A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153) em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de mérito e admissibilidade na CEOF (RICL, art. 64, II, “a”, e art. 135, § 6º da LODF), e admissibilidade (PDL) na CCJ (RICL, art. 63, I).

Solicito que a proposição seja encaminhada a Secretaria Legislativa após aprovação pela Comissão de Economia, Orçamento e Finança, tendo em vista a necessidade de numeração do Projeto de Decreto Legislativo resultante da aprovação nos termos do art. 141 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CEOF, para exame e parecer, conforme Despacho SELEG (106851).

Brasília, 8 de dezembro de 2023 

CLARA LEONEL ABREU

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Proc nº 16/2023

Da Comissão de Economia, orçamento e Finanças sobre o Proc nº 16/2023, que “Homologa os Convênios ICMS nº 131, de 3 de setembro de 2021, e nº 43, de 14 de abril de 2023.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Eduardo Pedrosa

I - RELATÓRIO

Chega a esta CEOF proposta de homologação do Convênio ICMS nº 131/21, que "autoriza os Estados e o Distrito Federal a conceder isenção do ICMS nas operações com radiofármacos, radioisótopos e fármacos utilizados exclusivamente para radiomarcação, empregados em procedimentos de medicina nuclear, e o Convênio ICMS nº 43/23, que "altera o Convênio ICMS nº 131/21, que autoriza os Estados e o Distrito Federal a conceder isenção do ICMS nas operações com radiofármacos, radioisótopos e fármacos utilizados exclusivamente para radiomarcação, empregados em procedimentos de medicina nuclear".

Na prática, os referidos Convênios objetivam reduzir os custos com o tratamento do câncer, na proporção do valor tributário declinado.

II - VOTO DO RELATOR

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, bem como examinar o mérito de matérias com adequação ou repercussão orçamentária e financeira, bem como de natureza tributária, conforme art. 64, II, ‘a’ e ‘c’, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF.

Pelo § 2º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CEOF quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito por, no mínimo, um oitavo dos Deputados.

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a iniciativa que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas. As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira. 

O Convênio que se busca homologar foi editado em cumprimento ao art. 155, § 2°, XII, “g”, da Constituição Federal, que notadamente exige, no que se refere à concessão de isenção ou de qualquer benefício fiscal quanto ao ICMS, a deliberação conjunta por parte dos Estados e do Distrito Federal, o que é feito por meio de convênio firmado no âmbito do CONFAZ.

A necessidade prévia da celebração de convênio de ICMS para a concessão de benefícios quanto ao referido tributo é classificada pelos juristas como cristalina limitação ao poder de isentar. Neste sentido, bem elucidativa é a lição de Hugo de Britto Machado[1]:

O poder de isentar, em princípio, é simples decorrência do poder de tributar. Os problemas criados no pacto federativo com a concessão de isenções, entretanto, foram de tal ordem que o constituinte decidiu limitar o poder de isentar. Os estados, embora titulares do poder de tributar, não dispõem do poder de isentar. A concessão de isenções do ICMS por um estado depende da concordância dos demais.

Acerca do histórico da criação do CONFAZ, versa o mesmo autor o seguinte:

A força política de São Paulo fez com que fosse criado o Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, que chegou a ser praticamente o órgão legislativo em matéria de ICM, e embora sem referência expressa recebeu do constituinte de 1988 a especial atribuição de editar normas substitutivas da lei complementar necessária à instituição do ICMS. Em face da Constituição Federal de 1988 depende de deliberação do Estados, e portanto continua sob a regência do CONFAZ, a fixação de alíquotas internas inferiores às estabelecidas para operações interestaduais e a concessão de ‘isenções, incentivos e benefícios fiscais’ relativos ao ICMS. 

Ressalte-se que esse Conselho foi criado até mesmo sem qualquer previsão legal ou infralegal, lembrando que a Lei Complementar nº 24/75 foi posterior à sua instituição. Por conta disso, José Eduardo Soares de Melo[2]comenta que o CONFAZ surgiu por “geração espontânea”. 

