Ao Gabinete do Deputado Joaquim Roriz Neto para relatar a matéria conforme publicação no DCL do dia 03/03/2023.

Brasília-DF, 03 de março de 2023

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Técnico Legislativo

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Projeto de Lei nº 2509/2022

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS sobre o Projeto de Lei nº 2509/2022, que “Dispõe sobre a Política de Tratamento Especializado e Assistência específica para as pessoas diagnosticadas com Transtorno de Personalidade Narcisista - TPN, no âmbito do Distrito Federal.”

AUTOR: Deputado Delmasso

RELATOR: Deputado Joaquim Roriz Neto

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 2.509/2022, de autoria do Deputado Delmasso, composto por 10 (dez) artigos e com a ementa acima reproduzida.

O art.1º institui a referida política no âmbito do Distrito Federal – DF. Por sua vez, o art. 2º autoriza que o órgão gestor das políticas públicas de saúde realize campanha de esclarecimento à população sobre o TPN através de vários meios de divulgação.

Já o art. 3º permite ao Poder Executivo prestar assistência à pessoa com TPN, por meio de ato regulatório, de acordo com a Classificação Internacional das Doenças – CID, incluindo: (i) treinamento sistemático de médicos e psicoterapeutas para realização de diagnóstico ou acompanhamento precoce; (ii) tratamento e terapia especializada por meio de terapia cognitivo-comportamental, terapia familiar e terapia de grupo; (iii) tratamento em tempo integral do TPN em unidades de saúde públicas, privadas ou conveniadas, especializadas e adequadas.

Segundo o art. 4º, as entidades de atendimento à pessoa diagnosticada com TPN são as que oferecem programa de saúde e psicoterapia, por meio de terapia cognitiva, familiar e em grupo.

O art. 5º estabelece os requisitos para celebração de convênios e parcerias: (i) estar regularmente constituídas e apresentar objetivos estatutários e plano de trabalho compatíveis com os princípios desta Lei e com as finalidades das respectivas áreas de atuação; (ii) demonstrar a idoneidade de seus dirigentes; e (iii) oferecer instalações físicas em condições adequadas de habitabilidade, salubridade e segurança, de acordo com as normas previstas em lei e com as especificidades das respectivas áreas de atuação.

O art. 6º elenca as obrigações decorrentes da assinatura de convênios e parcerias com o Governo do Distrito Federal – GDF para tratamento de pessoas com TPN em tempo integral de abrigo ou de longa permanência, devendo as entidades: (i) oferecer atendimento personalizado, especialmente sob a forma de casas abrigos; (ii) proporcionar cuidados médicos, psicológicos, terapêuticos, psicoterapeutas e farmacêuticos; (iii) propiciar assistência religiosa àqueles que o desejarem, de acordo com suas crenças; (iv) comunicar à autoridade competente de saúde toda ocorrência de doenças infectocontagiosas; (v) manter arquivo de anotações onde constem data e circunstâncias do atendimento, nome da pessoa atendida, responsável, parentes, endereços, cidade, relação de seus pertences, bem como o valor de contribuições, e sua alteração, se houver, assim como demais dados que possibilitem sua identificação e a individualização do atendimento; (vi) comunicar ao Ministério Público, para as providências cabíveis, a situação de abandono moral ou material por parte dos familiares; (vii) manter quadro de profissionais com formação específica; (viii) manter identificação externa visível.

O § 1º do art. 6º dispõe sobre a responsabilização civil e criminal do dirigente da instituição, sem prejuízo das sanções administrativas. Já o § 2º do dispositivo impõe que os recursos recebidos sejam compatíveis com o custeio do atendimento, que seja celebrado contrato escrito com o paciente ou responsável e que sejam oferecidas acomodações apropriadas para recebimento de visitas.

Por intermédio do art. 7º, o Poder Executivo terá a possibilidade de capacitar seus profissionais para atender pessoas com TPN. Além disso, poderá incluí-las no Programa de Distribuição de Medicamentos de Alto Custo do Ministério da Saúde, coordenado pela Secretaria de Estado de Saúde e parcerias.

