PARECER Nº , DE 2025 - CCJ

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei Complementar Nº 78/2025, que “Aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Constituição e Justiça - CCJ o Projeto de Lei Complementar nº 78, de 2025, que aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências.

A proposição, de autoria do Chefe do Poder Executivo, foi encaminhada a esta Casa de Leis por meio da Mensagem nº 152/2025-GAG/CJ, de 08 de agosto de 2025. Está acompanhada dos seguintes anexos e documentos:

Anexo I – Siglas;

Anexo II – Glossário;

Anexo III – Organização Territorial;

Anexo IV – Estratégias de Ordenamento Territorial;

Exposição de Motivos;

Manifestação do ordenador de despesas;

Relatório Técnico – Documento Técnico de Fundamentação do PDOT;

Documento Técnico de Revisão do PDOT;

Mapa 1A - Macrozoneamento do Distrito Federal;

Mapa 1B - Zoneamento do Distrito Federal;

Mapa 1C – Distribuição de Agrovilas;

Mapa 1D – Unidades de Planejamento Territorial;

Mapa 1E – Densidades Demográficas;

Mapa 2 – Sistemas de Centralidades;

Mapa 3 – Estratégias de Centralidades;

Mapa 4 – Rede Estrutural de Transporte Coletivo Básico;

Mapa 5 – Estratégias de Moradia Digna;

Mapa 6 – Zoneamento Inclusivo;

Mapa 7 – Potencial de Recuperação Ecológica;

Mapa 8 – Áreas Prioritárias para Resiliência Hídrica;

Mapa 9 – Rede de Infraestruturas Verdes Regional;

Mapa 10 – Outorga Onerosa de Alteração de Zoneamento;

Decisão Conselho de Planejamento - CONPLAN;

Apresentação Técnica;

Estudo Técnico Diagnóstico PDOT;

Estudo Técnico Complementação Diagnóstico PDOT;

Audiências Públicas (audiências, oficinas e reuniões técnicas);

Apresentação Macrotema 1;

Apresentação Macrotema 2;

Apresentação Macrotema 3;

Manifestações Técnicas e documentos complementares.

O conteúdo da proposição está disposto nos seguintes Títulos e Capítulos, com a indicação dos respectivos artigos do projeto:

Título I – Da Política Territorial

Capítulo I – Do Plano Diretor de Ordenamento Territorial (arts. 1º ao 5º);

Capítulo II – Dos Princípios da Política Territorial (art. 6º);

Capítulo III – Dos Objetivos Estratégicos (art. 7º);

Título II – Das Diretrizes Estratégicas para Políticas Públicas Setoriais (art. 8º)

Capítulo I – Do Patrimônio Cultural e Natural (arts. 9º ao 11);

Capítulo II – Do Meio Ambiente (arts. 12 ao 14);

Capítulo III – Da Resiliência Territorial (arts. 15 ao 19);

Capítulo IV – Do Saneamento Ambiental e da Energia (arts. 20 e 21);

    - Seção I – Do Saneamento Ambiental (arts. 22 a 29);

    - Seção II – Da Energia (art. 30);

Capítulo V – Da Mobilidade, Do Sistema Viário e da Circulação (arts. 31 a 34);

Capítulo VI – Do Desenvolvimento Econômico Sustentável (arts. 35 a 38);

Capítulo VII – Da Política Habitacional (arts. 39 a 42);

Capítulo VIII – Do Desenvolvimento Rural Sustentável (arts. 43 e 44);

Capítulo IX – Da Integração com os Municípios Limítrofes (arts. 45 e 46);

Título III – Da Organização do Território (art. 47)

• Capítulo I – Do Macrozoneamento (arts. 48 a 57);
• Capítulo II – Do Zoneamento;

Seção I – Da Macrozona Urbana (arts. 58 a 60);

                             Subseção I – Da Zona Urbana do Conjunto Tombado (arts. 61 e 62);

                             Subseção II – Da Zona Urbana de Ocupação Controlada (arts. 63 a 65);

                             Subseção III – Da Zona Urbana de Desenvolvimento Prioritário (arts. 66 e 67);

Seção II – Da Macrozona Rural (art. 68 a 76);

Subseção I – Da Zona Rural de Uso Diversificado (arts. 77 e 78);

Subseção II – Da Zona Rural de Uso Controlado (arts. 79 a 86);

Seção III – Da Macrozona de Proteção Ambiental (arts. 87 e 88);

Seção IV – Das Áreas de Proteção de Manancial (arts. 89 a 94);

Seção V – Das Áreas de Interesse Ambiental (arts. 95 e 96);

Seção VI – Das Áreas de Conexão Sustentáveis (arts. 97 a 100);

• Capítulo III – Das Unidades de Planejamento Territorial (arts. 101);
• Capítulo IV – Da Ocupação Urbana (arts. 102 a 111);
• Capítulo V – Das Estratégias de Ordenamento Territorial (arts. 112 a 114);

Seção I – Do Sistema de Centralidades (arts. 115 a 119);

Subseção I – Da Estratégia de dinamização de Áreas Urbanas (arts. 120 a 122);

Subseção II – Da Estratégia de Revitalização de Conjuntos Tombados (arts. 123 e 124);

Subseção III – Da Estratégia de Requalificação de Espaços Urbanos (arts. 125 e 126);

Subseção IV – Da Estratégia de Implantação de Subcentralidades (art. 127);

Seção II – Da Mobilidade Sustentável (arts. 128 a 130);

Subseção I – Da Rede Estrutural de Transporte Coletivo e do Desenvolvimento Orientado (arts. 131 a 133);

Subseção II – Da Estratégia de Cidade Integrada e Acessível (arts. 134 a 148);

Seção III – Da Estratégia de Promoção de Áreas de Interesse Cultural (arts. 149 a 152);

Seção IV – Da Promoção de Moradia Digna (arts. 153 a 157);

Subseção I – Da Estratégia de Provisão Habitacional (arts. 158 a 163);

Subseção II – Da Estratégia de Regularização Fundiária Urbana (arts. 164 a 177);

Subseção III – Do Zoneamento Inclusivo (arts. 178 a 181);

Seção V – Das Estratégias de Promoção da Resiliência Territorial (arts. 182 a 185);

Subseção I – Das Áreas Prioritárias para a Promoção da Resiliência Hídrica (arts. 186 e 187);

Subseção II – Da Rede de Infraestruturas Verdes Regional (arts. 188 a 190);

Subseção III – Da Rede de Infraestruturas Verdes Local (arts. 191 e 192);

Subseção IV – Dos Refúgios Climáticos (arts. 193 a 196);

Subseção V – Dos Estudos de Análise de Riscos Socioambientais e Vulnerabilidades Climáticas (arts. 197 a 199);

Título IV – Dos Instrumentos da Política Territorial (arts. 200 a 202);

• Capítulo I – Dos Instrumentos de Planejamento Territorial e Urbano;

Seção I – Da Lei de Uso e Ocupação do Solo e do Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (arts. 203 e 204);

Seção II – Dos Planos de Desenvolvimento Local (arts. 205 a 207);

Seção III – Do Plano Distrital de Habitação de Interesse Social (art. 208);

Seção IV – Da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (art. 209);

• Capítulo II – Dos Instrumentos Jurídicos e Tributários (art. 210);

Seção I – Dos Instrumentos Indutores da Função Social da Propriedade (arts. 211 a 217);

Subseção I – Do Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (arts. 218 e 219);

Subseção II – Do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo (arts. 220 e 221);

Subseção III – Da Desapropriação Mediante Pagamento em Títulos da Dívida Pública (art. 222);

Seção II – Do Consórcio Imobiliário (arts. 223 e 224);

Seção III – Do Direito de Superfície e de Laje (arts. 225 e 226);

Seção IV – Do Termo Territorial Coletivo (arts. 227 a 229);

Seção V – Do Direito de Preempção (arts. 230 e 231);

Seção VI – Dos Instrumentos de Recuperação de Mais-Valia (arts. 232 e 233);

Subseção I – Da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso (arts. 234 a 239);

Subseção II – Da Outorga Onerosa de Alteração de Zoneamento (arts. 240 a 242);

