PARECER Nº , DE 2025 - CEOF

Da COMISSÃO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS, CIDADANIA E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA sobre o Projeto de Lei nº 2.995, de 2022, que “estabelece sanções para indivíduos que cometam assédio contra mulheres ou que as exponham publicamente ao constrangimento”.

AUTOR: Deputado Robério Negreiros

RELATORA: Jaqueline Silva

I – RELATÓRIO

Encontra-se nesta Comissão, para exame e parecer, o Projeto de Lei – PL nº 2.295, de 2022, de autoria do Deputado Robério Negreiros. O PL objetiva estabelecer sanções administrativas para assédio ou exposição pública de mulheres a constrangimento em espaços públicos e privados de acesso público.

Pelo art. 1º, fica estabelecido que comete infração administrativa o indivíduo que, em logradouros públicos ou privados, com acesso público, exponha a mulher ao assédio de cunho sexual ou que atente contra a dignidade da mulher por meio de constrangimento, intimidação, ofensas, ameaças, comportamentos, palavras ou gestos que violem o direito à livre circulação, à honra e à dignidade da mulher, sem prejuízo de crime de qualquer natureza que possa ser imputado.

O parágrafo único do art. 1º apresenta as seguintes definições: 
(i) palavras: proferimentos verbais direcionados, direta ou indiretamente, à mulher; comentários abusivos, humilhantes ou constrangedores; expressões que exponham o corpo feminino ou façam referência ao ato sexual ou de cunho sexual; (ii) comportamentos: tocar o corpo da mulher de forma intencional e sem consentimento; abordar de forma intimidadora ou desrespeitando a vontade da mulher; insinuar qualquer prática sexual, expondo a vítima ao constrangimento; (iii) gestos: atos não verbais que reproduzam gestos obscenos, referências à genitália masculina ou feminina e à prática sexual; insinuações de cunho sexual; (iv) assédio de cunho sexual: constranger alguém com o intuito de obter vantagem ou favorecimento sexual; (v) atentado contra a dignidade da mulher: toda violação de garantias da mulher enquanto sujeito de direitos; (vi) constrangimento: toda forma de constranger a mulher mediante violência ou grave ameaça, ou depois de lhe haver reduzido, por qualquer outro meio, a capacidade de resistência, a não fazer o que a lei permite, ou a fazer o que ela não manda; bem como constranger a mulher, mediante violência ou grave ameaça, a ter conjunção carnal ou a praticar ou permitir que com ele se pratique outro ato libidinoso; praticar contra alguém e sem a sua anuência ato libidinoso com o objetivo de satisfazer a própria lascívia ou a de terceiro; (vii) intimidação: perseguir alguém, reiteradamente e por qualquer meio, ameaçando-lhe a integridade física ou psicológica, restringindo-lhe a capacidade de locomoção ou, de qualquer forma, invadindo ou perturbando sua esfera de liberdade ou privacidade; (viii) ofensa: à honra objetiva e/ou subjetiva à mulher; (ix) ameaça: ameaçar alguém, por palavra, escrito ou gesto, ou qualquer outro meio simbólico, de causar-lhe mal injusto e grave.

De acordo com o art. 2º, as infrações previstas no Projeto serão classificadas em leve, média e grave, e os valores das multas atribuídos em função da gravidade da infração são definidas conforme os seguintes critérios: (i) infração leve: a) para o ato que se assemelhe à infração de menor potencial ofensivo à luz do art. 61 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995 (que "dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências") e que possa incidir nesse comando legal, multa de R$ 2.000,00; b) para o ato que se assemelhe à infração de menor potencial ofensivo à luz do art. 61 da Lei nº 9.099/95 e que não possa incidir nesse comando legal, pela proibição da Lei nº 11.340/2006, multa de R$ 2.500,00; (ii) infração média: para o ato que se assemelhe à infração em que se pratica contra alguém e sem a sua anuência ao ato libidinoso com o objetivo de satisfazer a própria lascívia ou a de terceiro, multa de até R$ 5.000,00 mil reais; (iii) infração grave: para o ato que se assemelhe a constranger alguém, mediante violência ou grave ameaça, a ter conjunção carnal ou a praticar ou permitir que com ele se pratique outro ato libidinoso, multa de até R$ 20.000,00 mil reais.

No art. 3º, atribui-se ao Poder Executivo a responsabilidade pelo registro da ocorrência, pela apuração do fato e pela aplicação das sanções aos infratores.

