$ 1,0 bilhão (coluna F da tabela abaixo). A diferença de ambos é o custo de oportunidade do Tesouro do Distrito Federal que foi de R$ 1,4 bilhão (coluna G da tabela abaixo).

Quadro II.5.11. -  Transferência de Recursos da Sociedade para os Beneficiários do FUNDEFE desde 2010 a set/2024

(*) Custo Oport. = 95% do CDI

(**) Custo do Empréstimo = 0,1% ao mês ou 1,2% ao ano

II.6 - ANÁLISE DA DÍVIDA PÚBLICA

O PLOA/2025 traz o Quadro XXVII – Projeção do Serviço da Dívida Fundada e Ingresso de Operações de Crédito entre seus documentos complementares. Este quadro evidencia, para cada contrato, a projeção do valor de amortização e de encargos de 2025 a 2030.

A Dívida Consolidada (DC) do DF é composta por Dívida Contratual, Precatórios posteriores a 5/5/2000 e outras dívidas, pois o DF não possui dívida mobiliária.

A estimativa da DC no PLOA/2025 foi de R$ 15,1 bilhões, equivalente a 41,7% da respectiva Receita Corrente Líquida (RCL) projetada. No último Relatório de Gestão Final (RGF) publicado, correspondente ao segundo quadrimestre de 2024, o saldo de DC foi de R$ 14,6 bilhões (40,6% da RCL Ajustada). Dessa forma, estima-se um aumento de R$ 513,9 milhões no saldo de DC no PLOA/2025.

O gráfico a seguir mostra a composição da DC ao longo da série histórica de 2017 a 2023. Nota-se que, enquanto a dívida contratual cresceu 25,3% de 2017 a 2023, os precatórios posteriores a 5/5/2000 cresceram 224,2%. Destaque para o ano de 2023, em que se constatou, do ano anterior para este ano, um crescimento de R$ 2,2 bilhões em precatórios (+35%).

Gráfico 1 – Composição da Dívida Consolidada

R$ 1.000,00

  Fonte: Elaboração própria, 2024.

Após deduções (disponibilidades de caixa, aplicações financeiras e demais haveres financeiros), chega-se à Dívida Consolidada Líquida (DCL). A DCL no PLOA/2025 foi estimada em R$ 9,2 bilhões (25,4% da RCL), enquanto, no último RGF publicado (segundo semestre de 2024), o saldo foi de R$ 7,2 bilhões (20,13% da RCL Ajustada). Portando, no PLOA/2025, prevê-se um aumento de R$ 2,0 bilhões no saldo da DCL do DF.

Importante enfatizar que o percentual de DC e de DCL no RGF foi calculado com base na RCL, enquanto o do PLOA, na RCL sem ajuste.

Percebe-se, pela análise do Gráfico 2, que a DCL cresceu ao longo da série histórica, sofrendo redução expressiva apenas em 2021 e contração discreta em 2023. Importante salientar que as deduções da dívida vêm sofrendo considerável aumento, tendo sido este de cerca de 600% de 2017 para 2023.

Gráfico 2 – Dívida Consolidada Líquida (DCL)

R$ 1.000,00

Fonte: Elaboração própria, 2024.

O Gráfico 3 mostra a evolução da DC e da DCL com relação à RCL Ajustada de 2017 até agosto de 2024. Nele, nota-se que, em comparação a 2017, o percentual atingido pela DC em 2024 aumentou, enquanto o alcançado pela DCL diminuiu consideravelmente. Percebe-se ainda que, de 2020 para 2021, houve queda abrupta de ambas e que a DCL está em uma tendência de queda nos últimos anos.

Gráfico 3 – Evolução DC e DCL frente à RCL Ajustada

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Em se tratando do serviço da dívida, percebe-se, conforme demonstra o Gráfico 4, que sua relação com a Dívida Contratual mais que dobrou ao longo da série histórica, realçando um risco nas contas públicas. De 2017 a 2023, em termos nominais, a dívida contratual aumentou 25,3%; os juros e encargos da dívida, 98,0%; a amortização da dívida, 157,0%.