Subseção III – Da Outorga Onerosa de Alteração de Parcelamento (arts. 243 e 244);

Subseção IV – Contribuição de Melhoria (arts. 245 e 246);

Seção VII – Da Concessão de Direito Real de Uso (art. 247);

• Capítulo III – Dos Instrumentos Urbanísticos (art. 248);

Seção I – Da Transferência do Direito de Construir (arts. 249 a 253);

Seção II – Da Operação Urbana Consorciada (arts. 254 e 255);

Seção III – Do Estudo de Impacto de Vizinhança (arts. 256 a 258);

Seção IV – Da Compensação Urbanística (arts. 259 a 261);

• Capítulo IV – Dos Instrumentos de Resiliência Socioambiental e Territorial (art. 262);

Seção I – Dos Instrumentos de Mitigação e Adaptação Climática;

Subseção I – Do IPTU Sustentável (arts. 263 a 267);

Subseção II – Do Crédito de Potencial Construtivo Verde (arts. 268 a 273);

Seção II – Dos Instrumentos de Geração de Rendas Socioambientais;

Subseção I – Do Pagamento por Serviços Ambientais (arts. 274 a 277);

Subseção II – Do Crédito de Carbono (arts. 278 a 285);

Subseção III – Da Emissão de Títulos Verdes (arts. 286 e 287);

• Capítulo V – Dos Instrumentos de Gestão Democrática (arts. 288 a 290);

Título V – Da Gestão do Planejamento Territorial e Urbano;

• Capítulo I – Da Gestão Territorial Democrática (arts. 291 e 292);
• Capítulo II – Do Sistema de Planejamento Territorial e Urbano (arts. 293 a 297);

Seção I – Do Conselho de Planejamento Territorial e Urbano (arts. 298 e 299);

Seção II – Dos Conselhos Locais de Planejamento Territorial e Urbano (arts. 300 a 303);

Seção III – Dos demais componentes do Sisplan (arts. 304 a 307);

• Capítulo III – Do Sistema de Informação Territorial e Urbana do Distrito Federal (arts. 308 a 312);
• Capítulo IV – Do Sistema Cartográfico do Distrito Federal (arts. 313 a 316);
• Capítulo V – Do Cadastro Territorial Multifinalitário (arts. 317 a 321);
• Capítulo VI – Do Monitoramento e do Controle da Política Territorial (arts. 322 e 323);

Seção I – Do Observatório Territorial (arts. 324 a 326);

Seção II – Da Governança Territorial Participativa (arts. 327 a 329);

Título VI – Da Fiscalização Territorial (arts. 330 e 331);

• Capítulo I – Do Sistema de Informação para Ação Fiscal (arts. 332 a 334);
• Capítulo II – Das Infrações e Sanções (arts. 335 a 337);

Título VII – Das Disposições Finais e Transitórias (arts. 338 a 348).

Por meio da Exposição de Motivos nº 54/2025, da lavra do Senhor Secretário de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal, esclarece que a proposta é instituída em conformidade com a Constituição Federal e com o Estatuto da Cidade (Lei federal nº 10.257, de 2001), configurando-se como principal instrumento de planejamento territorial. Que o plano orienta a ação do poder público e da iniciativa privada na produção do território, bem como em sua gestão.

Ressalta que a proposta foi elaborada com ampla participação social e que propõe avanços importantes na organização do território, inclusive com diretrizes compatíveis com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentáveis – ODS da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas.

Entre os principais eixos da proposta, o Senhor Secretário destaca a estruturação do território (macrozonas urbana, rural e de proteção ambiental), a definição de zonas específicas com seus parâmetros próprios de uso e ocupação do solo, a incorporação de instrumentos modernos de política urbana e ambiental, o fortalecimento da política de habitação de interesse social, com foco na regularização e no zoneamento inclusivo, bem como a criação de instrumentos próprios para o enfrentamento dos desafios climáticos.

Acrescenta, por derradeiro, que o processo de elaboração do plano levou alguns anos, passando por etapas de diagnóstico, prognóstico, proposta e consolidação, e que contou com ampla participação social, na forma de oficinas, seminário, audiências públicas e reuniões públicas. Além disso, a proposta foi discutida e aprovada no âmbito do Conselho de Planejamento Territorial e Urbano – CONPLAN.

A proposição tramita em regime de urgência, foi distribuída à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT, à Comissão de Assuntos Fundiários - CAF, para análise de mérito; à Comissão de Economia Orçamento e Finanças – CEOF, para análise de mérito e admissibilidade, e a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para análise de admissibilidade.

No prazo regimental, foram apresentadas 677 emendas.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça examinar a admissibilidade das proposições em geral quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação.

O Projeto de Lei Complementar nº 78, de 2025, aprova o novo Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências.

Análise de aspectos formais e materiais

II.1 - Considerações gerais

A proposição em comento coaduna-se à Constituição Federal e à Lei Orgânica, não havendo óbices a sua admissibilidade, com ressalvas.

Sob o ponto de vista formal, a matéria insere-se no escopo das disciplinas de “interesse local”, sujeitas à iniciativa do Distrito Federal por força da interpretação conjunta dos artigos 30, I, e 32, § 1º, da Constituição Federal.

Ademais, compete ao Distrito Federal promover, no que couber, adequado ordenamento do seu território, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, na forma disposta no art. 30, VIII, da Constituição Federal.

A proposição trata de matéria de iniciativa privativa do Governador do Distrito Federal, em decorrência do que estabelece o art. 71, § 1º, VI, da Lei Orgânica, que confere ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa de deflagrar o processo legislativo quando a matéria tratar do plano diretor de ordenamento territorial.

A matéria, por fim, encontra-se no rol daquelas que a Lei Orgânica exige excepcional tratamento por meio de lei complementar, conforme disposto no art. 75, parágrafo único, VIII. 

No que toca ao aspecto material, a proposição se alinha majoritariamente aos parâmetros de validade, uma vez que a Constituição Federal, em seu art. 182, estabelece que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. É exatamente o que se busca por meio do plano diretor, a promoção da ordem urbanística e de um modelo de desenvolvimento sustentável para as presentes e futuras gerações.

O plano diretor é obrigatório para o DF e se constituiu no instrumento básico de sua política de desenvolvimento e de expansão urbana. A propriedade urbana localizada no DF cumpre sua função social a partir do atendimento das exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor e na legislação que o complementa.

O direito à gestão participativa, consagrado, especialmente, no art. 40, § 4º do Estatuto da Cidade (Lei federal nº 10.257, de 2001) foi assegurado, como se demonstrou, por meio da realização de debates, conferências, audiências públicas com a população e os diversos segmentos da sociedade.

Considerações específicas e detalhamentos

1. Urbanização do Distrito Federal no contexto do Plano Diretor

O processo de urbanização constitui um dos fenômenos mais determinantes da conformação territorial e social brasileira, promovendo, ao longo do século XX, transformações estruturais no modo de ocupação do território e na distribuição populacional. 

A intensificação da migração campo-cidade, especialmente a partir da década de 1950, resultou de fatores econômicos e estruturais como a mecanização da agricultura, a concentração fundiária e a retração das oportunidades produtivas no meio rural. Esse movimento populacional alterou de forma significativa o perfil demográfico nacional, consolidando a predominância urbana da população, conforme dados oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Entretanto, a urbanização brasileira deu-se de forma desigual e, em muitos casos, desordenada. O crescimento urbano acelerado produziu centros econômicos dinâmicos, mas também ampliou a segregação socioespacial e as carências estruturais nas periferias metropolitanas. Como observou o geógrafo brasileiro Milton Santos[1], a cidade, enquanto símbolo de progresso, atrai como promessa de inclusão, mas frequentemente se converte em espaço de exclusão, revelando a contradição entre a modernização e a desigualdade.