No art. 4º, determina-se que o cometimento de qualquer uma das condutas descritas nesta Lei será passível de multa, em valor não inferior a R$ 2.000,00 e não superior a R$ 20.000,00. Pelo § 1º, os critérios para fixação do valor da multa devem ser definidos em regulamento, que deverá considerar a gravidade do ato e a reincidência da conduta pelo infrator. Pelo § 2º, o pagamento da multa prevista no Projeto não isenta o infrator das possíveis obrigações e sanções subsistentes que lhe tenham sido cominadas neste ou no juízo cível e/ou criminal competentes. Pelo § 3º, as multas serão aplicadas cumulativamente quando o infrator cometer simultaneamente duas ou mais infrações e em casos de reincidência, o infrator sofrerá a penalidade em dobro. Pelo §4º, a multa aplicada será revertida em favor do Fundo de Segurança Pública do Distrito Federal. E pelo §5º, a multa prevista no caput deste artigo será atualizada anualmente, de acordo com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, e, em caso de extinção deste índice, será adotado outro índice criado por legislação federal que reflita a perda do poder aquisitivo da moeda.

O art. 5º prevê a inscrição em dívida ativa em caso de não pagamento da multa.

O art. 6º estabelece a necessidade de regulamentação da Lei pelo Poder Executivo.

Finalmente, o art. 7º prevê a tradicional cláusula de vigência da lei na data de sua publicação.

Na Justificação, o Autor defende que a Proposição é necessária diante do aumento dos casos de importunação e assédio sexual contra mulheres no Distrito Federal, inclusive com registros recentes em vias públicas e no transporte coletivo. De acordo com o Autor, só no 1º semestre de 2022, houve 199 casos registrados em transportes públicos. Destaca que, apesar da alteração do Código Penal que criminalizou a conduta por meio da Lei nº 13.718, de 24 de setembro de 2018, as vítimas ainda enfrentam dificuldades para denunciar e obter proteção efetiva. Por fim, cita exemplos legislativos de Salvador e do Paraná e propõe a aplicação de sanções administrativas, com multas entre R$ 2 mil e R$ 20 mil, como forma de inibir essas condutas e reforçar a resposta do Poder Público.

A Proposição, lida em 20/9/2022, foi  distribuída para análise de mérito à Comissão de Assuntos Sociais – CAS, com parecer votado e aprovado em 21/5/2025. O PL foi arquivado ao final da legislatura anterior, com retomada de sua tramitação regular. Foi, então, encaminhada a esta Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa – CDDHCLP, também para análise de mérito, à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ para análise de admissibilidade.

Não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II – VOTO DA RELATORA

Nos termos do art. 68, inciso I, alíneas “a” e “b”, do Regimento Interno desta Casa, compete a esta Comissão analisar e emitir parecer sobre o mérito de matérias que envolvam direitos   individuais, coletivos e difusos, bem como direitos inerentes à pessoa humana. Passa-se, portanto, a proceder à referida análise.

Antes, contudo, vale ressaltar que oexame de mérito de uma proposição deve considerar aspectos relacionados à sua necessidade, conveniência, oportunidade e viabilidade, além de potenciais consequências de sua inserção no arcabouço normativo. Além disso, é crucial examinar os eventuais impactos da medida proposta.

No que diz respeito à necessidade da medida, a análise passa obrigatoriamente pela verificação da existência de lacuna normativa no ordenamento vigente. No caso em tela, constata-se que o ordenamento jurídico federal já contempla condutas descritas na Proposição, a saber:

o assédio sexual é tipificado no art. 216-A do Código Penal – CP;

a importunação sexual passou a ser crime autônomo com o art. 215-A do CP, incluído pela Lei federal nº 13.718/2018;

a perseguição reiterada (stalking) encontra tipificação no art. 147-A do CP, introduzido pela Lei federal nº 14.132, de 31 de março de 2021;

as ameaças e ofensas à honra (injúria, calúnia e difamação) encontram previsão nos arts. 138 a 140 do CP;

A Lei Maria da Penha (Lei federal nº 11.340, de 7 de agosto de 2006) estabelece medidas protetivas e instrumentos para enfrentamento à violência contra a mulher, mesmo fora do ambiente doméstico.

Além das medidas previstas em âmbito federal, no Distrito Federal, temos farta legislação voltada à proteção da mulher:

I – Lei nº 7.455, de 28 de fevereiro de 2024, que institui o Código de Defesa da Mulher e dá outras providências;

II – Lei nº 7.241, de 26 de abril de 2023, que institui o Protocolo “Por Todas Elas”, para prevenção e atuação imediata de apoio a vítimas de violência, assédio ou importunação de cunho sexual em estabelecimentos de lazer e entretenimento, bem como cria o Selo “Todos Por Elas”, regulamentado pelo Decreto nº 46.183, de 26 de agosto de 2024;

III – Lei nº 2.276, de 31 de dezembro de 1998, que impõe sanções à firma individual e à pessoa jurídica de direito privado em cujo estabelecimento seja praticado ato vexatório, discriminatório ou atentatório contra a mulher.

