PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 281/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 281/2023, que “Institui a Política de Mobilidade a Pé para o Distrito Federal, e cria o Comitê Técnico da Mobilidade a Pé e dá outras providências. ”

AUTOR: Deputado Max Maciel

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão o Projeto de Lei nº 281, de 2023, de inciativa do deputado Max Maciel, que institui a Política de Mobilidade a Pé para o Distrito Federal, cria o Comitê Técnico da Mobilidade a Pé e dá outras providências.

De acordo com o art. 1º do Projeto, a Política de Mobilidade a Pé, voltada ao pedestre, é instrumento da Política Nacional de Mobilidade Urbana de que trata o inciso II, do art. 6º, da Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012.

Consta, no art. 2º, que a Política de Mobilidade a Pé tem por objetivo criar uma cidade mais caminhável e acessível, com a redução de barreiras físicas, sociais e institucionais que limitam o andar a pé, reconhecendo o direito do cidadão de se deslocar a pé de forma segura e contínua, reforçando a liberdade e autonomia das pessoas.

Nos arts. 3º, 4º, 5º e 6º, estão elencados conceitos, princípios, diretrizes e objetivos da Política de Mobilidade a Pé. Os direitos e deveres dos pedestres estão dispostos nos arts. 7º e 8º do Projeto de Lei.

De acordo com art. 9º do Projeto, a Política de Mobilidade a Pé contará com um Comitê Técnico de Mobilidade a Pé responsável pelo planejamento, gestão, avaliação, monitoramento e estabelecimento de ações do plano de mobilidade a pé. Nesses artigos, são criadas atribuições para secretarias e órgãos públicos do Distrito Federal. 

Nos artigos 10 ao 17, encontram-se dispositivos que tratam da participação popular; da educação e comportamento; integração dos modos; da infraestrutura; dos serviços e tecnologia; dos recursos financeiros; das penalidades e sanções.

Por fim, o art. 18 dispõe que a Lei será regulamentada pelo Poder Executivo, no que couber, 90 (noventa) dias após a sua publicação.

Em sua justificação, o autor informa que o projeto visa complementar a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), instituída em abril de 2012 pela Lei Federal nº 12.587, priorizando em primeira instância a mobilidade a pé, frente aos demais modos, de maneira sustentável, segura e de amplo acesso à população. 

Informa que, como estabelecido na Lei supracitada, a garantia da integração da mobilidade com outras políticas de desenvolvimento possibilita o acesso universal à cidade, e que a proposição também objetiva contribuir para o aprimoramento constante da mobilidade a pé, tal como sua gestão democrática, sob a ótica da função social do pedestre, reconhecendo-o como modo principal e complementar aos demais modos de transporte, visto que toda a sociedade, em suas especificidades, compõe este grupo. Que tem o intuito de possibilitar a segurança nos deslocamentos das pessoas, a equidade no uso dos espaços públicos, a justa distribuição dos benefícios dos diferentes modos e serviços, dentre outras premissas.

Ressalta que o único modo de transporte que não possui uma legislação específica, diferentemente dos outros modais, é o a pé. Por isso, essa proposição teria caráter inovador e pioneiro ao aplicar prioridade máxima à mobilidade a pé, por meio de uma legislação, trazendo esse meio de transporte para o centro da discussão da mobilidade do Distrito Federal. 

Afirma, ainda, que a iniciativa trará benefícios não apenas aos profissionais, como também para a sociedade. Entre as vantagens, destaca: diminuição dos acidentes por falhas humanas devido ao cansaço; melhor organização e conforto aos clientes, que saberão onde demandar os serviços; possibilidade de desenvolvimento de políticas públicas direcionadas a esse público em ambientes específicos e a padronização da paisagem urbana, evitando aglomerações em locais espalhados da cidade. 

O Projeto foi distribuído, em análise de mérito, à Comissão de Assuntos Sociais -CAS (RICL, art. 64, § 1º, II), em análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF (RICL, art. 64, II, § 1º) e, em análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ (RICL, art. 63, I). Na CAS, o Projeto recebeu parecer pela aprovação.

Posteriormente, foi distribuído à Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana – CTMU, onde também recebeu parecer de mérito pela aprovação.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete à Comissão de Constituição e Justiça examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação.

O Projeto de Lei nº 281, de 2023, institui a Política de Mobilidade a Pé para o Distrito Federal e cria o Comitê Técnico da Mobilidade a Pé. Trata-se de um Projeto com objeto semelhante ao da Lei Distrital nº 6.458, de 26 de dezembro 2019, que instituiu a Política Distrital de Incentivo à Mobilidade Ativa - PIMA no Distrito Federal, e tem como objetivo incentivar a mobilidade a pé e o uso de bicicletas, patinetes e veículos similares não poluentes no Distrito Federal. No entanto, entendemos que a proposição em análise trata do tema da mobilidade a pé de forma mais específica.