O art. 8º estabelece que eventual criação de despesas correrá por dotações orçamentárias próprias, consignadas no orçamento e suplementadas, se necessário.

De acordo com o art. 9º, faculta-se ao Poder Executivo a regulamentação da lei.

Por fim, o art. 10 estabelece a vigência na data da publicação.

Na justificação do projeto, o ilustre autor afirma, citando o psicólogo Marcell Santos, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), que o narcisismo ferido é a principal motivação para feminicídios, após estudos de análise freudiana. Apesar de ser um processo inconsciente, Santos argumenta que os homens podem escolher não praticar a violência, mas a cultura machista facilita a permanência no narcisismo ferido. O estudo também analisou a Lei Maria da Penha, destacando a necessidade de abordagens além da punição penal, visto que o comportamento agressivo origina-se no campo do inconsciente. 

Segundo autor citado, a solução passa por escutar o inconsciente dos agressores e trabalhar na ressignificação das questões culturais e de desejo. O psicólogo defende políticas públicas voltadas para agressores, além das existentes para mulheres, e enfatiza que a punição por meio do direito penal não é suficiente. Afirma ainda que o TPN, associado a certos comportamentos, é tratado principalmente com psicoterapia, que visa remodelar a personalidade, criar uma autoimagem realista e desenvolver relacionamentos mais saudáveis.

O Projeto foi lido em 1º de fevereiro de 2022 e distribuído à Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC, para análise de mérito, tendo sido apresentado o substitutivo n° 01- CESC, aprovado na 6ª Reunião Extraordinária Remota realizada em 27 de junho de 2022. A proposição foi distribuída também, para análise de admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF e Comissão de Constituição e Justiça – CCJ.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

De acordo com o que preceitua o art. 64, II, ‘a’, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira e o mérito de proposições com adequação ou repercussão orçamentária. 

Pelo § 2º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CEOF quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito por um oitavo dos Deputados.

Quanto à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a iniciativa que se coadune com o Plano Plurianual – PPA, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, com a Lei Orçamentária Anual – LOA e com as normas de finanças públicas, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira.

O projeto em tela visa instituir, no âmbito do Distrito Federal, a Política de Tratamento Especializado e Assistência específica às pessoas diagnosticadas com TPN. 

Há dispositivos do PL que contêm comandos autorizativos, dispondo sobre faculdades atribuídas ao Poder Executivo: “Poderá ... realizar campanha” (art. 2°); “...poderá prestar assistência à pessoa com TPN...” (art. 3°); “poderá promover o treinamento e a capacitação... e incluí-las no Programa de Distribuição de Medicamentos...” (art. 7°); “...poderá regulamentar a presente lei...” (art. 7°). 

Primeiramente, bom ressaltar que tais aspectos vão de encontro ao disposto no art. 11 da Lei complementar nº 13, de 3 de setembro de 1996, ao usar projeto autorizativo para suprir a iniciativa privativa de outro Poder, in verbis:

 Art. 11. É vedado o uso de projeto autorizativo para suprir a iniciativa privativa de outro Poder ou de órgão dos Poderes Públicos do Distrito Federal.

Nesse mesmo diapasão, ressalte-se que é legítima a iniciativa parlamentar de projetos de lei formulando políticas públicas, observados os estritos limites de não se adentrar em competências do Poder Executivo ao estabelecer novas atribuições ou criar novos órgãos públicos. Nos termos de publicação feita pela Consultoria Legislativa do Senado Federal[1]:

Isso é assim porque o Legislativo tem a prerrogativa – e o dever – de concretizar os direitos fundamentais sociais, aos quais está constitucionalmente vinculado (art. 5º, § 1º). Dessa maneira, é possível defender uma interpretação da alínea e do inciso II do § 1º do art. 61 que seja compatível com a prerrogativa do legislador de formular políticas públicas. O que não se admite é que, por iniciativa parlamentar, se promova o redesenho de órgãos do Executivo, ou a criação de novas atribuições (ou mesmo de novos órgãos). Do mesmo modo, é inadmissível que o legislador edite meras leis autorizativas, ou, ainda, que invada o espaço constitucionalmente delimitado para o exercício da função administrativa (reserva de administração). (Grifos editados)