Embora uma leitura inicial do texto original do Projeto de Lei possa sugerir desnecessidade, constata-se que falta ao microssistema vigente regime administrativo sancionador específico voltado à preservação da ordem e à regularidade de espaços públicos e privados de acesso público diante de transgressões aos direitos da mulher. Não se trata de sobrepor-se ao direito penal, mas de complementá-lo, pela via do poder de polícia. Por isso, justifica-se a positivação, em âmbito distrital, de mecanismo administrativo próprio, desde que tecnicamente delimitado.

Sugere-se, para tanto, em sede de substitutivo, a inclusão de capítulo no Código de Defesa da Mulher (Lei nº 7.455/2024), prevendo infrações e penalidades administrativas com observância ao devido processo administrativo.

Identificada a necessidade de alteração legislativa, anotamos sem esforço a conveniência da referida alteração, alinhada que está ao princípio da dignidade da pessoa humana e igualdade de gênero, alinhamento que não dispensa, contudo, observância e respeito às normas de segurança jurídica e proporcionalidade. Assim, no ato de redação substitutiva de penalidades administrativas, necessário se faz:

delimitar o campo de incidência (espaços públicos/privados de acesso público), com cláusula “sem prejuízo das esferas penal e civil” e vedação expressa à duplicidade de sanções administrativas de idêntica natureza e fundamento (non bis in idem);

prever dosimetria objetiva (gravidade concreta, meios de execução, reiteração, vulnerabilidade da vítima, capacidade econômica), reincidência e medidas educativas, quando cabível;

remeter o procedimento à Lei nº 2.834/2001 (Lei do Processo Administrativo do DF), que recepcionou, no DF, a Lei federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, com garantia de contraditório e ampla defesa.

Adotados esses cuidados, não há que se falar em eventual “bis in idem”, uma vez que as instâncias penal, civil e administrativa podem coexistir, desde que a sanção administrativa proteja o bem jurídico administrativo (ordem e regularidade dos ambientes) e observe proporcionalidade e coordenação com outras esferas.

Finalmente, dada a potencialidade do tema em relação à produção de efeitos na sociedade, é preciso analisar eventual substitutivo inovador sob o prisma de viabilidade fática e jurídica, o que passamos a fazer.

O texto original impõe ao Executivo tarefas de apuração e aplicação sem estruturar, em lei de iniciativa adequada, a logística institucional – o que poderia suscitar vício de iniciativa à luz da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, art. 71, §1º (organização/funcionamento da Administração e atribuições de órgãos são matérias privativas do Governador). Além disso, faltam no prospecto original designação da autoridade competente, rito e integração com sistemas de arrecadação e inscrição. Por fim, embora expressamente mencionado o Fundo de Segurança Pública do Distrito Federal – FUSPDF (fundo de que trata a Lei nº 6.242, de 20 de dezembro de 2018, que tem como objetivo custear despesas relacionadas a ações de segurança pública e programas de prevenção à criminalidade), inexiste estimativa de impacto e plano de execução para destinação de recursos ao FUSPDF. 

Solução viável aos entraves identificados consiste na aprovação do Projeto desde que na forma do Substitutivo para alterar a Lei nº 7.455/2024, criando capítulo específico de Infrações e Penalidades Administrativas, que devem conter:

tipificação e conceitos;

graduação e critérios de dosimetria;

cláusula que evite bis in idem (princípio jurídico que proíbe a responsabilização de uma pessoa mais de uma vez pelo mesmo fato) e preveja coordenação entre esferas;

remissão expressa à Lei nº 2.834/2001 (processo administrativo);

destinação das multas ao FUSPDF (Lei federal nº 6.242/2018);

autoridade julgadora competente definida em regulamento, a ser editado pelo Executivo, sem criação nominal de órgão (evita vício de iniciativa).

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, no âmbito da Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa, manifestamo-nos, no mérito, pela aprovação do Projeto de Lei nº 2.995/2022 nos termos do Substitutivo anexo.

Sala das Comissões, em                          de 2025.

SUBSTITUTIVO Nº _____, DE 2025

(Autoria: Deputada Jaqueline Silva)

Ao Projeto de Lei nº 2.995, de 2022, que “estabelece sanções para indivíduos que cometam assédio contra mulheres ou que as exponham publicamente ao constrangimento”.