No PL 281, de 2023, há dispositivos que tratam de direitos e deveres dos pedestres, educação, integração de modos e infraestrutura, tal como a Lei nº 6.458, de 2019. Contudo, embora haja harmonia entre ambos os textos, eles não são idênticos. O art. 5º, § 2º, da Lei nº 6.458, de 2019, por exemplo, menciona a realização de audiências públicas e existência comitês e conselhos consultivos e deliberativos, entre os instrumentos de participação da sociedade, mas não menciona que deva existir comitê direcionado a questão dos pedestres. Por isso, entendemos que não seja um PL criado para modificar a Lei anterior.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana, cujas diretrizes foram instituídas pela Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, é instrumento da política de desenvolvimento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o art. 182 da Constituição Federal. A norma objetiva a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município. Assim, as leis municipais, estaduais ou distritais que tratem de mobilidade urbana devem manter conformidade com essa lei federal, o que foi observado tanto na Lei Distrital nº 6.458, de 26 de dezembro 2019, que institui a Política Distrital de Incentivo à Mobilidade Ativa – PIMA no Distrito Federal, quanto no Projeto de Lei em análise.

Por força do art. 32, § 1º do texto constitucional, ficam reservadas ao Distrito Federal as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

....................

 

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

....................

§ 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. (Grifo nosso).

Quanto à compatibilidade com a Constituição Federal, o PL, padece de alguns vícios sanáveis.

Na Ação de Inconstitucionalidade 4.727 DF¹, ficou declarada a inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que estabelecem prazos para o chefe do Poder Executivo para regulamentar leis. Tal acordão tratou da constitucionalidade de criação de políticas públicas por iniciativa de parlamentares e, portanto, aplica-se ao Projeto de Lei em análise. Considerando o decidido nessa ADI, entendemos que os § 4º, 5º e 7º do art. 9º e o art. 18º do PL devem ser objeto de emenda supressiva, porque padecem de inconstitucionalidade ao estipularem prazos para que o Poder Executivo e seus órgãos exerçam determinadas ações referentes ao Comitê Técnico e à regulamentação da Lei.

No que diz respeito à conformidade com a Lei Orgânica do Distrito Federal, o Projeto de Lei apresenta adequação quanto à espécie normativa, visto que não é necessária Lei Complementar para norma cujo objeto é política pública voltada à melhoria da mobilidade urbana. No entanto, no que diz respeito à iniciativa da Lei, alguns dispositivos precisam ser suprimidos.

De acordo com o inc. IV do art. 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal, compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre a criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, Órgãos e entidades da administração pública. Sendo assim, o art. 9º do Projeto não está de acordo com a LODF por elencar atribuições a órgãos do Governo do Distrito Federal, e, por esse motivo, precisa ser modificado.

Vejamos a ementa da decisão da ADI 4.727 – DF:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes. 2. Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes. 3. Ação direta julgada improcedente.

(STF - ADI: 4723 AP, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020)

Do mesmo modo foi decidido no Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo Constitucional, em Ação Direta de Inconstitucionalidade – ARE 1281215 AgR:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CRIAÇÃO DO PROGRAMA CUIDADOR DE PESSOA COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes. 2. Não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 1281215 AgR, Rel. Min. Edso Fachin, Segunda Turma, DJe 11.12.2020) (Sem grifo no original)

Embora de conteúdo autorizativo, entende-se pela constitucionalidade do art. 9º do PL (com as modificações necessárias) com base na decisão na supramencionada Ação de Inconstitucionalidade 4.727 DF, que julgou a Lei nº 1.600/2011 do Estado do Amapá, que autorizou o Poder Executivo daquele estado a instituir o Programa Bolsa Aluguel.

Ainda, considerando tão somente a previsão de criação do Comitê Técnico, propõe-se a emenda de redação para reformular a ementa da proposição, na medida em que não há, efetivamente, a criação de um novo órgão.

Também observamos a necessidade de modificação da redação de outros dispositivos para que não haja conflito entre as leis que tratam do tema.

Com relação ao art. 1º, entendemos que Política de Mobilidade a Pé, voltada ao pedestre, é excelente instrumento da Política Nacional de Mobilidade Urbana, mas não diz respeito ao inciso II, do art. 6º, da Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Este inciso se refere a modos de transportes não motorizados em geral, tais como bicicletas e outros tipos de transportes que se utilizam do esforço humano ou tração animal. Por essa razão, propusemos a modificação de sua redação.

Por razão semelhante, alteramos a posição dos incisos II e III do art. 3º, que passam a definir o que é mobilidade ativa, e conceituar a mobilidade a pé como um tipo de mobilidade ativa em que a pessoa utiliza a energia do próprio corpo para se locomover com ou sem o apoio de recursos que a auxiliem no deslocamento.

No que diz respeito ao art. 15, que trata dos recursos financeiros, esse será objeto de análise pela Comissão de Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF (RICL, art. 64, II, § 1º), para fins de conformidade com o art. 113 do ADCT, arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por fim, com relação à técnica legislativa, observamos a ausência de cláusula de vigência e revogação. Quanto a esse quesito, propusemos a emenda aditiva em anexo. 

Quanto aos requisitos da generalidade e abstração das normas jurídicas entendemos que foram atendidas. 

Feitas essas considerações, somos pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 281, de 2023, com uma emenda modificativa, uma emenda de redação, uma emenda substitutiva, uma emenda aditiva e uma emenda supressiva em anexo, no âmbito desta Comissão de Constituição e Justiça.

Sala das Comissões, em

Deputado Robério Negreiros

Relator

[1] https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15357620859&ext=.pdf