Nesse contexto, a criação e consolidação de Brasília, inaugurada em 1960, representam um marco singular da política de desenvolvimento urbano nacional. A interiorização da capital federal materializou o projeto desenvolvimentista de integração territorial e redistribuição demográfica, conduzido sob o governo de Juscelino Kubitschek. Todavia, o processo de formação do Distrito Federal também expôs os limites da racionalidade técnica do planejamento urbano, uma vez que as Regiões Administrativas periféricas, originadas da fixação dos trabalhadores que construíram a nova capital, cresceram à margem da estrutura urbanística formal. O resultado é um território que conjuga o mais alto nível de planejamento urbano — o Plano Piloto — com acentuadas desigualdades socioespaciais em sua periferia.

A urbanização do Distrito Federal, portanto, espelha o desafio central da política urbana brasileira: compatibilizar a função social da cidade com a efetividade dos instrumentos de planejamento e ordenamento territorial. Essa diretriz encontra amparo na Constituição Federal de 1988, que, em seus artigos 182 e 183, define a política de desenvolvimento urbano como competência municipal (ou distrital, no caso do DF), com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. A Lei Orgânica do Distrito Federal, em harmonia com a Carta Magna, reitera o dever do poder público distrital de assegurar o uso socialmente justo do solo e de promover a gestão democrática do território (arts. 319 e 320 da LODF).

Nesse sentido, o Estatuto da Cidade (Lei federal nº 10.257/2001) estabelece o marco jurídico fundamental da política urbana nacional, determinando que o ordenamento do uso do solo urbano deve visar à justiça social, à sustentabilidade ambiental e à eficiência econômica. O art. 2º dessa lei define como diretrizes gerais da política urbana, entre outras, a gestão democrática da cidade, o planejamento do desenvolvimento das funções urbanas e o combate à segregação socioespacial. Tais princípios se materializam por meio dos instrumentos de planejamento urbano complementares ao plano diretor — como a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) e as normas de parcelamento, edificação e regularização fundiária.

A disciplina do uso e da ocupação do solo é, portanto, instrumento essencial à concretização da função social da propriedade e da cidade. A regulação urbanística visa garantir a compatibilidade entre usos, a eficiência da infraestrutura, a proteção do meio ambiente e das terras rurais, além da segurança jurídica das ocupações. A ausência ou o descumprimento desses regramentos — como se verifica nas ocupações irregulares e parcelamentos informais — acarreta prejuízos à morfologia urbana, à prestação dos serviços públicos e ao equilíbrio ambiental. No território distrital, tais situações têm sido recorrentes, produzindo fragmentação espacial, sobrecarga de infraestrutura, crise hídrica e ampliação das desigualdades socioeconômicas.

O ordenamento territorial deve, assim, ser compreendido como instrumento de justiça espacial, social e de efetivação do direito à cidade, conforme o preceito constitucional e as diretrizes da política urbana nacional e distrital. Não se trata de mera limitação administrativa, mas de expressão concreta do interesse público e do dever estatal de promover o desenvolvimento urbano sustentável. Ao disciplinar o uso do solo, o poder público assegura a racionalidade das funções urbanas — morar, circular, trabalhar e usufruir de equipamentos públicos —, compatibilizando-as com as políticas de habitação, mobilidade e meio ambiente.

Portanto, a normatização do uso e da ocupação do solo representa não apenas um requisito técnico de planejamento, mas uma exigência jurídico-constitucional de concretização da função social do território. Sua efetiva aplicação é condição indispensável para evitar o crescimento urbano desordenado e promover uma estrutura urbana inclusiva, sustentável e funcional, em que o desenvolvimento se traduza em qualidade de vida, equidade e bem-estar coletivo.

2. Plano Diretor: Constituição Federal e Lei Orgânica

O ordenamento territorial brasileiro encontra seu fundamento jurídico na Constituição Federal de 1988, que estabelece, nos arts. 182 e 183, as bases da política de desenvolvimento urbano e define a repartição de competências entre os entes federativos para a organização do espaço urbano e rural. A Carta de 1988 introduziu um novo paradigma para o urbanismo nacional ao reconhecer, de modo expresso, a função social da cidade e da propriedade urbana como princípios constitucionais, vinculando a atuação estatal e privada à promoção do interesse coletivo e ao uso racional do solo.

Nesse modelo federativo, o Município foi alçado à condição de ente autônomo, dotado de competência legislativa para dispor sobre assuntos de interesse local, inclusive para ordenar o uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano, conforme o art. 30, inciso VIII, da Constituição Federal. Ao mesmo tempo, conferiu-se à União a atribuição de editar normas gerais de direito urbanístico — materializadas, sobretudo, no Estatuto da Cidade (Lei federal nº 10.257/2001) — e de coordenar políticas nacionais voltadas ao desenvolvimento regional e urbano sustentável.

Importa ressaltar que, no caso do Distrito Federal, há uma peculiaridade jurídica relevante: o DF acumula as competências legislativas e administrativas atribuídas aos Estados e aos Municípios (art. 32, §1º, da CF/88). Essa condição singular impõe uma lógica institucional própria de planejamento, na qual o ordenamento territorial deve conciliar as dimensões estadual e municipal de gestão do território. Assim, cabe ao Distrito Federal legislar e executar políticas públicas relacionadas ao uso e ocupação do solo, zoneamento, mobilidade urbana, habitação, meio ambiente e infraestrutura, sempre orientado pelos princípios constitucionais da função social da propriedade, da cidade e da sustentabilidade urbana.

O Capítulo II do Título VII da Constituição Federal estabelece que a política urbana tem por objetivo assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes, cabendo ao Poder Público local — no caso, o Distrito Federal — elaborar e implementar o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano. Tal comando normativo é reiterado pelo Estatuto da Cidade, que define o plano diretor como o principal instrumento de integração entre as políticas territoriais, ambientais e de infraestrutura urbana.

Ao promulgar sua Lei Orgânica em 1993, o Distrito Federal estruturou um arcabouço jurídico próprio de desenvolvimento urbano, plenamente compatível com a Constituição Federal e com o Estatuto da Cidade. A Lei Orgânica do DF (LODF), em seu Capítulo II do Título VII (arts. 314 a 326), dispõe que o ordenamento territorial distrital deve promover o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, assegurando o bem-estar da população. O art. 321, §1º, estabelece de forma inequívoca que a política de desenvolvimento urbano tem como objetivo ordenar o uso do solo de modo a garantir tais funções sociais, mediante a utilização de instrumentos técnicos e normativos adequados.

Entre esses instrumentos, a LODF destaca o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT) como a peça central da política urbana distrital, complementado por leis específicas que tratam do zoneamento, códigos de obras e edificações, regularização fundiária e parcelamento do solo. O PDOT é responsável por articular as diretrizes macroterritoriais com as políticas setoriais de habitação, saneamento, mobilidade e meio ambiente, funcionando como matriz normativa para o desenvolvimento equilibrado e sustentável do território.

O PDOT vigente, instituído pela Lei Complementar nº 803, de 2009, em seu aspecto legislativo, reafirma a função social da cidade e da propriedade, em consonância com os dispositivos constitucionais e orgânicos, e estabelece diretrizes para conter a expansão urbana desordenada, promover a integração das Regiões Administrativas e consolidar uma estrutura urbana policêntrica e sustentável. O plano atua, portanto, como instrumento essencial à promoção da ordem urbanística, da justiça espacial e da gestão democrática do território, princípios que norteiam a política urbana contemporânea.

O Poder Executivo do Distrito Federal desempenha papel central nesse processo, uma vez que compete-lhe deflagrar a iniciativa legislativa aos projetos de lei relacionados à revisão dos instrumentos de planejamento, como o próprio PDOT, a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) e o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB). Também é de sua responsabilidade aplicar e fiscalizar o cumprimento dessas normas, assegurando a observância dos princípios da legalidade urbanística, da sustentabilidade ambiental e da função social da propriedade. Cabe ao Poder Legislativo o dever constitucional de ouvir a população, analisar as propostas, aperfeiçoá-las e fiscalizar o seu cumprimento, assegurando que os objetivos e metas sejam perseguidos e alcançados, promovendo assim o desenvolvimento urbano sustentável.

