CLDF

PARECER Nº , DE 2025 -  ceof

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS sobre o Projeto de Lei Nº 1937/2025, que “Estima a receita e fixa a despesa do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2026.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado EDUARDO PEDROSA

II - VOTO DO RELATOR

II.6 - ANÁLISE DA DÍVIDA PÚBLICA

O PLOA/2026 traz o Quadro XXVII – Projeção do Serviço da Dívida Fundada e Ingresso de Operações de Crédito entre seus documentos complementares. Este quadro evidencia, para cada contrato, a projeção do valor de amortização e de encargos de 2026 a 2028.

A Dívida Consolidada (DC) do DF é composta por Dívida Contratual, Precatórios  posteriores a 5/5/2000 e outras dívidas, pois o DF não possui dívida mobiliária. A estimativa da DC no PLOA/2026 foi de R$ 10,2 bilhões, equivalente a 24,6% da respectiva Receita Corrente Líquida (RCL) projetada. No último Relatório de Gestão Final (RGF) publicado, correspondente ao segundo quadrimestre de 2025, o saldo de DC foi de R$ 9,4 bilhões (25,1% da RCL). Dessa forma, estima-se um aumento de R$ 720,8 milhões no saldo de DC no PLOA/2026.

O gráfico a seguir mostra a composição da DC ao longo da série histórica de 2017 a 2025. Nota-se que, enquanto a dívida contratual cresceu 23% de 2017 a 2025, os precatórios  posteriores a 5/5/2000 cresceram 17%. Destaque para o ano de 2023, em que se constatou, do ano anterior para este ano, um crescimento de R$ 2,2 bilhões em precatórios (+35%), que logo no ano seguinte, teve queda de R$ 4,0 bilhões.

Gráfico 1 – Composição da Dívida Consolidada

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Após deduções (disponibilidades de caixa, aplicações financeiras e demais haveres financeiros), chega-se à Dívida Consolidada Líquida (DCL). A DCL no PLOA/2026 foi estimada em R$ 6,9 bilhões (16,7% da RCL), enquanto, no último RGF publicado (segundo semestre de 2025), o saldo foi de R$ 3,3 bilhões (8,8% da RCL). Portando, no PLOA/2026, prevê-se um aumento de R$ 3,6 bilhões no saldo da DCL do DF, sendo que apenas 20% desse aumento se deve ao aumento de dívida bruta (+R$ 720,8 milhões) enquanto que os restantes 80% (R$ 2,8 bilhões) são por conta de redução na conta de Caixa Disponível e Outros Haveres.

Importante enfatizar que o percentual de DC e de DCL foram calculados com a mesma RCL para eventos de indicador de gastos com despesa de pessoal da LRF apenas por simplificação, visto que para efeitos de limites de endividamento existe uma RCL ajustada (a diferença entre elas no RGF do 2º Quad/2025 foi de menos de 0,3%)

Percebe-se, pela análise do Gráfico 2 , que a Dívida Consolidada Líquida - DCL cresceu ao longo da série histórica, sofrendo redução expressiva apenas em 2021 e contração discreta em 2023. A partir de 2024 teve queda expressiva (-R$ 2,9 bilhões), sobretudo pela queda da dívida bruta (-R$ 3,7 bilhões). Em 2025, o RGF do 2º Quadrimestre aponta novamente queda na DCL, sobretudo por aumento de Caixa Disponível e Outros Haveres (+R$ 0,9 bilhão).

Gráfico 2 – Dívida Consolidada Líquida (DCL)

Fonte: Elaboração própria, 2025.

O Gráfico 3 mostra a evolução da DC e da DCL com relação à RCL de 2017 até agosto de 2025. Nele, nota-se que, em comparação a 2017, o percentual atingido pela DC em 2025 caiu, bem como DCL. Percebe-se ainda que, de 2020 para 2021, houve queda abrupta de ambas e que a DCL está em uma tendência de queda nos últimos anos.

Gráfico 3 – Evolução DC e DCL frente à RCL 

R$ em bilhões

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Em se tratando do serviço da dívida, percebe-se, conforme demonstra o Gráfico 4, que  sua relação com a Dívida Contratual mais que dobrou ao longo da série histórica, realçando um risco nas contas públicas. De 2017 a 2026 (não foram usados os dados de 2025 pelo fato de o exercício ainda não ter sido concluído), em termos nominais, a dívida contratual tem um aumentou estimado em 23%. Já os juros e encargos da dívida, bem com a sua amortização, tiveram crescimentos estimados em 148% e 239%, respectivamente.

Gráfico 4 – Juros e Encargos da Dívida

(*) RGF do 2º Quad/2025

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Com relação às Receitas de Capital, que contribuem para aumentar o endividamento, constata-se que sua previsão é usualmente superestimada e que a realização de maior peso desta categoria econômica é advinda de operações de crédito. No PLOA/2025, foram previstos R$ 409,6 milhões para Operações de Crédito. 

Na tabela a seguir, são apresentados os valores previstos nas respectivas LOAs, bem como os valores e percentuais realizados.

Tabela II.6.1. – Operações de Créditos: Previsão e Realização

R$ em milhões

(*) RGF do 2º Quad/2025

Fonte: Elaboração própria, 2025.