Gráfico 4 – Juros e Encargos da Dívida

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Com relação às Receitas de Capital, que contribuem para aumentar o endividamento, constata-se que sua previsão é usualmente superestimada e que a realização de maior peso desta categoria econômica é advinda de operações de crédito. No PLOA/2025, foram previstos R$ 866,7 milhões para Operações de Crédito. Na tabela a seguir, são apresentados os valores previstos nas respectivas LOAs, bem como os valores e percentuais realizados.

Tabela 11 – Operações de Créditos: Previsão e Realização

R$ 1.000,00

Fonte: Elaboração própria, 2024.

II.7 - COMPATIBILIZAÇÃO DO ANEXO DE METAS FISCAIS – LDO/2025 COM O PLOA/2025

A Lei Complementar Federal n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ampliou o escopo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que passou a determinar as condicionantes da programação fiscal do orçamento, como o equilíbrio entre receitas e despesas, metas fiscais, riscos fiscais, critérios e forma de limitação de empenho, caso não se alcancem as metas fiscais ou se ultrapasse o limite da DC, entre outras.

As metas fiscais anuais, em valores correntes e constantes, são apresentadas na LDO e atualizadas na LOA. Previsões são feitas para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública.

Da análise dos componentes da política fiscal do governo podemos tirar conclusões acerca do impacto econômico e da sustentabilidade de longo prazo da política governamental.

Os resultados fiscais, nominal e primário, resumem o equilíbrio (planejado) das contas públicas, que tem exatamente a função estratégica de permitir o investimento público e o crescimento econômico.

O Resultado Primário visa a demonstrar a capacidade de o Estado honrar o pagamento do serviço de sua dívida. Por meio dele, demonstra-se o grau de autonomia do DF para que, utilizando suas receitas próprias e transferências constitucionais e legais, possa honrar os pagamentos de parte de suas despesas correntes (pessoal e custeio) e de parte das suas despesas de capital (investimentos) e, ainda, gerar poupança para atender ao serviço da dívida. É, portanto, um indicador de saúde financeira e sustentabilidade em médio e longo prazos do governo, pois sinaliza consistência entre as metas de política macroeconômica e a sustentabilidade da dívida.

Já o Resultado Nominal pode ser calculado pela variação da DCL em dado período (critério “abaixo da linha”) ou a partir da soma da conta de juros (diferença entre juros ativos e passivos) ao Resultado Primário (critério “acima da linha”). Ressalta-se que o valor a ser considerado para avaliação do cumprimento da meta de Resultado Nominal deve ser o apurado pela metodologia “abaixo da linha”.

O financiamento de déficits fiscais (despesas excedendo receitas) gera endividamento público. Uma análise das projeções para o montante da dívida pública consolidada (obrigações financeiras decorrentes de emissão de títulos públicos e contratos de empréstimos) e dívida líquida (dívida total menos ativo disponível e haveres financeiros), permite avaliar a sustentabilidade da política fiscal. Por exemplo, empréstimos usados para financiar investimentos favorecem o aumento das taxas de crescimento econômico, que, por sua vez, colaboram para o aumento da arrecadação de tributos, que acaba por financiar os custos do empréstimo. Por outro lado, dívidas públicas crescentes exigem superávits primários futuros para financiar seus custos e seu resgate.

Ao longo do tempo, ocorreram mudanças em algumas metodologias. Destacam-se algumas a seguir.

• A partir de 2015, houve alteração de metodologia para o FCDF, decorrente do Acórdão n. 2.891/2015, proferido pelo Tribunal de Contas da União, em que se determinou a execução orçamentária e financeira de todos os recursos do FCDF diretamente no Siafi da União;
• A partir de 2017, para se chegar ao Resultado Primário, subtraem-se os valores pagos das despesas, dos Restos a Pagar Processados (RPP) e dos Restos a Pagar Não Processados (RPnP). Anteriormente, subtraíam-se das receitas realizadas os valores empenhados da despesa;
• A partir de 2023, passou-se a segregar os valores relativos ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), no que tange ao Resultado Primário e ao Nominal.