Cumpre ressaltar que o Distrito Federal, por não se subdividir em municípios, organiza-se em Regiões Administrativas, cuja gestão deve ser integrada e articulada em torno de um planejamento territorial comum. Essa configuração institucional reforça a necessidade de um ordenamento territorial que considere simultaneamente a diversidade, o crescimento populacional acelerado e as desigualdades socioespaciais. O PDOT assume, nesse contexto, o papel de eixo normativo que vincula as diretrizes gerais de uso e ocupação do solo às políticas públicas setoriais, de modo a garantir coerência territorial e eficiência na implementação das ações governamentais.

O ordenamento territorial distrital deve, portanto, ser compreendido como instrumento jurídico e político de efetivação da função social da cidade, do equilíbrio ambiental e da inclusão urbana. Sua implementação requer vontade política, capacidade técnica e institucional e participação cidadã qualificada, em conformidade com os princípios da gestão democrática previstos no art. 2º, inciso II, do Estatuto da Cidade.

Em síntese, o ordenamento territorial do Distrito Federal é a base estruturante de sua política urbana e o principal meio de concretização do direito à cidade sustentável, nos termos da Constituição Federal e da Lei Orgânica distrital. A consolidação desse modelo depende de uma atuação articulada entre planejamento, legislação e execução, garantindo que o território se desenvolva de maneira equilibrada, inclusiva e ambientalmente responsável.

3. Plano Diretor: Desenvolvimento Urbano e Ordenamento Territorial

O Projeto de Lei Complementar - PLC nº 78/2025, que aprova o novo Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (PDOT), estrutura-se como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e rural do Distrito Federal para os próximos 10 anos, em consonância com o art. 182 da Constituição Federal, o Estatuto da Cidade (Lei federal nº 10.257/2001) e a Lei Orgânica do DF.

O PLC propõe a atualização das diretrizes de ordenamento territorial, considerando a consolidação da malha urbana e as transformações demográficas, territoriais e econômicas verificadas desde a vigência do PDOT de 2009. 

É possível apontar, em linhas gerais, que o texto busca equilibrar as funções urbanas, rurais e ambientais, promovendo a integração entre crescimento urbano, desenvolvimento rural e sustentabilidade territorial.

O macrozoneamento estabelecido no projeto define claramente as zonas urbanas, rurais, de conservação ambiental e de uso controlado, como já ocorre com o plano diretor em vigor. Essa delimitação é fundamental para orientar políticas setoriais — habitação, mobilidade, meio ambiente e regularização — e deve manter coerência com os planos regionais de cada Região Administrativa, agrupados por unidades de planejamento territorial - UPT. A esse respeito, é preciso registrar que nenhum dos 7 Planos de Desenvolvimento Local – PDL foi encaminhado à Casa de Leis até a presente data, muito embora o plano diretor atual esteja em vigor desde 2009.

Recomenda-se atenção à articulação entre as diretrizes gerais do PDOT e dos PDL, bem como ao alinhamento com o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB). 

É essencial garantir que o novo PDOT preserve as diretrizes de adensamento compatíveis com a infraestrutura instalada, evitando a indução de ocupações em áreas ambientalmente frágeis ou carentes de infraestrutura. 

A esse respeito, o projeto demonstra preocupação em promover a requalificação de áreas urbanas subutilizadas, o que é positivo para conter a expansão horizontal e otimizar o uso do solo urbano. Tal diretriz está alinhada ao princípio da função social da cidade e da propriedade, além de reduzir os custos públicos com infraestrutura e transporte.

4. Plano Diretor: Meio Ambiente e Sustentabilidade Territorial

A política ambiental delineada no PDOT é coerente com os instrumentos de planejamento territorial do Distrito Federal, especialmente com o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE-DF), Lei nº 6.269, de 2019. 

O projeto estabelece diretrizes que buscam compatibilizar o desenvolvimento urbano com a proteção de ecossistemas sensíveis, notadamente as áreas de recarga de aquíferos e de proteção de mananciais, fundamentais ao abastecimento público do DF.

O PLC reforça a necessidade de integrar o licenciamento ambiental ao planejamento territorial, o que é juridicamente adequado e está em consonância com o Estatuto da Cidade e com a Política Nacional de Meio Ambiente, bem como com a legislação federal e distrital competente.

A previsão de áreas de uso controlado, zonas de proteção e corredores ecológicos revela uma tentativa de estruturar o território com base em critérios ambientais e não apenas urbanísticos.

A proposta prevê, de forma oportuna, instrumentos ambientais de intervenção junto à propriedade privada, como o IPTU Sustentável e o Crédito de Potencial Construtivo Verde, embora dependam de legislação complementar. A gestão urbanística e ambiental responderá se a aplicação de tais instrumentos será viável ou não, pois não podemos deixar de registrar que há diversos instrumentos de planejamento e intervenção territorial previstos no plano atual que não saíram do papel, como é o caso dos Polos Multifuncionais, o que causa apreensão quanto à efetividade do plano. 

Portanto, é importante que o PDOT defina mecanismos de monitoramento ambiental e indicadores de sustentabilidade, de forma a permitir o acompanhamento da efetividade de seus instrumentos e suas diretrizes. Não encontramos esses indicadores no plano, o que enfraquece a busca pela sustentabilidade. Por outro lado, a instituição do Observatório Territorial (art. 324), incumbido da formulação de indicadores e relatórios periódicos de acompanhamento da qualidade ambiental e territorial, é um passo importante nessa direção.

O instrumento do PDOT deve, por natureza, possuir caráter normativo e prospectivo, orientando políticas públicas e investimentos. É preciso, ademais, uma compatibilização real do PDOT com as peças orçamentárias, o que parece ser uma meta ainda de difícil consecução prática.

O texto também contempla a proteção das áreas de relevante interesse ecológico (ARIEs) e a integração das unidades de conservação com o sistema urbano, o que reforça a lógica de cidade-parque preconizada desde o tombamento de Brasília. Esse aspecto está em consonância com os princípios da Lei Orgânica do DF e com a sistemática preconizada pelo Sistema Distrital de Unidades de Conservação – SDUC, aprovado pela Lei Complementar nº 827, de 2010.

5. Plano Diretor: Desenvolvimento Rural Sustentável

O projeto apresenta diretrizes para o desenvolvimento rural sustentável, reconhecendo o papel estratégico da produção agropecuária e agroindustrial para a segurança alimentar e para o equilíbrio econômico e ambiental do Distrito Federal.

No plano legislativo, o novo PDOT deve visar a consolidação de zonas rurais produtivas e de uso sustentável, perseguindo, como objetivo, evitar a fragmentação indevida de glebas e conter a expansão urbana irregular sobre áreas rurais. 

Essa abordagem está de acordo com a função social da propriedade rural e com as diretrizes do Estatuto da Cidade e do Estatuto da Terra. No plano material, entretanto, o DF vem perdendo a batalha para os parcelamentos irregulares do solo, que avançam e se sobrepõem às áreas rurais e de proteção ambiental. 

A promoção da agricultura familiar e de circuitos curtos de comercialização é um ponto positivo, pois incentiva o desenvolvimento local e reduz impactos logísticos. Contudo, é recomendável reforçar a integração entre as políticas de infraestrutura rural e as diretrizes de preservação ambiental, especialmente em áreas de recarga hídrica e de alto valor ecológico.

Em consonância com a Lei nº 5.803, de 2017, que institui a Política de Regularização de Terras Públicas Rurais, o texto caminha na direção da regularização fundiária rural, inclusive de áreas urbanas com características rurais, garantindo segurança jurídica aos produtores e promovendo o uso racional e sustentável da terra.

6. Plano Diretor: Política de Regularização Fundiária

O PLC nº 78/2025 incorpora diretrizes compatíveis com a Lei federal nº 13.465/2017, que regulamenta a política nacional de regularização fundiária urbana (Reurb). 

O texto reconhece a necessidade de integrar a regularização fundiária ao planejamento territorial e ao controle ambiental, o que é juridicamente adequado e essencial no contexto do Distrito Federal, marcado pela forte informalidade fundiária.

O projeto reafirma o papel do Estado na condução da regularização, priorizando os núcleos urbanos informais consolidados e assegurando que o processo atenda aos princípios da função social da propriedade, do meio ambiente equilibrado e da dignidade da pessoa humana. 