Márcia de Azevedo Silva[3]também traz importante ensinamento sobre a matéria:

Os convênios interestaduais em matéria de ICMS, tal qual na definição supra, são acordos realizados pelos executivos das unidades federadas, visando à tomada de decisões conjuntas relativas ao ICMS, ou, na definição de BALEEIRO, ‘arranjos administrativos subordinados à lei’.

A razão de ser desses convênios reside no fato de que o ICMS é um imposto de competência estadual, porém de caráter nitidamente nacional, cujos efeitos se espalham por todo o território da nação. Por essa razão faz-se necessário que as decisões relativas a esse imposto sejam tomadas por maioria, e não por cada ente federativo isoladamente, mormente no que tange às exonerações tributárias, dada a sua implicação econômica. 

Como sempre, Baleeiro laborou com precisão capilar ao versar que os convênios de ICMS são “arranjos administrativos subordinados à lei”. Destaque-se que os convênios são submetidos à lei não somente quanto às regras para sua elaboração, que são as previstas na Lei Complementar Federal nº 24/75, mas também, quanto à necessidade de, por meio de ato com força legal, serem homologados pelo Poder Legislativo. 

Vem muito a calhar o que versa Heron Arzua[4]citando o mestre Geraldo Ataliba: 

Geraldo Ataliba, com a argúcia de sempre, anotou: ‘Ora o Estado não é Executivo. Executivo não é Estado. O Estado se representa pelo chefe do Executivo, mas manifesta sua vontade, em matéria reservada à lei, mediante ação conjugada do Executivo e do Legislativo. Como insistem Alfredo Becker, Souto Borges, Pontes de Miranda, Seabra Fagundes, Sampaio Dória e toda a jurisprudência, só lei cria tributo e só lei dispensa (total ou parcialmente) tributo. 

Dessarte, é necessário que todos os convênios de ICMS, celebrados no âmbito do CONFAZ, que veiculem isenções, incentivos ou benefícios fiscais, sejam homologados pelo Poder Legislativo distrital para que passem a viger nesta localidade, conforme, inclusive, dispõe expressamente o art. 135, § 6°, da Lei Orgânica do Distrito Federal. 

É importante registrar que as isenções, incentivos ou benefícios fiscais, sejam eles referentes a ICMS, objeto do convênio que se busca homologar, ou atinentes a qualquer outro tributo, implicam diminuição de receita tributária, e por isso devem respeitar as regras que buscam garantir a equilíbrio orçamentário, mediante a responsabilidade fiscal dos entes federativos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, por sua vez, traz requisitos de observância obrigatória na concessão de incentivos fiscais, sem excetuar do seu cumprimento os convênios celebrados pelo CONFAZ, e nem haveria qualquer fundamento para tal exclusão, haja vista seu potencial impacto na gestão fiscal. Analise-se o que dispõe o art. 14 e seus parágrafos:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

 I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

 II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

 § 1º. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. 

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. (destacou-se)

Assim, os benefícios fiscais referentes ao ICMS, não obstante tenham procedimento diferenciado para sua concessão, qual seja, prévia aprovação no âmbito do CONFAZ, devem cumprir, do mesmo modo que os benefícios relacionados aos demais tributos, o disposto na LRF.

Nessa linha, veja-se o consignado pelo Professor Lucas Bevilacqua[5]:

Enviada a mensagem pelo Poder Executivo à Assembleia Legislativa, observando-se os ditames do art. 14 da LRF, ratifica-se então o convênio, tendo-se só então por instituído o benefício fiscal. Do mesmo modo que a deliberação do Confaz (art. 155, § 2º, XII, ‘‘g’’, da CF), tem-se que a aprovação do Confaz não dispensa a observância do art. 14 da LRF quando da propositura do Executivo e ratificação da Assembleia Legislativa.