A Portaria STN n. 1.447, de 14 de junho de 2022, aprovou a 13ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), que trouxe significativas mudanças relativas aos parâmetros e às metodologias para fins de cálculo do resultado primário e nominal, as quais foram mantidas pela 14ª edição do MDF. A Tabela 12, a seguir, consolida algumas das alterações. 

Tabela 12 – Mudanças no Cálculo do Resultado Primário

Fonte: Anexo II – Considerações sobre Metas Fiscais – PLDO/2025.

No Anexo V – Demonstrativo da Compatibilidade com Metas LDO do PLOA/2025, os valores são apresentados em preços correntes e constantes, sendo que os constantes foram obtidos a partir da conversão dos valores correntes por meio do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) calculado para o DF, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano anterior ao ano de referência da LDO.

Confrontam-se, na Tabela 13, as metas fiscais propostas no PLOA/2025 e as definidas na LDO/2025, bem como os respectivos valores da dívida pública.

Tabela 13 – Comparativo das Metas estabelecidas na LDO/2025 e PLOA/2025

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Da análise da tabela anterior, ressalta-se a meta de Resultado Primário, pois, na LDO/2025, havia sido definida uma meta negativa (-R$ 562,6 milhões), enquanto, na LOA/2025, foi estabelecida uma meta de Resultado Primário positiva (R$ 535,7 milhões). Portanto, houve aumento de R$ 1,1 bilhão. Esta variação positiva é devida, principalmente, pelo valor previsto para as Receitas Primárias no PLOA/2025 (R$ 31,8 bilhões), que aumentou em R$ 1,0 bilhão em relação à LDO/2025 (R$ 30,8 bilhões).

A meta de Resultado Primário estabelecida no Anexo de Metas Fiscais (AMF) da LDO, há anos, é negativa. Utilizando 2017 como marco temporal, pelas mudanças de metodologia já citadas, e consultando o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) relativo ao sexto bimestre de cada ano, percebe-se que, em 2017, 2018 e 2022, foi apurado Resultado Primário negativo. Porém, apenas em 2022, o resultado apurado foi inferior à meta estabelecida, conforme gráfico a seguir.

Convém destacar em 2020 como fator importante para a formação do superávit, as receitas de transferências correntes, que superaram em R$ 1,6 bilhão a estimativa inicial. Outro ponto importante nesse ano foi a contenção de despesas em função da expectativa de queda de arrecadação devido a pandemia de Covid-19. Já em 2021, o resultado positivo se deu devido ao aumento da receita em relação à estimativa inicial, de uma forma quase que generalizada, com destaque para o aumento na arrecadação de impostos, devido a recuperação econômica e inflação, aumento expressivo das receitas de transferências correntes e volume significativo de ingresso de receitas patrimoniais. 

Por outro lado, em 2022, um dos principais fatores para a inversão do superávit para um déficit foi a frustração com a receita de impostos ocorrida no segundo semestre do ano devido a diminuição do montante arrecado com o ICMS a partir da mudança do cálculo do ICMS sobre os combustíveis.

Gráfico 5 – Resultado Primário

R$ 1.000,00

Fonte: Elaboração própria, 2024.

Do gráfico anterior, também se destaca o aumento expressivo ocorrido em 2023, em que se apurou resultado primário de R$ 1,8 bilhão, quando a meta de Resultado Primário era negativa em R$ 897,7 milhões. Assim, houve cumprimento da meta estimada com folga de R$ 2,7 bilhões, explicada pela variação positiva de 8,4% das receitas primárias (exceto RPPS) e pela variação negativa de 1,6% das despesas primárias (exceto RPPS), quando comparados os valores realizados com os estimados para 2023.