É preciso celebrar a regularização de milhares de moradias que se encontram à margem das diretrizes urbanísticas e ambientais. A regularização traz melhorias em ambas as direções, além de assegurar a segurança jurídica das posses e levar dignidade às famílias.

Por outro lado, é preciso lamentar que a política de regularização seja uma das principais conquistas em termo de planejamento territorial. Infelizmente, é forçoso reconhecer que parte significativa do território distrital ainda é construída e reconstruída pela lógica da informalidade. 

É preciso, portanto, desenvolver mecanismos que evitem a repetição do ciclo de informalidade-reconhecimento-regularização, e que o substitua por um ciclo de planejamento e ocupação ordenada do solo, com qualidade urbanística e ambiental.

Estamos tratando de um plano diretor de ORDENAMENTO do território, o que pressupõe planejamento e ocupação em bases sustentáveis, no entanto estamos assistindo à regularização de dezenas de parcelamentos irregulares do solo que surgiram durante a vigência do PDOT em vigor. Isso mostra que o plano diretor não alcançou um dos seus objetivos-âncora, que é a promoção do desenvolvimento sustentável para as presentes e futuras gerações.

A integração da regularização fundiária com a política habitacional e com a expansão urbana ordenada é algo que precisa ser perseguido, pois assegura a transição das áreas regularizadas para a plena inserção na estrutura urbana formal, com infraestrutura e serviços públicos adequados. Além disso, evita a visível depredação de áreas rurais e de áreas ambientalmente sensíveis, como estamos assistindo ao longo das décadas no DF.

7. Plano Diretor: Política Habitacional

O PDOT proposto reafirma o compromisso do DF com a produção de Habitação de Interesse Social (HIS), orientando a localização de empreendimentos habitacionais em áreas dotadas de infraestrutura e postos de trabalho, além de servidas por transporte público. Essa diretriz está alinhada aos princípios do Estatuto da Cidade e do Plano Distrital de Habitação, e contribui para a redução da segregação socioespacial, que marca a estrutura urbana de Brasília e das cidades periféricas.

O projeto avança ao prever a requalificação de áreas urbanas degradadas e o aproveitamento de vazios urbanos, o que é coerente com o princípio da função social da cidade. É fundamental, nesse sentido, que as políticas setoriais ao PDOT priorizem critérios de seleção de áreas para HIS e que a definição objetiva das áreas destinadas a habitação considere a proximidade com locais de empregos, escolas e equipamentos públicos.

A integração entre as políticas habitacional, de regularização fundiária e de mobilidade urbana é um ponto central para o êxito do novo plano diretor. É essencial que os novos empreendimentos habitacionais não agravem o padrão de dispersão urbana e os custos de deslocamento, já bastante elevados, tanto do ponto de vista de infraestrutura e de operação do sistema quanto ambiental e até mesmo quanto à saúde e qualidade de vida da população.

8. Plano Diretor: Política de Mobilidade Urbana

O projeto adota diretrizes compatíveis com a Política Nacional de Mobilidade Urbana, aprovada pela Lei federal nº 12.587, de 2012, ao enfatizar a integração modal, a priorização do transporte coletivo e não motorizado, e a relação entre uso do solo e mobilidade.

A articulação entre adensamento urbano e eixos de transporte é um ponto tecnicamente correto e juridicamente consistente, pois vincula o crescimento urbano ao acesso eficiente à infraestrutura de transporte público. 

Por sua vez, a articulação do transporte com a criação de centralidades nas Regiões Administrativas também contribui para a redução de deslocamentos pendulares, promovendo sustentabilidade social e ambiental.

9. Plano Diretor: Descentralização de Empregos e Atividades Econômicas

A descentralização de empregos é um dos desafios históricos do Distrito Federal, preconizada, inclusive, no PDOT de 1997 e no PDOT em vigência, sem que os resultados almejados tenham sido alcançados 

O PLC propõe a consolidação de novas centralidades fora do Plano Piloto, estimulando a instalação de atividades econômicas e de serviços nas Regiões Administrativas. Essa diretriz é coerente com o princípio da cidade policêntrica e com as diretrizes da Lei Orgânica do DF, que preveem a desconcentração econômica e a redução de deslocamentos.

O incentivo à criação de polos de emprego em Taguatinga, Ceilândia, Samambaia, Gama, Sobradinho e outras regiões é um passo fundamental para equilibrar a distribuição de oportunidades e reduzir a dependência da área central de Brasília. Do mesmo modo, a criação de oportunidades de negócios na zona rural, em consonância com a preservação ambiental, também é de fundamental importância.

Contudo, é necessário garantir que essa descentralização venha acompanhada de investimentos em mobilidade, infraestrutura e equipamentos urbanos, evitando a mera transferência de atividades sem suporte urbano adequado. Disso resulta, como estabelece o Estatuto da Cidade, uma maior integração entre o PDOT e as peças orçamentárias, a fim de que os objetivos pactuados com a sociedade sejam perseguidos e alcançados.

10. Plano Diretor: Preservação do Patrimônio Cultural e Natural

O projeto reafirma a necessidade de compatibilização entre o desenvolvimento urbano e a preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, reconhecido como patrimônio cultural da humanidade e tombado nas esferas federal e distrital. 

A manutenção da integridade do traçado urbanístico de Lucio Costa, das escalas e das características originais do Plano Piloto é condição indispensável à admissibilidade do novo PDOT. Qualquer alteração normativa ou diretriz de uso do solo deve respeitar o Decreto nº 10.829/2021, que regulamenta a proteção do sítio tombado.

Importante que o novo PDOT fortaleça a integração entre a política de preservação e as políticas de requalificação urbana e habitação, de modo a evitar a gentrificação e garantir diversidade social nos setores centrais de todo o Distrito Federal. Mais do que isso, é preciso garantir oportunidades de trabalho e qualidade de vida nas regiões administrativas, de sorte a reduzir a pressão sobre o Plano Piloto. Na mesma direção, importante o reconhecimento de áreas de valor histórico sujeitas a revitalização na Tabela 3B do PLC (Áreas de Revitalização de Conjuntos Urbanos).

11. Plano Diretor: Integração com a RIDE

O PDOT reconhece a necessidade de planejamento integrado com os municípios goianos e mineiros que compõem a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE). O texto propõe diretrizes de cooperação metropolitana e mecanismos de compatibilização de políticas de transporte, habitação e meio ambiente, o que é fundamental para o equilíbrio regional.

A articulação da expansão urbana do DF com os planos diretores municipais da RIDE é essencial para conter o espraiamento urbano e a deficiência de infraestrutura nas bordas do território distrital. 

Entretanto, é preciso que sejam materialmente definidos instrumentos institucionais para essa integração, como convênios intergovernamentais e comissões metropolitanas de planejamento, para que essa integração seja concretamente materializada.

12. Plano Diretor: Revitalização e Requalificação de Áreas Urbanas

O projeto avança no sentido de caminhar na direção da requalificação de centros urbanos consolidados e da reocupação de áreas subutilizadas. Essa diretriz está em consonância com os princípios da cidade compacta e sustentável, em especial com o princípio da função social da cidade e da propriedade urbana.

O aproveitamento de vazios urbanos e a utilização adequada de setores centrais degradados podem significar novas oportunidades de moradia e negócios e reduzir significativamente a pressão sobre áreas rurais e de proteção ambiental.

É fundamental, entretanto, que a política urbana materialize concretamente instrumentos de parceria público-privada e operações urbanas consorciadas para viabilizar economicamente a requalificação, garantindo contrapartidas sociais e habitacionais. Nesse sentido, registre-se que, muito embora tal instrumento esteja previsto no PDOT, em vigor desde 2009, não foi realizada uma única operação urbana consorciada no DF durante esse período.

13. Plano Diretor: Instrumentos de Política Territorial

O projeto prevê o uso de instrumentos do Estatuto da Cidade, como o parcelamento, edificação e utilização compulsórios; o IPTU progressivo no tempo; a desapropriação com títulos da dívida pública; a outorga onerosa do direito de construir e a instituição de zonas especiais de interesse social (ZEIS). 

Esses instrumentos são fundamentais para a efetividade da política urbana e devem ser aplicados com rigor técnico e jurídico. No aspecto material, entretanto, em que pese haver diversos imóveis desocupados, subutilizados ou abandonados no DF, o instrumento do IPTU Progressivo, por exemplo, não foi aplicado uma só vez desde 2009, durante a vigência do atual PDOT.

Importante que a gestão urbanística/ambiental implemente os instrumentos do plano diretor, a fim de assegurar a aplicação objetiva e técnica desses instrumentos com vistas ao cumprimento da função social da propriedade e da cidade.

O monitoramento e a avaliação periódica do PDOT devem integrar um sistema de informações territoriais atualizado e transparente, que permita ao Poder Legislativo e à sociedade civil acompanhar a implementação efetiva dos instrumentos urbanísticos, fundamentais à consecução de objetivos e metas previstos no novo PDOT. Nesse sentido, é fundamental a efetivação do Observatório Territorial previsto nos arts. 324 a 326 do PLC. 

Conclusão parcial:

O Projeto de Lei Complementar nº 78/2025 apresenta estrutura coerente e fundamentos jurídicos adequados para o novo Plano Diretor de Ordenamento Territorial. O texto demonstra avanços em integração territorial, sustentabilidade ambiental e políticas setoriais. 

Contudo, a eficácia do plano dependerá da articulação entre os instrumentos previstos, da regulamentação tempestiva de diversos instrumentos, sobretudo ambientais, e da coordenação entre os níveis de governo e a sociedade civil.

Há compatibilidade do macrozoneamento proposto com o ZEE-DF e o PPCUB, porém não há total clareza em relação aos mecanismos de implementação e monitoramento do plano. Do mesmo modo, há insegurança em relação ao cumprimento dos objetivos de descentralização econômica, regularização fundiária e requalificação urbana, uma vez que o plano atual deixou muito a desejar nesses quesitos.

No conjunto, e considerando tão somente o aspecto legislativo, o PLC nº 78/2025 está adequado e juridicamente consistente com as políticas nacionais e distritais, representando um passo importante para o planejamento territorial do Distrito Federal, desde que mantido o equilíbrio entre expansão, preservação e função social da cidade. 

No aspecto material, considerando a vigência do plano diretor atual, é preciso aguardar que a gestão se guie pelos seus pressupostos a fim de que alcancemos resultados esperados, em especial o ordenamento do uso do solo, evitando uma nova leva de parcelamentos ilegais no território.

II.2 – Imposição de limitações às competências constitucionais do Poder Legislativo

Como mencionado, a proposição em comento coaduna-se à Constituição Federal e à Lei Orgânica, não havendo óbices a sua admissibilidade, com algumas ressalvas.

Isso porque alguns dos dispositivos contidos no PLC nº 78, de 2025, avançam sobre disposições que são próprias da Lei Orgânica, ao reservar matérias legislativas a regulamentos administrativos.

No ordenamento jurídico brasileiro, a distinção entre leis e regulamentos administrativos é elemento essencial da separação dos Poderes e da garantia do princípio da legalidade. A lei, em sentido formal, é ato normativo primário, de competência do Poder Legislativo, que inova na ordem jurídica ao criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações. Já os regulamentos administrativos, notadamente os decretos, são atos normativos secundários, editados pelo Poder Executivo com a finalidade de assegurar a fiel execução das leis, conforme o art. 84, IV, da Constituição Federal.

O decreto não possui força criadora de direito novo, nem pode disciplinar matérias que demandem previsão legal. Seu papel é o de explicitar meios e procedimentos para a execução das leis, sem inovar no ordenamento jurídico. Quando o Executivo utiliza decretos para tratar de temas que dependem de lei formal, ocorre a usurpação de competência legislativa, violando a separação dos poderes e comprometendo a legitimidade do ato normativo.

Essa usurpação se verifica, por exemplo, quando o Poder Executivo, por meio de decreto:

• Altera parâmetros de uso e ocupação do solo não previstos em lei ou no Plano Diretor;
• Redefine diretrizes de parcelamento urbano ou de zoneamento ambiental sem base legislativa;
• Cria obrigações a particulares, restrições urbanísticas ou novas exigências para licenciamento sem lei autorizadora;
• Institui benefícios ou penalidades não previstos expressamente em lei.

No âmbito do Distrito Federal, a Lei Orgânica do DF, em seu art. 58, estabelece que cabe à Câmara Legislativa, com a sanção do Governador, dispor sobre todas as matérias de competência do Distrito Federal, e, em especial, sobre o planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo e mudança de destinação de áreas urbanas (inciso IX). Tal dispositivo consagra que o desenvolvimento urbano é matéria de competência legislativa da Câmara Legislativa do Distrito Federal, exigindo lei formal para sua regulação, nos termos dos arts. 182 e 183 da Constituição Federal.

Assim, o órgão administrativo não pode, seja por decreto ou qualquer outro ato administrativo, dispor sobre o conteúdo de normas urbanísticas, parâmetros de uso do solo, zoneamento ou outras matérias reservadas à lei, sob pena de violar a competência legislativa da Câmara Legislativa e incorrer em usurpação de competência do Poder Legislativo.

Em síntese, a lei é o instrumento próprio para definir políticas públicas, direitos, deveres e restrições no campo do desenvolvimento urbano, enquanto o decreto deve se limitar a propiciar a execução administrativa dessas normas. O uso indevido do poder regulamentar desvirtua a função administrativa, compromete o controle democrático das decisões e afronta o Estado de Direito.

Por fim, é preciso esclarecer que a submissão de projetos de lei à deliberação do Poder Legislativo é um ato de democracia, ademais de prestigiar o livre exercício dos poderes e o controle político e social sobre os atos do Poder Executivo. Não se trata, portanto, de uma mera burocracia, que pode ser afastada por atos administrativos, sendo analisado ponto a ponto as emendas para que a Câmara Legislativa do Distrito Federal não perca papel na deliberação de itens importantes para o ordenamento territorial. 

1. Definição de áreas econômicas: art. 38

Art. 38. As áreas econômicas, definidas em regulamento, são áreas onde deve ser incentivada a instalação de atividades geradoras de trabalho e renda por meio de programas governamentais de desenvolvimento econômico, com o objetivo de oferta de empregos, qualificação urbana, articulação institucional e formação de parcerias público-privadas.

...

§ 2º As áreas econômicas devem observar, no mínimo, os seguintes critérios:

I – diversificação no dimensionamento de lotes, de modo a permitir a instalação de empreendimentos de diferentes portes e tipologias; 

II – articulação entre a infraestrutura logística, os corredores de transporte de cargas e o sistema viário compatível com o fluxo de insumos e de produtos; 

III – disponibilidade de infraestrutura urbana adequada, compreendendo redes de abastecimento de água, energia elétrica, esgotamento sanitário e conectividade digital; 

IV – localização preferencial em áreas com elevada demanda por emprego, de modo a promover a inclusão produtiva e redução de tempos de deslocamentos; 

V – implementação de políticas e instrumentos de incentivo à atração de investimentos produtivos, com foco na dinamização econômica, na diversificação da base produtiva e no aumento da competitividade territorial. 

§ 3º O poder público deve instituir mecanismos de monitoramento e avaliação periódica nas áreas econômicas, com indicadores de desempenho produtivo, ambiental, social e de infraestrutura para o monitoramento e avaliação das políticas territoriais.

Conforme disposto no art. 38, as áreas econômicas são áreas onde deve ser incentivada a instalação de atividades geradoras de trabalho e renda. Não está clara se incidem sobre áreas existentes ou se são aplicadas em expansões do espaço urbano. 

Analisando os critérios que essas áreas devem observar, previstas no §2º, nota-se haver alto grau de interferência nos usos e ocupações do espaço urbano. A definição de áreas econômicas é fundamental para o planejamento territorial e urbano, em especial no que tange à distribuição de postos de trabalho e oportunidades no território, de forma a dar concretude ao princípio da função social da cidade. Há, do mesmo modo, um impacto direto na mobilidade, no trânsito e na concentração de renda.

2. Caracterização de atividade rural: art. 50

Art. 50. As atividades rurais são caracterizadas por meio do atendimento aos critérios definidos em regulamento, inclusive quanto à produção, manejo ou conservação de recursos naturais, observada a legislação ambiental. 

§ 1º O disposto no caput é aplicável para a macrozona rural e para áreas com características rurais localizadas na macrozona urbana. 

§ 2º As atividades rurais a serem desenvolvidas devem constar no Plano de Utilização da Unidade de Produção – PU ou no Projeto Individual da Propriedade – PIP.

Não há um contorno bem delineado quanto ao conceito e critérios aplicáveis à atividade rural. Certo é que a lei, em âmbito federal e distrital, a define a partir do exercício de outras atividades. A Lei federal nº 8.023/1990, que altera o Imposto de Renda sobre o resultado da atividade rural, assim dispõe:

Art. 2º Considera-se atividade rural:

I - a agricultura;

II - a pecuária;

III - a extração e a exploração vegetal e animal;

IV - a exploração da apicultura, avicultura, cunicultura, suinocultura, sericicultura, piscicultura e outras culturas animais;

V - a transformação de produtos decorrentes da atividade rural, sem que sejam alteradas a composição e as características do produto in natura, feita pelo próprio agricultor ou criador, com equipamentos e utensílios usualmente empregados nas atividades rurais, utilizando exclusivamente matéria-prima produzida na área rural explorada, tais como a pasteurização e o acondicionamento do leite, assim como o mel e o suco de laranja, acondicionados em embalagem de apresentação.                                   

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica à mera intermediação de animais e de produtos agrícolas.     

No âmbito local, a Lei nº 5.803/2011, que dispõe sobre a regularização de terras públicas rurais pertencentes ao DF ou à Terracap, refere-se à destinação rural, mantendo parte do rol de atividades previstas na lei federal.

I – a gleba a ser regularizada deve ter destinação rural, com o efetivo exercício da atividade de agricultura, pecuária, agroindústria, turismo rural ou ecológico, preservação ambiental, reflorestamento, geração de energia renovável, inclusive solar fotovoltaica ou eólica, ou a destinação prevista no § 3º deste artigo e no art. 7º, § 7º, I, II e III;  

Trata-se de matéria inequívoca de lei, strictu sensu, pois se trata de norma sobre “produção, manejo e conservação”, definição de critérios para as atividades rurais, incluindo obrigações e vedações, direito novo que não se confunde com detalhar, complementar ou especificar procedimentos e requisitos necessários à aplicação prática e administrativa.

3. Definição de agrovilas: art. 73

Art. 73. As agrovilas são áreas localizadas em macrozona rural que visam ao pleno atendimento das demandas sociais das populações envolvidas, com prioridade para habitação, saneamento ambiental, educação integral, proteção e recuperação da saúde, transporte e segurança. 

Parágrafo único. São consideradas agrovilas aquelas constantes do Anexo III, Mapa 1C e Tabela 1C, ou aquelas definidas pelo órgão responsável pela política rural, conforme regulamento.

Preliminarmente, ressalta-se o tratamento legislativo distinto conferido a uma mesma matéria. Parte da definição das agrovilas está submetida a um quórum de maioria absoluta, mediante aprovação do plano diretor pelo Poder Legislativo. Uma segunda parte, seria definida por meio de regulamento administrativo, o que representa uma grave tentativa de usurpação de competências constitucionais próprias do Poder Legislativo. 

Deixo de apresentar emenda, entretanto, por considerar admissíveis: a Emenda nº 113, de autoria da Deputada Paula Belmonte, e a Emenda nº 325, de autoria dos Deputados Ricardo Vale e Chico Vigilante.

4. Disciplina jurídica dos condomínios rurais: art. 74

Art. 74. Os condomínios rurais, a serem regulamentados por norma específica, são admitidos apenas na macrozona rural, desde que as edificações privativas sejam exclusivamente do tipo habitacional unifamiliar e as áreas de uso comum destinadas ao desenvolvimento de atividades rurais, conforme aprovado em Plano de Utilização da Unidade de Produção – PU ou Projeto Individual da Propriedade – PIP, conforme o caso. 

Parágrafo único. Os condomínios rurais podem ter, no máximo, 1,5 habitação unifamiliar por hectare.

A redação do PL nº 78/2025 é imprecisa, ao atribuir à norma específica a regulamentação de condomínio rural. Trata-se de matéria a ser disciplinada por meio de lei complementar, uma vez que trata de uso e ocupação do solo.

Isso porque a norma é gênero do qual são espécies as leis e os decretos. Além do mais, trata-se de uma redação que destoa do padrão adotado ao longo de todo o texto da proposição. Deficiência redacional e de técnica legislativa que precisa ser enfrentada por esta Comissão.

Em que pesem as dúvidas quanto à constitucionalidade formal de lei distrital dispor sobre condomínio rural, por se tratar de matéria afeta ao Direito Civil, reputa-se que, caso se invoque o interesse local como atrativo de competência, a regulamentação deve ocorrer mediante lei específica, a qual pode ser oportunamente regulamentada. 

Após análise, não vemos óbice na manutenção da expressão “norma específica”, uma vez que atualmente o respeito à competência desta Casa de Leis é mantida para a deliberação do assunto.

5. Parcelamento do Solo em Áreas de Conexão Sustentável: art. 98

Art. 97. As Áreas de Conexão Sustentável – ACS têm por objetivo assegurar a preservação, a recuperação, a conservação e a manutenção das características naturais e rurais, por meio do estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do território orientados pela sustentabilidade territorial e ambiental e pela adaptação climática, visando a conservação da biodiversidade local. 

Art. 98. As ACS são compostas por áreas com características rurais ou naturais localizadas:

...

§ 3º O parcelamento do solo urbano ou rural em ACS deve seguir os condicionantes definidos em regulamento, assegurada a utilização de Soluções baseadas na Natureza – SbN, a implantação de infraestruturas verdes e azuis, a garantia da permeabilidade do solo definida pelo zoneamento ambiental ou plano de manejo das unidades de conservação. 

§ 4º A identificação e definição de ACS em macrozona rural, em regulamento específico, deve ser precedida de estudo técnico conjunto elaborado pelo órgão gestor de planejamento territorial e urbano, o órgão responsável pela política rural e o órgão gestor da política ambiental.

De maneira simplificada, as Áreas de Conexão Sustentável - ACS são áreas sobre as quais os parâmetros de uso e ocupação do território são orientados à sustentabilidade e que objetivam manter as características naturais e rurais. Os parâmetros gerais de uso estão dispersos ao longo do art. 97, caput e parágrafos, mas os condicionantes do parcelamento estão previstos para futuro regulamento.

No mesmo sentido, o PLC nº 78/2025 atribui ao regulamento a identificação e a definição dessas áreas. Em ambos os casos, no entanto, a disciplina jurídica deve ocorrer por meio de lei específica, razão pela qual acatamos a Emenda n° 117, na forma da Emenda n° 324.  

Com relação à identificação e definição de ACS, lei específica se impõe por se tratar de matéria que dispõe sobre uso e ocupação do solo. Com relação aos condicionantes de parcelamento do solo, rememora-se a existência das leis federais nº 6.766/1979 e 5.868/1972, que, respectivamente, dispõem sobre o parcelamento do solo urbano e cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural. 

No entanto, após análise, não vemos óbice na manutenção da expressão definição por regulamento, uma vez que atualmente o respeito à competência desta Casa de Leis é mantida para a deliberação do assunto.

6. Sistema de Centralidades: art. 115

Art. 115. O Sistema de Centralidades tem o objetivo de reduzir a segregação socioespacial e os excessivos e onerosos deslocamentos no território. 

§ 1º O Sistema de Centralidades deve articular áreas hierarquizadas em 3 níveis de abrangência, conforme indicação esquemática no Anexo IV, Mapa 2: 

I – metropolitana; 

II – regional; 

III – subcentralidades.

...

§ 4º O Sistema de Centralidades deve ser detalhado por meio de regulamento que contenha a indicação da aplicação dos instrumentos de política territorial, quando aplicáveis. 