Outrossim, merece ser trazido à baila disposições constantes de publicação da Câmara dos Deputados intitulada “Temas de interesse do Legislativo” - “Competência parlamentar para geração e controle de despesas obrigatórias de caráter continuado e de gastos tributários”[2]:

LRF a partir de 2000, exige dos projetos de lei, medidas provisórias, e mesmo de atos normativos, ainda que tenham caráter autorizativo, a verificação dos pressupostos da manutenção do equilíbrio fiscal, conforme as metas fiscais fixadas nas LDOs. 

Esses pressupostos devem ser demonstrados, conforme os inúmeros dispositivos presentes nas LDOs, tanto pelos projetos de lei e medidas provisórias do ciclo orçamentário, lei orçamentária anual e seus créditos adicionais, como pelos projetos de lei e medidas provisórias que criem ou autorizem a redução de receitas ou aumentem a despesa públicas, nos termos do art. 126 da LDO/2008. 

Nesse sentido, foi aprovado em 7/5/2008 o procedimento, no âmbito da CFT, para edição de súmulas orientadoras tanto para o exame de mérito como de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira (Anexo 6). 

Em 29/10/2008 foi aprovada na CFT a Súmula nº 1/2008, que contém o seguinte verbete: 

Súmula 01 – É incompatível e inadequada a proposição, inclusive em caráter autorizativo, que, conflitando com as normas da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – deixe de apresentar a estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro bem como a respectiva compensação. 

Fundamento: Norma Interna CFT de 7/5/2008, Lei Complementar nº 101, de 2000, arts. 14 e 17 e correspondentes disposições das leis de diretrizes orçamentárias. (Grifos editados)

Resta cristalino que, além da problemática formal em relação ao conteúdo autorizativo da proposição, o exame de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira impõe observar a conformidade da proposição legislativa com as normas de finanças públicas.

Assim, a Lei de Diretrizes Orçamentárias do DF – LDO/23 (Lei n° 7.171, de 01 de agosto de 2022) traz disposições sobre a adequação orçamentária e financeira das alterações na legislação, no seguinte sentido:

Art. 73. As proposições legislativas e as suas emendas, observado o disposto no art. 69 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que, direta ou indiretamente, importem ou autorizem redução de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal deverão ser instruídas com demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes.

§ 1º O proponente é o responsável pela elaboração e pela apresentação do demonstrativo a que se refere o caput.

§ 2º Quando solicitados pelo Poder Legislativo, os órgãos e entidades distritais fornecerão, no âmbito de suas competências, no prazo máximo de sessenta dias, os subsídios técnicos relacionados ao cálculo do impacto orçamentário e financeiro associado à proposição legislativa, para fins da elaboração do demonstrativo a que se refere o caput.

§ 3º O demonstrativo a que se refere o caput deverá conter memória de cálculo com grau de detalhamento suficiente para evidenciar a verossimilhança das premissas e a pertinência das estimativas.

§ 4º A estimativa do impacto orçamentário-financeiro, elaborada com fundamento no demonstrativo de que trata o caput, deverá, sem prejuízo do disposto no § 2º do art. 16 e nos § 1º, § 2º e § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal:

I - constar da exposição de motivos ou de documento equivalente que acompanhe a proposição legislativa, caso a proposição não tenha origem parlamentar; ou

II – constar como anexo à proposição legislativa apresentada, caso ela tenha origem no Poder Legislativo ou tenha sido alterada pelo referido Poder durante a sua tramitação.