Na análise em questão quantificou-se o ICMS de R$ 2.218.375,63, que após atualização monetária, resultou no impacto orçamentário-financeiro nos valores apresentados na tabela a seguir (em R$ 1,00): 2022 2023 2024 2.560.269,11 2.660.593,44 2.748.866,37.

Em outras palavras, para justificar o cumprimento do art. 14 da LRF, especialmente no quanto prescreve o inciso I, o Poder Executivo aduz que a cobertura do impacto orçamentário-financeiro do Convênio ICMS em questão será assegurada pelos valores inicialmente previstos na leiglsação orçamentária.

Posto isso entende-se que os requisitos exigidos pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal para viabilizar a aprovação do Convênio ICMS nº 21, de 14 de abril de 2023 foram finalmente atendidos.

Deste modo, é admissível do ponto de vista orçamentário e financeiro a proposição sob exame. 

Ante o exposto, somos pela admissibilidade da homologação do Convênio ICMS em apreço, no âmbito de competência desta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF, com fundamento no art. 64, II, “a” e “c” do RICLDF.

Necessário informar ainda que, nos termos do que dispõe a Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF, art. 135, § 5º, VII, c/c o § 6º, é obrigatória a homologação pela CLDF dos convênios ICMS que concedem ou autorizam a concessão de incentivos e benefícios fiscais, o que se dá por meio de decreto legislativo.

O art. 141 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal - CLDF prevê que os projetos de resolução e de decreto legislativo destinam-se a dispor sobre matérias da competência privativa da Câmara Legislativa para as quais não se exige a sanção do Governador, sendo que as matérias de interesse interno daquele Parlamento serão reguladas por resolução e as demais por decreto legislativo.

Ante o exposto, somos pela admissibilidade da homologação do Homologa dos Convênios ICMS nº 131, de 3 de setembro de 2021, e nº 43, de 14 de abril de 2023, no âmbito de competência desta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, nos termos do Projeto de Decreto Legislativo em anexo.

Sala das Comissões, em …

DEPUTADO EDUARDO PEDROSA

Relator

MINUTA PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº , DE 2023

(COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS)

Homologa os Convênios ICMS nº 131, de 3 de setembro de 2021, e nº 43, de 14 de abril de 2023. 

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta: 

Art. 1º Ficam homologados os seguintes Convênios ICMS: 

I - Convênio ICMS nº 131/2021, que autoriza os Estados e o Distrito Federal a conceder isenção do ICMS nas operações com radiofármacos, radioisótopos e fármacos utilizados exclusivamente para radiomarcação, empregados em procedimentos de medicina nuclear; e 

II - Convênio ICMS nº 43/2023, que altera o Convênio ICMS nº 131/21, que autoriza os Estados e o Distrito Federal a conceder isenção do ICMS nas operações com radiofármacos, radioisótopos e fármacos utilizados exclusivamente para radiomarcação, empregados em procedimentos de medicina nuclear. 

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na publicação.

Folha de votação

ProCESSO nº 16/2023

Homologa os Convênios ICMS nº 131, de 3 de setembro de 2021, e nº 43, de 14 de abril de 2023.
 

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

12ª Reunião Ordinária realizada em 12/12/2023.

Parecer 1, do Deputado Eduardo Pedrosa, pela homologação, aprovado na 12ª reunião ordinária da CEOF realizada em 12/12/2023. À SELEG para as devidas providências.

Brasília, 14 de dezembro de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

Ao Setor de Apoio às Comissões Permanentes - SACP,  para conhecimento e posterior conclusão do processo.

Tendo em vista a transformação desta mensagem no PDL Nº 74/2023.

Brasília, 21 de março de 2024.

MANOEL ÁLVARO DA COSTA

Secretário Legislativo 

Tramitação concluída.

Brasília, 22 de março de 2024