II.7 - COMPATIBILIZAÇÃO DO ANEXO DE METAS FISCAIS – LDO/2025 COM O PLOA/2025

A Lei Complementar Federal n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ampliou o escopo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que passou a determinar as condicionantes da programação fiscal do orçamento, como o equilíbrio entre receitas e despesas, metas fiscais, riscos fiscais, critérios e forma de limitação de empenho, caso não se alcancem as metas fiscais ou se ultrapasse o limite da DC, entre outras.

As metas fiscais anuais, em valores correntes e constantes, são apresentadas na LDO e atualizadas na LOA. Previsões são feitas para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública.

Da análise dos componentes da política fiscal do governo podemos tirar conclusões acerca do impacto econômico e da sustentabilidade de longo prazo da política governamental.

Os resultados fiscais, nominal e primário, resumem o equilíbrio (planejado) das contas públicas, que tem exatamente a função estratégica de permitir o investimento público e o crescimento econômico.

O Resultado Primário visa a demonstrar a capacidade de o Estado honrar o pagamento do serviço de sua dívida. Por meio dele, demonstra-se o grau de autonomia do DF para que, utilizando suas receitas próprias e transferências constitucionais e legais, possa honrar os pagamentos de parte de suas despesas correntes (pessoal e custeio) e de parte das suas despesas de capital (investimentos) e, ainda, gerar poupança para atender ao serviço da dívida. É, portanto, um indicador de saúde financeira e sustentabilidade em médio e longo prazos do governo, pois sinaliza consistência entre as metas de política macroeconômica e a sustentabilidade da dívida.

Já o Resultado Nominal pode ser calculado pela variação da DCL em dado período (critério “abaixo da linha”) ou a partir da soma da conta de juros (diferença entre juros ativos e passivos) ao Resultado Primário (critério “acima da linha”). Ressalta-se que o valor a ser considerado para avaliação do cumprimento da meta de Resultado Nominal deve ser o apurado pela metodologia “abaixo da linha”.

O financiamento de déficits fiscais (despesas excedendo receitas) gera endividamento público. Uma análise das projeções para o montante da dívida pública consolidada (obrigações financeiras decorrentes de emissão de títulos públicos e contratos de empréstimos) e dívida líquida (dívida total menos ativo disponível e haveres financeiros), permite avaliar a sustentabilidade da política fiscal. Por exemplo, empréstimos usados para financiar investimentos favorecem o aumento das taxas de crescimento econômico, que, por sua vez, colaboram para o aumento da arrecadação de tributos, que acaba por financiar os custos do empréstimo. Por outro lado, dívidas públicas crescentes exigem superávits primários futuros para financiar seus custos e seu resgate.

Ao longo do tempo, ocorreram mudanças em algumas metodologias. Destacam-se algumas a seguir.

• A partir de 2015, houve alteração de metodologia para o FCDF, decorrente do Acórdão n. 2.891/2015, proferido pelo Tribunal de Contas da União, em que se determinou a execução orçamentária e financeira de todos os recursos do FCDF diretamente no Siafi da União;
• A partir de 2017, para se chegar ao Resultado Primário, subtraem-se os valores pagos das despesas, dos Restos a Pagar Processados (RPP) e dos Restos a Pagar Não Processados (RPnP). Anteriormente, subtraíam-se das receitas realizadas os valores empenhados da despesa;
• A partir de 2023, passou-se a segregar os valores relativos ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), no que tange ao Resultado Primário e ao Nominal.

A Portaria STN nº 924, de 28 de abril de 2025, alterou a 14ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), que trouxe mudanças que resumidamente tratam de: i) alteração no Anexo 8 do RREO, para adequação do demonstrativo às exigências publicadas pela Lei nº 14.325/2022 – (disciplina como usar os recursos extraordinários que Estados, Distrito Federal e Municípios recebem por decisões judiciais relativas ao cálculo do valor anual por aluno); e ii) Anexo I do RGF, em razão das orientações contidas no Parecer SEI nº 3.974/2024/MF (concluiu que o disposto no § 1º do art. 18 da LRF não se aplica às parcerias com entidades do terceiro setor que exercem atividades de interesse público, salvo quando constatada fraude ou desvio de finalidade por simulação). 

Cálculo do Resultado Primário

Fonte: Anexo II – Considerações sobre Metas Fiscais – PLDO/2026.

No Anexo VI – Demonstrativo da Compatibilidade com Metas LDO do PLOA/2026, os valores são apresentados em preços correntes e constantes, sendo que os constantes foram obtidos a partir da conversão dos valores correntes por meio do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) calculado para o DF, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano anterior ao ano de referência da LDO.

Confrontam-se, na Tabela 13, as metas fiscais propostas no PLOA/2026 e as definidas na LDO/2026, bem como os respectivos valores da dívida pública.

Tabela II.7.1. – Comparativo das Metas estabelecidas na LDO/2026 e PLOA/2026

Fonte: Anexo V – PLOA 2026

Da análise da tabela anterior, ressalta-se a meta de Resultado Primário, pois, na LDO/2026, havia sido definida uma meta negativa (-R$ 1,54 bilhões), e na LOA/2026, também foi estabelecida meta de negativa Resultado Primário (-R$ 586 milhões), ou seja, -R$ 958 milhões menor que o projetado na LDO/2026.

Esta variação positiva é devida, principalmente, pelo valor previsto para as Receitas Primárias no PLOA/2026 (R$ 36,3 bilhões), que aumentou em R$ 1,041 bilhão em relação à LDO/2026 (R$ 35,2 bilhões).

Tabela II.7.2. Evolução do Resultado Primário 2017 a 2026

Elaboração Própria, 2025

O Resultado Primário (RP) é o indicador de maior importância para aferir a saúde fiscal do governo, pois representa a diferença entre Receitas Primárias e Despesas Primárias, antes do pagamento dos juros da dívida. Podemos dizer, em linguagem simples, que ele serve para responder à pergunta: O governo está conseguindo se sustentar com a própria receita, antes de ter que pagar os juros da dívida antiga?

Para garantir a estabilidade de longo prazo, o desafio continua sendo a reforma estrutural da despesa e a dinamização da economia como garantia de que os superávits sejam construídos sobre uma base de arrecadação e gastos previsíveis, e não apenas sobre receitas voláteis ou contenções pontuais.

Gráfico 1 - Resultado Primário 2017 a 2025

Tabela II.7.3. - Evolução do Resultado Primário comentado

Elaboração Própria, 2025

Análise da Trajetória Fiscal (2017 a 2026)

1. A Fase das Oscilações do Ajuste Fiscal - 2017 a 2021

Este período é caracterizado por uma drástica reversão do déficit para um superávit que não se mostrou sustentável.

O governo sai de um grande déficit (-R$ 974 milhões em 2017) para o maior superávit da série (+R$ 2,48 bilhões em 2021).

A virada de 2019 foi um sinal positivo de controle fiscal. No entanto os grandes superávits de 2020 e 2021 não refletem, primariamente, um corte estrutural nos gastos, mas sim receitas extraordinárias que inflaram a arrecadação. A sustentabilidade fiscal não estava consolidada, mas era vulnerável à pressão por mais gastos.

2. O Incremento dos Gastos e o Retorno ao Déficit - 2022 a 2024: 

Este período mostra evolução dos gastos em patamares superiores à evolução das receitas a consequente retomada da tendência de resultados fiscais deficitários.

Tabela II.7.4. O Incremento dos Gastos

Elaboração Própria, 2025

Em 2022 a Despesa Primária dispara (+R$ 4,5 bilhões em relação a 2021), superando a Receita Primária e derrubando o resultado para um déficit maior que o de 2018. Tal resultado denota que o controle de gastos não foi efetivo.

Em 2023 ocorre uma aparente recuperação. Apura-se superávit (+R$ 1,8 bilhão), superávit este que ao longo do tempo ficou evidenciado como um ajuste pontual, alcançado principalmente por uma significativa contenção de despesas em relação ao ano de 2022.

No ano de 2024 ocorre consolidado do déficit. Naquele ano o Resultado Primário volta a ser deficitário (-R$ 749 milhões). Este é o pior resultado fiscal realizado no triênio 2022/2024. Nesse período o crescimento da Despesa Primária, que atingiu a marca de R$ 32,84 bilhões superando novamente o crescimento da Receita Primária, resultando em anulação do esforço de 2023.

3. Projeção de agravamento fiscal 2025 e 2026.

As projeções futuras confirmam que a trajetória atual é insustentável, e sinaliza que o desequilíbrio fiscal se aprofunda.

Tabela II.7.5. Projeção do Agravamento Fiscal

Elaboração Própria, 2025

Déficits Recorrentes: O governo projeta dois anos adicionais de déficit, reforçando que o Resultado Primário positivo não é esperado nem sob projeção.

O cenário para 2026 é de agravamento visto que é projetado déficit de -R$ 1.54 bilhão. Caso se confirme esta projeção levará o DF ao pior resultado de toda a série, sendo mais do que o dobro do déficit de 2024.

A projeção de 2026 indica que, embora a Receita Primária cresça (R$ 35.28 bilhões), o crescimento projetado da Despesa Primária (R$ 36,82 bilhões) é extremamente preocupante. Neste cenário o governo gastará R$ 1,5 bilhão a mais do que arrecada apenas em despesas essenciais. Esta situação pode forçar o aumento do endividamento para cobrir o custo básico de funcionamento.

Conclui-se que que a capacidade do governo de se sustentar com a própria receita não se apresenta de forma constante e está em tendência de deterioração. Os anos de Superávit (2019-2021, 2023) foram breves interrupções em uma trajetória que se inicia e termina em Déficit, com uma projeção para 2026 que indica o atingimento de um grande desequilíbrio fiscal.

Diante deste cenário desafios se apresentam:

• Ampliação da Base de Arrecadação:
  Dada a já elevada carga tributária, não se recomenda a elevação de alíquotas. O foco deve recair sobre o combate à sonegação, a revisão de benefícios fiscais e a racionalização de subsídios, que atualmente reduzem a efetividade da base tributária.
  
• Elevação da Eficiência Econômica e Fiscal: É necessário estimular o crescimento econômico sustentável, capaz de impulsionar as receitas de forma orgânica, reduzindo a dependência de medidas extraordinárias ou pontuais de arrecadação.
• Diversificação da Matriz Econômica: A redução da dependência das estruturas públicas federal e distrital como principais geradoras de receita exige a ampliação da base produtiva local, por meio da atração de investimentos em setores estratégicos, como:
  • Atração de serviços de alto valor agregado, a exemplo de tecnologia da informação, turismo e serviços financeiros;
  • Indústria leve e logística, incluindo biotecnologia e centros de distribuição, aproveitando a posição geográfica estratégica do Distrito Federal;
  • Comércio e empreendedorismo, mediante simplificação tributária e regulatória, de forma a facilitar a abertura de empresas e fomentar a formalização da economia.

Outro indicador importante no que tange às Metas Fiscais é a Receita Corrente Líquida (RCL), que é utilizada como parâmetro para diversos indicadores fiscais.

A tabela a seguir mostra a evolução da RCL desde 2007 e é possível notar crescimento relativamente alto e mais constante entre 2008 e 2014 (com exceção de 2009); ema desaceleração notável entre 2015 e 2019, com os menores crescimentos percentuais do período (atingindo 2,76% em 2019); forte recuperação em 2020 e 2021; e para os anos mais recentes e previstos (2022 a 2026), os percentuais de crescimento se mantêm em um patamar positivo e moderado, variando entre 4,24% e 12,54%.

Tabela II.7.6. Receita Corrente Líquida realizada 2007 a 2024 e projetada 2025 e 2026

Destaca-se que, a partir de 2018, passou-se a adotar o conceito de RCL Ajustada para fins do limite de gastos com pessoal, o qual exclui recursos transferidos ao DF provenientes de Emendas Parlamentares Individuais (EPI) ao orçamento federal. E, a partir de 2019, o conceito de RCL Ajustada passou a considerar um cálculo para limite de endividamento (excluindo-se somente as EPI) e outro cálculo para limite de despesa com pessoal (excluindo-se as emendas parlamentares de bancada, além das individuais).  Estes limites baseados na RCL Ajustada são apresentados na tabela a seguir. 

Tabela II.7.8. – Limites Baseados na RCL Ajustada

Fonte: Elaboração própria, 2025.

O PLOA/2026 traz em seus documentos complementares o Quadro VIII – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida de 2026, em que constam o valor de RCL realizado em 2023 e 2024, previsto para 2025 e projetado para 2026 e 2028.

Tabela II.7.9. – Valores RCL

R$ milhões

Fonte: Quadro VIII – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida de 2026.

Há que se destacar que o valor da RCL projetado para 2025, no PLOA 2025, foi de R$ 36,17 bilhões, destaca-se ainda a previsão mais atualizada, constante do RGF do segundo quadrimestre deste ano prevê em 2025 uma RCL de R$ 37,82 bilhões, sinalizando uma receita R$ 1,65 bilhões maior que o previsto inicialmente. Digno de nota informar que até o final do segundo quadrimestre deste exercício a RCL apurada foi de R$ 25,34 bilhões.

Com relação à Despesa de Pessoal, o cumprimento do limite é verificado pela relação entre a Despesa Líquida de Pessoal (DLP) e a RCL ajustada. No gráfico a seguir, exibem-se os valores de DLP e RCL de 2017 a 2024.

Gráfico 2 – Despesa de Pessoal x RCL (R$ mil)

Fonte: Elaboração própria, 2025

A despesa do Poder Executivo deve obedecer ao limite de 49% da RCL ajustada, sendo o limite de alerta 90% dele, e o prudencial, 95%. A projeção da Despesa Líquida de Pessoal – DLP constante da PLOA 2025 indica um comprometimento de 38,49% da RCL com o pagamento de despesas de pessoal, respeitando, portanto, o limite fixado na LRF.

II.8 – ANÁLISE DO FUNDO CONSTITUCIONAL – FCDFII.8.1 – Avaliação da Execução do FCDF

O quadro a seguir demonstra os valores nominais de execução orçamentária e financeira entre o exercício de 2003 e agosto de 2025, bem como a previsão de dotação para 2026.

Quadro II.8.1. Execução Orçamentária FCDF – Valores Nominais

* Fonte: Siga Brasil – Senado Federal – até agosto de 2025

** Previsão PLOA da União para 2026 – PLN 15/20254

Houve variação positiva no período compreendido entre 2003 e 2025 da ordem de 641,95% na dotação autorizada, em valores nominais, do Fundo Constitucional do Distrito Federal. Como parâmetro de comparação, a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA em igual período foi da ordem de 248,66% demonstrando-se, assim, aumento real dos recursos destinados ao Fundo.

II.8.2 – Da Fixação da Despesa para 2025

II.8.2.1 – Da Fixação da Despesa para 2025II.8.2.1 – Da Correta Projeção da CEOF para o FCDF - LDO/2025

A base de cálculo inicial do FCDF, bem como a regra para atualização dos valores entre os exercícios, é determinada pelo art. 2º da lei nº 10.633/02, in verbis:

“Art. 2º A partir de 2003, inclusive, o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF será de R$ 2.900.000.000,00 (dois bilhões e novecentos milhões de reais), corrigido anualmente pela variação da receita corrente líquida – RCL da União.

§ 1o Para efeito do cálculo da variação de que trata o caput deste artigo, será considerada a razão entre a RCL realizada:

I – no período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior ao do repasse do aporte anual de recursos; e 

II – no período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior ao referido no inciso I.

§ 2o O cálculo da RCL para efeito da correção do valor a ser aportado ao FCDF no ano de 2003 levará em conta a razão entre a receita acumulada realizada entre julho de 2001 e junho de 2002, e a receita acumulada realizada entre julho de 2000 e junho de 2001.” (grifamos)

De acordo com essa metodologia de cálculo as dotações do FCDF para 2026 devem acompanhar o índice de variação da RCL nos 12 meses compreendidos entre julho de 2024 e junho de 2025, índice este que foi apurado em 13,41%. Verifica-se que a correção do aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF para 2026 foi corrigido em 13,29%, o que acarreta e uma dotação inicial inferior ao limite legal em cerca de R$ 29.296.641,00.

Para 2026, na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2026 – Lei nº 7.735/2025 houve previsão de aporte de recursos orçamentários previstos para o FCDF da ordem R$ R$ 27.754.069.572,00. Na proposição em comento os valores previstos para o FCDF totalizam R$ 28.412.205.591,00 o que implica em variação positiva de cerca de 2,37% em relação à previsão contida naquela LDO 2026. Repise-se que a despeito deste incremento há uma ligeira defasagem em relação ao valor que deveria ser aportado aplicando-se o índice de correção da RCL conforme detalhado no parágrafo anterior.

A destinação dos recursos do FCDF para as áreas de saúde, educação e segurança para o ano de 2026 traz mudanças significativas em relação aos anos anteriores. À áreas de saúde e educação serão destinados, proporcionalmente, menos recursos do que o previsto na PLOA 2025. No âmbito da saúde a proporção cai de 32,4% para 27,95%. A educação experimenta queda ainda mais importante, caindo de 21,7% para 10,98%. Sentido oposto verifica-se na área da segurança pública cuja proporção passa de 45,8% para 61,07%.

Importante lembrar que por determinação do Tribunal de Contas da União, em seu Acórdão 2.891/2015, os valores do FCDF não integram o Orçamento do Distrito Federal, devendo ser executados integralmente no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.

II.8.2.2 – Da Execução Orçamentária do FCDF - 2024

Fonte: Portal Siga Brasil – Senado Federal – Extração em 27/09/2025

II.8.2.3 – Dos Comparativos por Área 2026/2025

A Tabela a seguir apresenta os comparativos por área (corporação) e natureza da despesa entre os exercícios 2026 e 2025.

Quadro II.8.2.3 - Dotação por Área LOA 2025 x PLOA 2026

Fonte: Siga Brasil - Senado Federal - Extração em 27/09/2025 e Quadro XXXVI PLOA 2026

O quadro acima evidencia que as dotações propostas para o FCDF no PLOA2026 trazem crescimento substancial para a área de Segurança, com crescimento nominal previsto em cerca de 32,81%, ao passo que para a área da Educação da Saúde há decréscimo de -4,31% e -4,10%, respectivamente. Muito provavelmente esse decréscimo decorre da aplicação, já no PLOA 2026, da determinação contida no Acordão nº1895/2019 TCU que determinou “zerar” a utilização do FCDF para pagamento de Inativos e Pensionistas das áreas de Saúde e Educação, no período de 10 anos, a partir de 2025. Desta forma, a partir do exercício em curso somente podem ser pagas no FCDF as despesas com aposentados e pensionistas que já estavam nesta situação antes da referida decisão.

II.8.2.4 – Dos Riscos de Perda de Recursos FCDF – TCU/STF

O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão nº 2.938/2018-Plenário (item 9.4), determinou que o Distrito Federal (DF) ajustasse a execução orçamentária do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) a partir de 2019. O ajuste exigia que o empenho, liquidação e pagamento das despesas respeitassem as dotações do próprio exercício, em conformidade com o princípio da anualidade e o regime de competência, citando o art. 165, III, da CF/88 c/c arts. 2º e 35, II, da Lei nº 4.320/1964.

Em recurso (resultando no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário), o TCU reconheceu a calamidade pública da COVID-19 e postergou a exigência para um prazo razoável após a cessação da crise, o que o DF interpretou como sendo para o exercício financeiro de 2021.

O DF, então, ajuizou a Ação Cível Originária (ACO) nº 3.414/2020 no Supremo Tribunal Federal (STF), buscando a autonomia financeira entre exercícios, sob o argumento de que o FCDF seria um fundo especial. Em 30/06/2021, o Ministro Gilmar Mendes julgou o pedido parcialmente procedente, concedendo prazo adicional de 12 meses após o marco final do TCU (que se encerraria em 90 dias após o fim da calamidade, fixado em 31/12/2021). O prazo dies ad quem foi, posteriormente, calculado para 04 de abril de 2023.

Em dezembro de 2021, o Plenário do STF denegou o Agravo Interno na ACO nº 3.414/2020, reafirmando que o FCDF é um fundo de natureza contábil (art. 1º da Lei nº 10.633/2002). O STF manteve a impossibilidade do uso de recursos do FCDF para despesas de exercício anterior, por ofensa aos arts. 165, III e XIV, c/c art. 167, II, da CF, e ao princípio da anualidade. O Tribunal rejeitou a criação de um regime de transição de sessenta meses, mantendo o prazo de 12 meses após o marco fixado pelo TCU.

No exercício de 2024 foram inscritos R$ 1,21 bilhões em restos a pagar no FCDF, conforme quadro abaixo.

Quadro II.8.2.4 – Execução Restos a Pagar FCDF (09/2025)

Fonte: Portal Siga Brasil – Senado Federal – Extração em 27/09/2025

II.8.2.5 – Da demonstração do Custeio do FCDF – nas áreas de Saúde e Educação

Foram encaminhados a esta Casa de Leis como documentos complementares ao PLOA/2026, dentre outros, o Quadro XXXVI – Detalhamento do Limite do Fundo Constitucional do Distrito Federal mas não foi encaminhado o quadro demonstrativo das despesas de custeio nas áreas de saúde e educação a cargo do FCDF, razão pela qual sugere-se seja o demonstrativo apresentado até a data de 05 de novembro.

Quadro II.8.2.5 – Custeio FCDF – Saúde e Educação

R$ 1.000

Fonte: PLOA/2026

II.9 – ANÁLISE DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA A ÁREA DE EDUCAÇÃO

A Constituição Federal, no art. 212, dispõe que o DF deve aplicar, anualmente, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). A Carta Magna estabelece, ainda, no art. 212-A, que o DF deve destinar parte desses recursos à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais, por meio do Fundeb.

A Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Em seu art. 70, define que as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis são consideradas como de MDE. Além de listar as que são consideradas no art. 70, também lista as despesas que não são computadas no art. 71.

A Lei nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020, regulamenta o Fundeb e determina, no art. 25, que os Recursos do Fundo, incluindo aqueles oriundos de complementação da União, devem ser utilizados em ações consideradas de MDE para a educação básica pública, conforme definido na lei já mencionada. Além disso, no art. 26, estabelece que, no mínimo, 70% dos recursos anuais totais do Fundo devem ser destinados ao pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício.

As Decisões do TCDF nº 2.495/2003, 8.187/2008 e 2.859/2018, também versaram sobre o tema e trataram dos critérios para verificação do cumprimento pelo DF dos limites mínimos de aplicação em ensino.

O PLOA/2026, no Quadro XVIII – Demonstrativo da Aplicação Mínima em Educação, apresenta o cálculo do montante de recursos orçamentários que deverão ser aplicados na área de educação.

Conforme mencionado, do total das Receitas previstas resultantes de Impostos (R$ 28,06 bilhões) e de Transferências Constitucionais e Legais (R$ 1,94 bilhão), 25%, no mínimo, deve ser aplicado em MDE, que totalizou, portanto, R$ 7,5 bilhões. Desse montante R$ 3,66 bilhões são destinados ao Fundeb.

Fora os R$ 3,66 bilhões destinados ao Fundeb provenientes da Receita de Impostos e de Transferências Constitucionais e Legais, somam-se os rendimentos de aplicação financeira (R$ 35,23 milhões) e de complementação da União (R$ 29,8 milhões), chegando-se ao total de recursos disponíveis do Fundeb de R$ 3,69 bilhões. 

Tendo em vista a dotação inicial no PLOA/2026 em MDE de R$ 6,5 bilhões, o percentual aplicado (25,02%) superou, minimamente, o exigido (25%). Além disso, considerando a dotação inicial para pagamento da remuneração dos profissionais da educação básica de R$ 3,14 bilhões no PLOA/2026, o percentual aplicado (85,15%) também superou o exigido (70%).

Importante ressaltar que os índices apurados quando da análise de PLOA 2025 foram ligeiramente melhores do que os verificados no presente, caindo de 25,07% para 25,02% e de 90% para 85,15% para a base de Cálculo do MDE e da Remuneração do Magistério, respectivamente.

Quadro II.9. – Limite - Educação

Fonte: Quadro I-Demonstrativo Geral de Receita e Quadro XVIII Demonstrativo

de Aplicação Mínima em Educação - PLOA/2026

II.10 – ANÁLISE DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA A ÁREA DE SAÚDE

A Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, regulamenta o artigo 198 da Constituição Federal e dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pelo Distrito Federal em ações e serviços públicos de saúde (ASPS). Em resumo, o DF deve aplicar, no mínimo:

• 12% da arrecadação de impostos de competência estadual (art. 155, art. 157, art. 159, I, a, e II, da Constituição Federal), deduzidas as parcelas que, nos Estados, seriam destinadas a Municípios;
• 15% da arrecadação de impostos de competência municipal (art. 156, art. 158, art. 159, I, b, e § 3º, da Constituição Federal);
• 12% do produto da arrecadação direta dos impostos que não possam ser segregados em base estadual e em base municipal.

O PLOA/2026, no Quadro XIX – Demonstrativo da Aplicação Mínima em Saúde, apresenta o cálculo do montante de recursos orçamentários que deverão ser aplicados na área de saúde.

A previsão de Receitas resultantes de Impostos e de Transferências Constitucionais e Legais de competência estadual totalizou R$ 19,13 bilhões no PLOA/2026. Já as de competência municipal, R$ 10,81 bilhões. A partir dessa previsão, a despesa mínima a ser aplicada em ASPS em 2026 é de R$ 3,92 bilhões. Considerando a dotação inicial de R$ 3,95 bilhões para ASPS no PLOA/2026, entende-se cumprido o limite mínimo, com superávit de R$ 32,37 milhões. 

Quadro II.10. – Limite - Saúde

Fonte: Quadros I e XIX - PLOA/2026

Novamente considera-se importante ressaltar que os índices apurados quando da análise de PLOA 2025 foram ligeiramente significativamente melhores do que os verificados no presente. Naquele projeto de lei orçamentária a superação do índice mínimo foi da ordem de R$ 258,16 milhões, ao passo que na presente proposta orçamentária a superação foi de apenas R$ 32,37 milhões.