§ 5º Caso o demonstrativo a que se refere o caput apresente redução de receita ou aumento de despesas, a proposição deverá:

I - na hipótese de redução de receita, cumprir, no mínimo, um dos seguintes requisitos:

a) ser demonstrado pelo proponente que a redução foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária, na forma do disposto no art. 12 da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal;

b) estar acompanhada de medida compensatória que anule o efeito da redução de receita no resultado primário, por meio de aumento de receita corrente ou redução de despesa; ou

c) comprovar que os efeitos financeiros líquidos da medida são positivos e não prejudicam o alcance da meta de resultado fiscal, quando decorrentes de:

1. extinção, transformação, redução de serviço público ou do exercício de poder de polícia; ou

2. instrumentos de transação ou acordo, conforme disposto em lei; e

II - na hipótese de aumento de despesa, observar o seguinte:

a) se for obrigatória, estar acompanhada de medidas de compensação, por meio:

1. do aumento de receita, o qual deverá ser proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, na hipótese prevista no art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal; ou

2. da redução de despesas, a qual deverá ser de caráter permanente, na hipótese prevista no art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; ou

b) se não for obrigatória, cumprir os requisitos previstos no art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, sem prejuízo do disposto no § 3º do referido artigo e no inciso II do caput do art. 171 desta Lei, dispensada a apresentação de medida compensatória. (Grifos editados)

      Complementarmente, assim dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.         

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. (Grifos editados)

Percebe-se que o Projeto de Lei nº 2.509/22 apresenta novas ações à Secretaria de Saúde do Distrito Federal –SES-DF, pois cria novas atribuições que podem ou não ser competências essenciais da instituição. No entanto, a implementação do projeto geraria despesas obrigatórias de caráter continuado, tornando necessária a observância dos preceitos legais que exigem a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a adoção de medidas compensatórias.

Há de se concluir que as regras de transparência que atualmente permeiam todos os atos da gestão pública reforçam a necessidade de que a deliberação parlamentar acerca de matérias que afetam o orçamento seja precedida de adequado conhecimento da dimensão desse impacto e de como e por quem ele será financiado.

Como a aprovação do projeto em epígrafe pode gerar aumento de despesa corrente obrigatória (derivada de lei) e de caráter continuado (execução por mais de dois anos), é imprescindível que as regras previstas no art. 17 da LRF sejam cumpridas, o que não ocorreu. Assim, devido a inobservância da aludida norma, conclui-se pela inadmissibilidade da proposta sob o ponto de vista da adequação orçamentária e financeira, restando prejudicada a análise de seu mérito.

Diante do exposto, vota-se, no âmbito da CEOF, pela inadmissibilidade do PL nº 2.509/2022, nos termos do art. 64, II, e § 2º, do RICLDF.

Sala das Comissões, em …

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[1] Santa Helena, Eber Zoehler. Competência parlamentar para geração e controle de despesas obrigatórias de caráter continuado e de gastos tributários. – Brasília: Edições Câmara, 2009. SÉRIE Temas de interesse do Legislativo n. 15. P. 151-152. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2009/livro%20-%20COMPETENCIA%20PARLAMENTAR%20PARA%20GERACaO%20E%20CONTROLE%20DE%20DESPESAS%20OBRIGATORIAS%20E%20GASTOS%20TRIBUTARIOS%20por%20Eber%20Zoehler%20Santa%20Helena.pdf

[2] CAVALVANTE FILHO, João Trindade. LIMITES DA INICIATIVA PERLAMENTAR SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS: uma proposta de releitura do art. 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado Federal, 2012, p. 31

Folha de votação

Projeto de Lei nº 2509/2022

Dispõe sobre a Política de Tratamento Especializado e Assistência específica para as pessoas diagnosticadas com Transtorno de Personalidade Narcisista - TPN, no âmbito do Distrito Federal.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

8ª Reunião Ordinária realizada em 29/08/2023.

Parecer 3, do Deputado Joaquim Roriz Neto, pela inadmissibilidade, aprovado na 8ª reunião ordinária da CEOF realizada em 29/08/2023. Ao SACP para as devidas providências.

Brasília, 05 de setembro de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo