PARECER Nº , DE 2024 - CCJ

Projeto de Lei nº 292/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 292/2023, que “Institui a Campanha Escola Mais Segura no âmbito do Distrito Federal.”

AUTOR: Deputada Paula Belmonte

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O projeto em epígrafe, de autoria da Deputada Paula Belmonte, institui no âmbito do Distrito Federal a Campanha Escola Mais Segura. Confira-se o inteiro teor da proposição:

Art. 1º Fica instituída a Campanha Escola Mais Segura no âmbito do Distrito Federal. 

Art. 2º A Campanha Escola Mais Segura tem como finalidade promover debates entre educadores, psicopedagogos, terapeutas comportamental, pais ou responsáveis e estudantes, a respeito de políticas de prevenção ao uso de drogas, atentados em escolas, pedofilia, suicídio, violência escolar e bullying. 

Art. 3º A Campanha consiste na promoção de palestras, fóruns, seminários, bem como outros tipos de formação, com o auxílio de profissionais da pedagogia, assistência social, educação, e psicologia, que tenham como objetivo conscientizar sobre a importância da prevenção ao uso de drogas, atentados em escolas, pedofilia, suicídio, violência escolar e bullying na comunidade escolar. 

Art. 4º O Poder Executivo promoverá periodicamente esta Campanha no âmbito das escolas da rede pública de ensino, nas datas mais convenientes, de acordo com o calendário escolar. 

Art. 5º A rede privada de ensino poderá, desde que interessada, em participar da Campanha, mediante formalização de ajuste a ser firmado com o Poder Executivo. 

Art. 6º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário. 

Art. 7º O Poder Executivo, por intermédio de ato próprio, poderá regulamentar esta Lei, a fim de assegurar a sua devida execução. 

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas a s disposições em contrário.

 

Na justificação, a autora aponta o seguinte: 

 

“Considerando os recentes atentados ocorridos em escolas, em diversas cidades do país, este Projeto de Lei propõe a criação da Campanha Escola Mais Segura que tem por objetivo promover o debate e a conscientização dos pais, responsáveis e alunos, para temáticas atuais e relevantes na sociedade, bem como promover o combate ao uso de drogas, atentados em escolas, pedofilia, suicídio e bullying. Haja vista que é preocupante a velocidade com que esses atentados nas escolas acontecem no Brasil e, tristemente, em nosso Distrito Federal.

Oportuno destacar que as redes sociais possuem grande influência nesse processo visto que há divulgação, indiscriminada, na internet de conteúdo envolvendo prática de crimes em ambiente escolar, atos de suicídio, casos de pedofilia, consumo de drogas entre os jovens e os casos de bullying nos estabelecimentos escolares, portanto, acreditamos que um debate acerca da prevenção a esses males seja necessário. 

Assim, importa ressaltar que, nos termos do artigo 24, inciso IX da Constituição Federal, compete concorrentemente à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, legislar sobre políticas públicas voltadas à Educação. Logo o presente Projeto de Lei é plenamente viável. 

Portanto, a ideia da campanha é criar no ambiente escolar uma cultura positiva onde pais, responsáveis, alunos e a comunidade possam debater abertamente e de forma consciente temas relevantes como o combate ao uso de drogas, atentados em escolas, pedofilia, suicídio, bullying e outros temas correlatos de forma que outras tragédias possam ser evitadas. 

A violência nas escolas públicas e outras instituições escolares brasileiras tem sido um problema grave e muito preocupante nos últimos anos, e chocando e preocupando profissionais, gestores públicos e pais de todo país. 

Esse é um tema que se exige adoção de políticas públicas concretas para prevenção e combate, sendo urgente as medidas a serem implantadas visando a prevenção da violência e segurança de crianças, adolescentes e profissionais da área de educação. 

O presente Programa, objeto deste Projeto de Lei, tem como objetivo fomentar ações que promovam a prevenção de ameaças e atentados a estas instituições. 

Dessa forma, por se encontrar nos limites de iniciativa e competência do Distrito Federal e deste Legislativo, e diante do nítido interesse público abrangido pela questão, é que solicito aos nobres parlamentares o auxílio para o aperfeiçoamento desta proposição e, ao fim, para sua aprovação, que atende aos pressupostos de constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa. ”

O PL foi distribuído à Comissão de Segurança – CS e à Comissão de Assuntos Sociais - CAS, para análise de mérito; à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF, para análise de mérito e de admissibilidade; e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para análise de admissibilidade.

Na Comissão de Segurança – CS, na Comissão de Assuntos Sociais – CAS e na Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF, a proposição recebeu pareceres favoráveis, os quais foram aprovados. 

Nesta CCJ, não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, inciso I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar as proposições em geral quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, jurídico, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa.

O projeto em apreço visa implementar política pública de educação, denominada Campanha Escola Mais Segura, e que se destina à promoção de palestras, fóruns, seminários, bem como outros tipos de formação, com o auxílio de profissionais da pedagogia, assistência social, educação, e psicologia, que tenham como objetivo conscientizar sobre a importância da prevenção ao uso de drogas, atentados em escolas, pedofilia, suicídio, violência escolar e bullying na comunidade escolar.

No que se refere à constitucionalidade formal, a Constituição Federal fixa competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (art. 23, V - CF), e competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislarem sobre educação, cultura, ensino e desporto (art. 24, IX - CF). 

Em seu art. 211, a CF insculpe o caráter republicano da educação brasileira, in verbis:

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

Sob o aspecto da constitucionalidade material e da legalidade, há dispositivo constitucional quanto à edição de leis locais, referentes ao currículo escolar, como destaca o art. 210, ipsis littteris:

Art. 210. Serão fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais. 

Trata-se de configuração axiológica da educação nacional. A Constituição Federal estabelece a necessidade de conteúdos mínimos para assegurar uma formação básica comum, de forma a garantir a unidade do país como nação, respeitadas, porém, as características multiculturais da nação. 

Nesse contexto e ainda com relação à constitucionalidade formal, deve-se observar que a Constituição Federal estabelece a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;

(...)

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.537/AL, define a natureza das diretrizes e bases da educação nacional:

“17. A competência privativa da União para dispor sobre as ‘diretrizes’ da educação implica o poder de legislar, com exclusividade, sobre a ‘orientação’ e o ‘direcionamento’ que devem conduzir as ações em matéria de educação. Já o poder de tratar das ‘bases’ da educação refere-se à regulação, em caráter privativo, sobre os ‘alicerces que [lhe] servem de apoio’, sobre os elementos que lhe dão sustentação e que conferem ‘coesão’ à sua organização[2]. 18. Portanto, legislar sobre diretrizes e bases significa dispor sobre a orientação, sobre as finalidades e sobre os alicerces da educação. Ocorre justamente que a liberdade de ensinar e o pluralismo de ideias constituem diretrizes para a organização da educação impostas pela própria Constituição. Assim, compete exclusivamente à União dispor a seu respeito. O Estado não pode sequer pretender complementar tal norma. Deve se abster de legislar sobre o assunto. Confira-se: 

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: 

[...].

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; 

III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; [...]. 

19. Do mesmo modo, não há dúvida de que a regulamentação do tipo de educação apto a gerar ‘o pleno desenvolvimento da pessoa’ e a ‘promoção humanística do país’ integra o conteúdo de ‘diretriz da educação nacional’ e, portanto, constitui competência normativa privativa da União. É intuitivo, ainda, que a supressão de campos inteiros do saber da sala de aula desfavorece o pleno desenvolvimento da pessoa. 20. Há, portanto, plausibilidade na alegação de violação da competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação, uma vez que os Estados não detêm competência legislativa – nem mesmo concorrente – para dispor sobre princípios que integram as diretrizes do sistema educacional, como se infere do teor expresso do art. 22, XXIV, CF/1988”. (...) ADI  5.537 MC/AL, julgada em 21 de março de 2017.

Regulamentando, portanto, o inciso XXIV do art. 22 da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei federal nº 9.394/1996 com suas atualizações, dispõe sobre currículo, fiel ao espírito descentralizador do mandamento constitucional. Assim dispõe: 

Art. 26.  Os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos.                    (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013)

(...)

O art. 9º da LDB determina que a União, em colaboração com Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecerá competências e diretrizes norteadoras dos currículos e seus conteúdos mínimos (inciso IV). Institui o Conselho Nacional de Educação - CNE, com função normativa e de supervisão (§ 1º), com os desdobramentos nos Estados, DF e municípios.

Esse Conselho, por meio da Câmara de Educação Básica - CEB, tem como incumbência deliberar sobre diretrizes programáticas curriculares propostas pelo Ministério da Educação. Referidas diretrizes, editadas mediante pareceres e resoluções, são normas vinculantes seguidas em todos os segmentos do sistema de ensino.

No Distrito Federal, as competências normativas são exercidas pelo Conselho de Educação do Distrito Federal – CE/DF, instituído pela Lei nº 2.383/1999, com a responsabilidade de definir normas e diretrizes para o Sistema de Ensino local.

Fiel ao espírito democrático e de autonomia das unidades federadas, a LDB outorgou competência aos Conselhos de Educação, estendendo às escolas autonomia para definirem conteúdos diversificados do currículo escolar, em suas propostas pedagógicas, conforme estabelece o art. 12 da LDB: 

Art. 12. Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino, terão a incumbência de:

I - elaborar e executar sua proposta pedagógica. 

A respeito de diretrizes sobre programação curricular, o CNE assim se pronunciou, em parecer específico, destacando os agentes legitimados para definição das especificidades:

A LDB trata de uma base comum nacional na composição dos currículos do ensino fundamental e do ensino médio. Caberá à Câmara de Educação Básica – CEB, do Conselho Nacional de Educação deliberar sobre diretrizes curricularesa partir de propostas oferecidas pelo Ministério da Educação, nelas definidas, é claro, essa base comum nacional, a ser complementada com uma parte diversificada, capaz de atender às condições culturais, sociais e econômicas de natureza regional. Essa diversificação haverá de ser feita pelos órgãos normativos dos sistemas e, principalmente, pelas próprias instituições de ensino, à luz das características, do interesse e da demanda em cada uma. 

Quanto à atuação do Poder Legislativo nesse campo, o Parecer CNE/CEB nº 22/2003 enuncia, textualmente:

Conforme foi tratado nos Pareceres CNE/CEB 30/2000, 06/2000 e 24/2002, o Poder Legislativo não integra o Sistema de Ensino brasileiro, cabendo unicamente a este último, seja Federal, Estadual ou Municipal, competência para legislar sobre currículo, com iniciativa do Poder competente. 

Em face de determinação constitucional, deve-se, portanto, observar esse entendimento no Distrito Federal. Trata-se de tarefa a ser equacionada pelos sujeitos investidos da competência constitucional, autoridade e capacitação técnica para a atividade: os integrantes do Sistema de Ensino Distrital. 

Em vista desses motivos, observa-se que o conteúdo do Projeto de Lei nº 292/2023 opõe-se ao ordenamento técnico-jurídico do Sistema de Ensino Distrital. Embora bem-intencionada, a proposição usurpa atribuições das instituições técnico-educacionais do Distrito Federal, em afronta às normas constitucionais, federais e distritais que regulam a matéria.

Com efeito, a implementação da campanha envolve atribuições da Secretaria de Educação e de órgãos da administração pública do Distrito Federal. Nesse sentido, o próprio teor dos arts. 4º e 7º da proposição denotam a proeminência do Poder Executivo na implementação da campanha.

Ao assim dispor, a proposição irremediavelmente incide em inconstitucionalidade formal, considerando que no âmbito distrital a iniciativa pertinente ao tema do funcionamento e das atribuições dos órgãos da administração pública é privativa do governador, na forma do art. 71, § 1º, inciso IV, da Lei Orgânica, que prescreve:

Art. 71. (...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;

Esse tipo de inconstitucionalidade vulnera o princípio constitucional da reserva de administração e, por consequência, o da separação de poderes, que, por sua vez, é corolário de um sistema político democrático e moderno. Nesse particular, a Lei Orgânica do Distrito Federal determina, em seu art. 53, o que se segue, in verbis:

Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o Legislativo.

§ 1º É vedada a delegação de atribuições entre os Poderes.

§ 2º O cidadão, investido na função de um dos Poderes, não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Lei Orgânica. 

O Ministro Celso de Mello, no julgamento da ADI 776 MC, expõe, com relação ao tema, o posicionamento doutrinário e jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal:

O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação 'ultra vires' do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.

Por esses motivos, com fundamento no art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal e no inciso XXIV do art. 22 da Constituição Federal, verifica-se inconstitucionalidade formal do Projeto de Lei nº 292/2023.

Diante desse quadro, que revela incompatibilidade insanável entre a proposição, de um lado, e de outro a Constituição Federal, a Lei Orgânica e as normas nacionais e distritais regentes do sistema de ensino público, sem embargo do elevado propósito do ilustre autor, resta-nos somente manifestar entendimento pela INADMISSIBILIDADE CONSTITUCIONAL E JURÍDICA do Projeto de Lei nº 292/2023.

Sala das Comissões,      de agosto de 2024

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Relator