Com relação a 2024, exercício ainda não findo, a meta de Resultado Primário estabelecida foi negativa em R$ 971,1 milhões. Consultando o RREO referente ao quarto bimestre de 2024, verifica-se que o Resultado Primário apurado até agosto foi de R$ 547,0 milhões, valor consideravelmente acima do estabelecido na LDO.

Com relação ao Resultado Nominal, tendo em vista que a meta é apurada pela metodologia “abaixo da linha”, ou seja, pela variação da DCL em dado período, percebe-se, a partir da Tabela 13, que a meta permaneceu negativa (-R$ 744,2 milhões) no PLOA/2025, porém, maior do que a definida na LDO/2025 (-R$ 849,1 milhões), isto porque a DCL estimada para 2025 diminuiu R$ 856,7 milhões da LDO/2025 para o PLOA/2025.

Outro indicador importante no que tange às Metas Fiscais é a Receita Corrente Líquida (RCL), que é utilizada como parâmetro para diversos indicadores fiscais.

A tabela a seguir mostra a evolução da RCL desde 2007 e é possível notar que a tendência de crescimento, da ordem de 12%, caiu para patamares inferiores a 10% de 2015 a 2019. Já em 2020 e 2021, observa-se crescimento acima de 10%. Para 2022, por sua vez, o patamar de crescimento caiu para menos de 5%. Em 2023 houve um salto de 12,74%, em grande medida devido ao crescimento do valor recebido de FCDF, que passou de R$ 2,4 bilhões, em 2022, para R$ 4,1 bilhões, em 2023. Isto ocorreu como efeito do fim do regime de teto de gastos da União (EC 95/2016), que possibilitou a volta da sistemática de correção do valor com base na evolução da RCL da União (Lei Federal 10.633/2002). Em 2024 a estimativa é de que a RCL do GDF avance 2,45%, enquanto para 2025 a expectativa é de crescimento de 6,29%, com destaque positivo tanto do FCDF quanto das receitas de impostos, taxas e contribuições de melhoria.

Tabela 14 – Receita Corrente Líquida – R$ bilhões

(*) Receita prevista em 2024 conforme valores constantes no SIGGo/DF e SIAFI/UNIÃO no mês de agosto de 2024.

(**) Quadro VIII demonstrativo da Receita Corrente Líquida - PLOA 2025

Destaca-se que, a partir de 2018, passou-se a adotar o conceito de RCL Ajustada para fins do limite de gastos com pessoal, o qual exclui recursos transferidos ao DF provenientes de Emendas Parlamentares Individuais (EPI) ao orçamento federal. E, a partir de 2019, o conceito de RCL Ajustada passou a considerar um cálculo para limite de endividamento (excluindo-se somente as EPI) e outro cálculo para limite de despesa com pessoal (excluindo-se as emendas parlamentares de bancada, além das individuais).  Estes limites baseados na RCL Ajustada são apresentados na tabela a seguir. 

Tabela 15 – Limites Baseados na RCL Ajustada

Fonte: Elaboração própria, 2024.

O PLOA/2025 traz em seus documentos complementares o Quadro VIII – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida de 2025, em que constam o valor de RCL realizado em 2022 e 2023, previsto para 2024 e projetado para 2025 a 2027. 

Tabela 16 – Valores RCL

R$ 1.000.000,00

Fonte: Quadro VIII – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida de 2025.

Destaca-se que a RCL para 2024 foi prevista no PLOA/2025, conforme valores executados até agosto de 2024. No PLOA/2024, o valor previsto para RCL de 2024 foi de R$ 32,4 bilhões, portanto, R$ 1,6 bilhão menor.

A partir da Tabela 16, pode-se verificar que houve crescimento de 12,7% da RCL de 2022 para 2023. Após esse período, as variações são bem menores: de 2023 para 2024, +2,5%; de 2024 para 2025, +6,3%; de 2025 para 2026, +3,3% e de 2026 para 2027, +3,3%. 