Dê-se ao Projeto de Lei nº 2.995, de 2022, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 2.995, DE 2022

(Autoria: Deputado Robério Negreiros)

Altera a Lei nº 7.455, de 28 de fevereiro de 2024, que “institui o Código de Defesa da Mulher e dá outras providências”, para instituir infrações e penalidades administrativas relativas à proteção da mulher em espaços públicos e privados de acesso público.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º O Título III da Lei nº 7.455, de 28 de fevereiro de 2024, fica acrescido do Capítulo III – Das Infrações Administrativas em Espaços de Acesso Público, composto pelos arts. 48-A a 48-H, inserido após o art. 48, com a seguinte redação:

“CAPÍTULO III

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS  

Art. 48-A. Constitui infração administrativa a prática, em espaços públicos ou privados de acesso público, de assédio, importunação ou exposição vexatória contra mulher.

Art. 48-B. As infrações classificam-se em leve, média e grave, puníveis com multa de R$ 1.000,00 a R$ 20.000,00 reais.

Art. 48-C. Para arbitramento da multa, a autoridade competente levará em conta os seguintes aspectos:

I – gravidade concreta da conduta;

II – meios de execução e circunstâncias do local;

III – condição de vulnerabilidade da vítima;

IV – capacidade econômica do infrator;

V – conduta posterior à infração, inclusive arrependimento eficaz e reparação.

§ 1º Em caso de reincidência, a multa poderá ser aplicada em dobro.

§ 2º As sanções previstas neste Capítulo não excluem medidas educativas, a critério da autoridade competente, quando cabíveis.

§ 3º Na fixação da multa, a autoridade deve considerar sanções já aplicadas em outras esferas pelos mesmos fatos, para fins de proporcionalidade, sem prejuízo da independência das instâncias.

Art. 48-D. A apuração e a aplicação das sanções devem observar o disposto na Lei nº 2.834, de 7 de dezembro de 2001, assegurados o contraditório e a ampla defesa.

§ 1º A autoridade competente para instaurar, decidir e aplicar as sanções deve ser definida em regulamento.

§ 2º A decisão penal transitada em julgado que reconheça a inexistência do fato ou a negativa de autoria obsta o prosseguimento do processo administrativo sancionador.

Art. 48-E. A receita oriunda das multas será destinada ao Fundo de Segurança Pública do Distrito Federal – FUSPDF, instituído pela Lei nº 6.242, de 20 de abril de 2018, observadas as suas finalidades.

Parágrafo único. Os valores das multas devem ser atualizados anualmente pelo INPC/IBGE, na forma do regulamento.

Art. 48-F. O regulamento deve definir os fluxos administrativos, preferencialmente eletrônicos, para processamento, cobrança e inscrição em dívida ativa, observada a legislação aplicável.”

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O presente Substitutivo propõe alterar a Lei nº 7.455, de 28 de fevereiro de 2024, que institui o Código de Defesa da Mulher, para criar, no Título III, capítulo específico de infrações e penalidades administrativas aplicáveis a condutas de assédio, importunação e exposição vexatória contra mulheres em espaços públicos e privados de acesso público. Embora o ordenamento penal já tipifique tais condutas e o Distrito Federal disponha de marcos relevantes de proteção, persiste lacuna quanto a um mecanismo administrativo sancionador voltado à preservação da ordem, segurança e regularidade desses ambientes. O presente Substitutivo não pretende sobrepor a resposta penal; ao contrário, complementa-a pelo exercício do poder de polícia administrativa, conferindo resposta imediata, proporcional e pedagógica.

Para garantir segurança jurídica, o capítulo proposto delimita o campo de incidência de modo taxativo e veda a duplicidade de sanções administrativas de idêntica natureza e fundamento, no contexto de violência contra a mulher. Estrutura-se com responsabilidade a classificação das infrações (leve, média e grave) e respectivas multas, com dosimetria objetiva baseada na gravidade concreta, meios empregados, reiteração, vulnerabilidade da vítima, capacidade econômica e conduta posterior, com regra de reincidência e possibilidade de medidas educativas.

Diante do cenário atual de violência, é razoável que a sociedade esteja unida na busca de mecanismos de combate a este tipo de violência covarde e vil contra mulheres, não raro indefesas. o Substitutivo proposto, assim, revela-se necessário para fechar a lacuna administrativa atualmente existente; é conveniente, pois, por alinhar-se à dignidade da pessoa humana e à igualdade de gênero com técnica garantista, demonstrando-se viável, necessário e oportuno.

Por todo exposto, considerando a relevância do tema, solicito aos nobres pares apoio para aprovação do presente Substitutivo ao Projeto de Lei nº 2.995/2022.

            Sala das Comissões, em                          de 2025.

DEPUTADA JAQUELINE SILVA