II.11 – ANÁLISE DO FAP, FUNDDF, FAC, FDCA E PRECATÓRIOS

Quadro II.11.1. Base de Cálculo – 2026

Quadro II.11.2. Aplicações – 2026

Fonte: Quadros XIV e XXI do PLOA/2026

A Fundação de Apoio à Pesquisa – FAP/DF, criada pela Lei Distrital no. 347/1992, visa a estimular o desenvolvimento técnico, científico e tecnológico no DF, e, de acordo com o art. 195 da LODF, deve possuir para o exercício de 2023 em diante a dotação mínima de 0,5% da Receita Corrente Líquida do Distrito Federal, dotação mínima esta que foi observada na presente PLOA.

Para o Fundo de Apoio à Cultura – FAC o limite fixado é de 0,3% Receita Tributária Líquida (art. 246, §5º - LODF). Verifica-se que no PLOA/2026 a destinação mínima foi observada.

A LODF determina que o limite de dotação do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente - FDCA é de 0,03% da Receita Tributária Líquida (art. 269-A - LODF), limite este que também foi observado nas dotações propostas na PLOA/2026

No que concerne aos recursos destinados ao Fundo da Universidade do Distrito Federal – FUNDF, há mudança significativa tendo em vista que após o exercício de 2025 o limite passa e 0,3% para 0,08% da RCL, tudo na forma do § 2º do art. 240-A da LODF. Dito isto há que se informar que o novo limite também foi observado na PLOA/2026.

Por fim cabe ressaltar que a imposição legal se restringe, na peça orçamentária, à indicação de recursos para as respectivas dotações. Não é devida, neste momento, qualquer análise sobre a efetiva execução dos recursos. Sendo assim, reforça-se que os mandamentos da lei foram devidamente cumpridos, especialmente considerada a EC nº 132/2023 – DREM.

Em relação aos precatórios é importante mencionar a recente promulgação da Emenda Constitucional nº 136/2025 que muda substancialmente o regramento do pagamento de precatórios, especialmente para Estados, Distrito Federal e Municípios, ao estabelecer novos limites anuais de desembolso baseados na Receita Corrente Líquida - RCL do ente.

O principal objetivo da mudança foi conferir maior previsibilidade fiscal para os entes subnacionais, permitindo que a quitação dos passivos judiciais seja feita em um regime de parcelamento escalonado.

A Emenda Constitucional EC nº 136/2025 promoveu uma significativa alteração nas regras de pagamento de precatórios, especialmente para Estados, Distrito Federal e Municípios, ao estabelecer novos limites anuais de desembolso baseados na Receita Corrente Líquida - RCL do ente.

Importante alertar que a EC nº 136/2025 fixou novos limites de comprometimento da Receita Corrente Líquida - RCL dos entes subnacionais, afetando, obviamente os limites de gastos do Distrito Federal. Sinteticamente a nova regra substitui um limite único (1/12 da RCL) por um limite dinâmico (1% a 5% da RCL), permitindo que entes com maior estoque de dívida possam destinar um percentual maior da sua receita para acelerar a quitação.

Observa-se no quadro abaixo que a PLOA 2026 contempla recursos suficientes para superar o limite de 1,5% de comprometimento da RCL com pagamento de precatórios.

Quadro II.11.3. Dotação destinada a Precatórios

Fonte: Quadro XXI do PLOA/2026

II.12 – PROJETOS EM ANDAMENTO

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece o seguinte princípio em relação aos projetos em andamento:

“Art. 45. Observado o disposto no § 5° do art. 5°, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.”

O relatório dos projetos em andamento, enviado junto ao PLOA/2026 (Quadro XXXIV), mostra que existem 37 projetos que ultrapassam o exercício de 2025, 35 com andamento normal e 2 paralisados.

Observa-se a situação dos projetos em andamento nas três últimas propostas orçamentárias:

Quadro II.12. Situação dos Projetos em Andamento

Por fim, ressalta-se que foi juntado, no Anexo X – Demonstrativo de Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves, o Ofício nº 026/2025 – Segedam (Ref. Processo TCDF nº 00600-00000498/2025-07) do qual consta o que se segue:

“Informo que no âmbito administrativo desta Corte de Contas inexistem obras ou serviços com indícios de irregularidades graves.”

III – CONCLUSÃO

A análise do PLOA/2026 foi efetuada de modo a verificar se o conteúdo e a forma de apresentação do projeto atendem plenamente às disposições constitucionais e legais pertinentes. Deve-se destacar que eventuais análises não compreendidas nesse parecer ficarão a cargo do relator geral em sua respectiva apreciação do Parecer Geral.

Após este trabalho de avaliação do PLOA/2026, não somente dos aspectos legais, mas daqueles que dizem respeito ao mérito do projeto, verifica-se a necessidade de que o Poder Executivo esclareça ou complemente algumas questões sobre o orçamento em análise.

No que tange aos aspectos do PLOA/2026 que suscitaram a necessidade de maiores informações pelo Poder Executivo, a Lei Orgânica do DF dispõe, no art. 155, dispõe que “ao Poder Legislativo é assegurado amplo e irrestrito acesso, de forma direta e rápida, a qualquer informação, detalhada ou agregada, sobre a administração pública do Distrito Federal”.

Nesse sentido, visando ao esclarecimento ou complementação sobre os aspectos do projeto de lei orçamentária para o exercício de 2026, fazemos a seguinte solicitação de informações ao Poder Executivo.

III.1. solicitação das informações complementares ao Poder Executivo

I. Quais os principais fatores que explicam o crescimento de 8,2% da receita tributária entre 2025, considerando estimativa atualizada, e 2026, sobretudo em ICMS (+ 7,6%) e IR (+ 12%), considerando o atual cenário econômico? Por que a projeção de IPTU (+2%) e ISS (+3,2%) cresce tão pouco, e se isso decorre de limitações metodológicas ou de restrições estruturais na base tributária?

II. Quais critérios a SEEC utiliza para definir os parâmetros de elasticidade da arrecadação em relação às variáveis macroeconômicas (PIB, consumo, desemprego) nas equações estimadas? Por gentileza, informe as elasticidades consideradas.

III. Há estudos sobre a efetividade econômica e social dos principais benefícios fiscais que concentram mais de 80% da renúncia do ICMS?

IV. A SEEC dispõe de mecanismos de monitoramento contínuo da efetividade e do custo-benefício das renúncias tributárias, ou limita-se à mera consolidação dos dados para o PLOA? Em caso positivo, poderia apresentar os estudos ou relatórios já elaborados a esse respeito?

V. Como a SEEC justifica as elevadas taxas de inadimplência projetadas para IPTU (28%), IPVA (18%) e TLP (21%), frente a patamares muito menores do ICMS (2,5%)?  Quais medidas administrativas ou legais estão previstas para reduzir esses índices e ampliar a eficiência da arrecadação?

VI. Apesar do crescimento expressivo das despesas totais do Distrito Federal previsto para 2026, observa-se que as despesas de capital tendem a recuar. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN – RREO em foco: estado e DF), o DF figura como o terceiro ente federativo, entre estados e o próprio Distrito Federal, com a pior taxa de investimento público. Quais fatores explicam a redução projetada das despesas de capital no PLOA 2026, mesmo diante da expansão global do orçamento, e quais medidas a SEEC pretende adotar para reverter a baixa taxa de investimento do DF, apontada pela STN como a terceira pior do país?

VII. A tabela 1 abaixo faz o comparativo entre os resultados de Dívida Consolidada -DC e Dívida Consolidada Líquida – DCL. A diferença entre ambas é basicamente a soma das rubricas “Disponibilidade de Caixa” e “Demais Haveres Financeiros”. Comparando-se o valor apurado o RGF do 2º Quad/2025 com a estimativa do PLOA/2026, enquanto a Dívida Consolidada cresce R$ 720,8 milhões, da Dívida Consolidada Líquida cresce R$ 3,6 bilhões. Por dedução, pode-se inferir que a soma de Disponibilidade de Caixa” e “Demais Haveres Financeiros” cairia R$ 2,8 bilhões. O que explica tal perda de recursos financeiros?

VIII. Em relação ao citado RGF, a rubrica “Demais Haveres Financeiros” aponta um montante de R$ 802.333.209,71. Desse total, qual o montante referente as seguintes contas contábeis: 1.2.1.1.1.03.00 e 1.1.2.4.1.03.00? O prazo de recebimento deles é inferior a 24 meses?

Tabela 1 – Comparativo do RGF do 2º Quad/2025 e do PLOA/2026

IX.  Em relação à Despesa Primária indago. Quais mecanismos ou reformas estruturais específicas (além do teto de gastos) estão sendo considerados para limitar o crescimento real da Despesa Primária, garantindo que sua taxa de expansão seja inferior à taxa de crescimento da Receita Primária nos próximos ciclos orçamentários, e qual é o momento oportuno projetado para sua implementação?

X. Sobre a Receita e a Efetividade Arrecadatória. Dada a recomendação de não elevar a carga tributária, qual é o Plano de Ação e quais são as metas quantificáveis para a redução da evasão/sonegação fiscal e, crucialmente, para a reavaliação e eliminação gradual dos benefícios fiscais e subsídios, visando a real ampliação da base de arrecadação?

XI. No Contexto da Sustentabilidade Fiscal e Crescimento Econômico. Há planejamento de políticas de diversificação da matriz econômica (atração de serviços de alto valor agregado, indústria leve e logística)? Em caso afirmativo favor informar quais as políticas públicas, a fase em que se encontram, e quais os instrumentos normativos correspondentes para cada política.

XII. Referente ao Risco de Aprofundamento da Crise. Considerando a projeção do pior déficit da série em 2026 (-R$ 1,54 bilhão), e na ausência de medidas estruturais imediatas, qual é o Plano de Contingência Fiscal (plano B) para mitigar o risco de aprofundamento do desequilíbrio e evitar a deterioração das métricas de solvência de curto e médio prazo?

III -  CONCLUSÕES FINAIS 

Por fim, considerando que o Projeto de Lei nº 1.937, de 2025, que “Estima a Receita e fixa a Despesa do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2026”, tramita regularmente na forma do Regimento Interno da Câmara Legislativa, VOTO:

• Pela APROVAÇÃO dos itens abaixo, para os quais fixo a data limite de apresentação para o dia 03/11 do corrente ano:

a) solicitação das informações complementares ao Poder Executivo, conforme Item III.1 deste parecer; e

b) solicitação para que o Poder Executivo complemente  a presente proposição com os relatórios e demonstrativos constantes dos incisos XXXVII, XXXVIII e XXXIX do art. 6º da Lei nº Lei 7.735 - LDO 2026, de 27 de julho de 2025 – LDO/2026, todos decorrentes de dispositivos vetados pelo Governador do Distrito Federal mas mantidos por esta Casa Legislativa.

• Pela APROVAÇÃO deste Parecer Preliminar.

Sala das Comissões.