Tendo em vista que 2024 ainda não findou, segue análise contemplando o período de 2017 a 2023 da RCL e dos indicadores fiscais mencionados na Tabela 15, a fim de tornar a análise mais robusta.

Deflacionando os valores de RCL a partir do IPCA acumulado calculado para o DF, constata-se que, no período considerado, a RCL teve um crescimento real de 18,3%. Com relação ao crescimento nominal, a RCL cresceu da seguinte forma: +4,9%, de 2017 para 2018; +3,5%, de 2018 para 2019; +11,4%, de 2019 para 2020; +12,8%, de 2020 para 2021; +4,2%, de 2021 para 2022; e 12,7%, de 2022 para 2023. Os respectivos valores de RCL são mostrados no gráfico a seguir. 

Gráfico 6 – RCL: Preços Correntes x Preços Constantes

R$ 1.000,00

Fonte: Elaboração Própria, 2024.

Com relação à Despesa de Pessoal, o cumprimento do limite é verificado pela relação entre a Despesa Líquida de Pessoal (DLP) e a RCL ajustada. No gráfico a seguir, exibem-se os valores de DLP e RCL de 2017 a 2023.

Gráfico 7 – Despesa de Pessoal x RCL

R$ 1.000,00

Fonte: Elaboração própria, 2024.

A despesa do Poder Executivo deve obedecer ao limite de 49% da RCL ajustada, sendo o limite de alerta 90% dele, e o prudencial, 95%. O crescimento nominal da RCL ajustada foi menor que o da DLP em 2019 e 2022. Em 2017, extrapolou-se o limite de alerta, situação que voltou a acontecer em 2022. Em 2023, nota-se que houve uma redução bastante relevante do percentual, impactada pela ocorrência simultânea de aumento da RCL ajustada (12,6%) e de redução da DLP (-11,3%).

Gráfico 8 – Limites Despesa de Pessoal

Fonte: Elaboração própria, 2024.

O principal fator a explicar o desempenho da RCL em 2023 compreende as transferências ao FCDF, pois os recursos do FCDF não utilizados para custeio de despesas com pessoal compõem o cálculo da RCL. Neste ano, houve crescimento de 70,8% destes valores em relação a 2022. Ratifica-se que os valores repassados ao FCDF em 2023 foram calculados com base na taxa de crescimento da RCL do Governo Federal entre julho de 2021 e junho de 2022 em relação ao mesmo período de 12 meses referentes aos anos de 2020 e 2021. Assim, esse crescimento extraordinário da RCL reflete um período de retomada da economia após a pandemia e, muito provavelmente, não se repetirá.

O limite máximo da DCL em relação à RCL ajustada é de 200%, fixado pelo Senado Federal em Resolução. Ao longo de toda série de 2017 a 2023, o percentual máximo foi de 36,1%, que ocorreu em 2019.

O limite fixado pelo Senado Federal para as garantias concedidas é de 22% da RCL ajustada. Conforme o Gráfico 9, pode-se perceber que o DF ficou notadamente abaixo deste limite ao longo de toda série, apesar de ter ocorrido aumento considerável (87%) das garantias concedidas de 2019 para 2020.

Gráfico 9 – Garantias Concedidas x RCL

Fonte: Elaboração própria, 2024.

O limite estabelecido pelo Senado Federal para as Operações de Crédito (internas e externas) é de 16% da RCL ajustada. Nota-se, no gráfico a seguir, que o DF ficou consideravelmente abaixo do limite máximo em toda série histórica, alcançando, no máximo, 2,6% em 2018.

Gráfico 10 – Operações de Crédito

Fonte: Elaboração própria, 2024.

II.8 – ANÁLISE DO FUNDO CONSTITUCIONAL – FCDF

II.8.1 – Avaliação da Execução do FCDF

O quadro a seguir demonstra os valores nominais de execução orçamentária e financeira entre o exercício de 2003 e 2024.

Quadro II.8.1. Execução Orçamentária FCDF – Valores Nominais

R$ 1.000,00

Fonte: Siga Brasil – Senado Federal

* Previsão PLOA da União para 2025 – PL 26/24

Houve variação positiva no período compreendido entre 2003 e 2022 da ordem de 589,23% na dotação autorizada, em valores nominais, do Fundo Constitucional do Distrito Federal. Como parâmetro de comparação, a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA em igual período foi da ordem de 244,08%, demonstrando-se, assim, aumento real dos recursos destinados ao Fundo.

II.8.2 – Da Fixação da Despesa para 2025

II.8.2.1 – Da Correta Projeção da CEOF para o FCDF - LDO/2025

A base de cálculo inicial do FCDF, bem como a regra para atualização dos valores entre os exercícios, é determinada pelo art. 2º da lei nº 10.633/02, in verbis:

“Art. 2º A partir de 2003, inclusive, o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF será de R$ 2.900.000.000,00 (dois bilhões e novecentos milhões de reais), corrigido anualmente pela variação da receita corrente líquida – RCL da União.

§ 1o Para efeito do cálculo da variação de que trata o caput deste artigo, será considerada a razão entre a RCL realizada:

I – no período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior ao do repasse do aporte anual de recursos; e 

II – no período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior ao referido no inciso I.

§ 2o O cálculo da RCL para efeito da correção do valor a ser aportado ao FCDF no ano de 2003 levará em conta a razão entre a receita acumulada realizada entre julho de 2001 e junho de 2002, e a receita acumulada realizada entre julho de 2000 e junho de 2001.” (grifamos)

De acordo com essa metodologia de cálculo as dotações do FCDF para 2025 devem acompanhar o índice de variação da RCL nos 12 meses compreendidos entre julho de 2023 e junho de 2024, índice este que foi apurado em 7,88%. Verifica-se que a correção do aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF para 2025 foi corrigido em 7,76%, o que equivale, em valores absolutos, a um crescimento abaixo do índice legal implicando em dotação de aproximadamente R$ 109.833,915,60 inferior ao previsto.

Para 2025, na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025 – Lei nº 7.549/2024 houve previsão de aporte de recursos orçamentários previstos para o FCDF da ordem R$ 24.508.179.459,00 (Vinte e quatro bilhões, quinhentos e oito milhões, cento e setenta e nove mil, quatrocentos e cinquenta e nove reais). Na proposição em comento os valores previstos para o FCDF totalizam R$ 25.078.223.161,00 (Vinte e cinco bilhões, setenta e oito milhões, duzentos e vinte e três mil, cento e sessenta e um reais) o que implica em variação positiva de cerca de 2.32% em relação à previsão contida naquela LDO 2025. Repise-se que a despeito deste incremento há uma ligeira defasagem em relação ao valor que deveria ser aportado aplicando-se o índice de correção da RCL conforme detalhado no parágrafo anterior.

A destinação dos recursos do FDC para as áreas de saúde, educação e segurança guarda correspondência com a distribuição dos anos anteriores. À Saúde serão destinados 32,4%, à Educação 21,7% e à Segurança Pública 45,8%.

Ademais, destaca-se que, por determinação do Tribunal de Contas da União, em seu Acórdão 2.891/2015, os valores do FCDF não integram o Orçamento do Distrito Federal, devendo ser executados integralmente no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI. No caso da despesa de pessoal do Poder Legislativo do Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF e da Defensoria Pública do Distrito Federal, foi utilizada a mesma metodologia de cálculo aplicada para o Poder Executivo.

II.8.2.2 – Da Execução Orçamentária do FCDF - 2024

R$ 1.000,00

II.8.2.3 – Dos Comparativos por Área 2025/2024

A Tabela a seguir apresenta os comparativos por área (corporação) e natureza da despesa entre os exercícios 2025 e 2024.

Quadro II.8.2.3 - LOA 2024 x PLOA 2025

R$ 1.000,00