As chamadas “centralidades” são porções do território que, em diferentes graus, atraem o fluxo de pessoas. Fala-se em sistema de centralidades, uma vez que o PLC propõe a articulação entre cada um deles.

Não se pode olvidar, no entanto, que o critério caracterizador dessas centralidades tem natureza econômica, demandando a aplicação de instrumentos da política territorial para a consolidação desse sistema. 

Ademais, o sistema de centralidades tem efeito direto na distribuição de população, renda e postos de trabalho, com indiscutível efeito territorial. 

7. Definição do modelo de governança, mecanismos e fundo de fomento de projetos vinculados ao desenvolvimento de áreas no entorno das estações de transporte público coletivo de alta e média capacidade: art. 133

Art. 133. São diretrizes para o desenvolvimento orientado ao transporte coletivo:

...

§ 2º O modelo de governança, mecanismos e fundo de fomento de projetos vinculados ao desenvolvimento de áreas no entorno das estações devem ser definidos em regulamento.

A definição do modelo de governança é um ato de administração próprio do Poder Executivo. Enquanto tal, entende-se que a matéria pode ser disposta em ato administrativo regulamentar. 

Para tanto, não vemos problemas na manutenção da definição em regulamento do modelo de governança, uma vez que a função fiscalizadora dessa Casa de Leis se mantém ativa e também para desburocratizar a escolha do modelo de governança. 

8. Definição das Áreas de Interesse Cultural – AIC: art. 152

Art. 149. A estratégia de promoção de Áreas de Interesse Cultural – AIC tem o objetivo de promover a preservação, a valorização e a salvaguarda e democratização de bens materiais e imateriais de valor histórico, artístico, arquitetônico, arqueológico e paisagístico em áreas com significado afetivo, simbólico e religioso para a população do Distrito Federal.

.........................................................

Art. 152. As AIC devem ser definidas, após estudo conjunto do órgão gestor de planejamento urbano e territorial e do órgão responsável pela política cultural, em regulamento específico.

Para além do óbvio objetivo de proteção histórico-cultural, as Áreas de Interesse Cultural também comportam ações de fomento de atividades locais à pesquisa e à economia criativa. Os usos diversos nessas áreas exigem, em favor da segurança jurídica, o estabelecimento de normativo estável que assegure a confiança necessária para o desenvolvimento das atividades previstas no art. 151. 

Os regramentos devem ser estabelecidos em lei, strictu sensu, para, entendendo-se necessário, regulamentação de aspectos específicos. 

Por essa razão, deixo de apresentar emenda e considero admissível, para esse fim, as Emendas nº 03, de autoria da Deputada Paula Belmonte, e nº 326, de autoria dos Deputados Ricardo Vale e Chico Vigilante. 

9.Disposição sobre ZEIS: art. 154

Art. 154. São consideradas Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS:

...

II – terrenos ou áreas não ocupadas e imóveis ociosos, subutilizados ou não utilizados a serem demarcados conforme regulamento, denominados ZEIS de subutilização; 

...

§ 1º Podem ser estabelecidas ZEIS em áreas não ocupadas na malha urbana consolidada e em imóveis ociosos, subutilizados e não utilizados, conforme regulamento.

...

§ 4º Nas ZEIS de vazio urbano, a execução da infraestrutura essencial pode ser realizada por etapas, desde que o planejamento de todo o parcelamento seja considerado na definição de cada etapa, resguardado ao poder público sua complementação para efetiva implementação, conforme regulamentação específica.

O art. 154 do PLC nº 78/2025 elenca as espécies de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS. As referências ao regulamento dispostas no inciso II e no §1º tratam de ZEIS de subutilização; o §4º trata de ZEIS de vazio urbano.

Conforme §1º, o regulamento pode estabelecer ZEIS em áreas não ocupadas na malha urbana consolidada e em imóveis ociosos, subutilizados e não utilizados. 

Por fim, a regulamentação prevista no § 4º do art. 154 tem por finalidade complementar a autorização, conferida pelo PLC, para que a infraestrutura essencial em ZEIS de vazio urbano seja executada por etapas. Nesse caso, não visualizamos óbices à delegação de normatização à regulamentação infralegal.

Ainda sobre as ZEIS de vazio urbano, o PLC nº 78/2025 assim dispõe:

Art. 162. As áreas ou as unidades imobiliárias destinadas ao uso residencial nas ZEIS de vazio urbano indicadas no Anexo IV, Mapa 5 e Tabela 5B devem ser distribuídas, no mínimo, em: 

I – 10% para reassentamento de famílias, conforme regulamentação específica;

...

§ 1º Caso não haja demanda de reassentamento de famílias, as áreas ou as unidades habitacionais destinadas para reassentamento de famílias podem ser utilizadas para demais linhas de ação da política habitacional de interesse social, prioritariamente para população em vulnerabilidade social.

Considerando a possibilidade de redistribuição de áreas ou imóveis destinados ao reassentamento de famílias para outras linhas de ação da política habitacional de interesse social, no caso de ausência de demanda, é fundamental que a regulamentação prevista no inciso I ocorra por meio de lei específica, em razão da necessária segurança jurídica, dado o caráter social da questão habitacional no DF. 

Repise-se que a mera previsão genérica no plano diretor não é suficiente para legitimar a delegação à norma infralegal de um instrumento jurídico ou político do ordenamento territorial. Por essas razões, apresentamos emenda em anexo. 

10. Reassentamento compulsório e involuntário de ocupantes de áreas de “vulnerabilidade urbana”: art. 156

Art. 156. Conforme regulamentação específica, pode ocorrer o reassentamento compulsório e involuntário de ocupantes de áreas:

I – afetadas por regularização fundiária urbana; 

II – áreas de risco; 

III – áreas atingidas por situações de emergência ou calamidade decorrentes de eventos climáticos extremos.

O reassentamento compulsório, a que se refere o art. 156 do PLC nº 78/2025, é um ato administrativo que se manifesta por meio do poder de polícia.  

Esta é uma medida de proteção à vida. Manter famílias em encostas instáveis, margens de rios sujeitas a enchentes ou áreas geologicamente perigosas é negligenciar o dever estatal de segurança. O reassentamento, nesses casos, previne tragédias como deslizamentos e inundações que ceifam vidas todos os anos.

Em contexto de mudanças climáticas, com aumento na frequência de eventos extremos, o Estado precisa de instrumentos ágeis para proteger populações vulneráveis. A previsão permite ação preventiva ou reativa rápida diante de emergências.

11. Indicação de diretrizes para a adaptação e mitigação dos impactos das ocupações nas faixas de amortecimento, previstas na Infraestrutura Verde Regional – IVR: art. 185

Art. 185. As áreas com maior aptidão para arborização, revegetação, conexão, reflorestamento e demais SbN estão representadas no mapa de potencial de recuperação ecológica, conforme indicado no Anexo IV, Mapa 7, que indica esquematicamente as áreas de:

I – muito alto potencial de recuperação ecológica; 

II – alto potencial de recuperação ecológica; 

III – médio potencial de recuperação ecológica; 

IV – baixo potencial de recuperação ecológica.

...

§ 2º As diretrizes específicas para a adaptação e mitigação dos impactos das ocupações nas faixas de amortecimento, previstas na IVR, devem ser indicadas em regulamento específico, observadas as estratégias de resiliência territorial presentes nesta Lei Complementar.

Considerando que ações de “arborização, revegetação, conexão, reflorestamento e demais Soluções baseadas na Natureza – SbN” podem ser entendidas como estratégias de regeneração, restauração ou recuperação[2] ambiental, vale discutir os possíveis critérios para a escolha de áreas prioritárias. De acordo com a literatura, essa priorização baseia-se no planejamento sistemático da conservação e contempla, entre muitos outros, fatores como o ganho potencial de habitat, a conectividade funcional de espécies, a importância hidrológica, o potencial de mitigação das mudanças climáticas, sem desconsiderar fatores antrópicos como planejamento urbano e impactos sobre os sistemas socioeconômicos e o bem-estar humano.

Desse modo, deve-se ter em conta que a eleição de áreas prioritárias para o restabelecimento de ecossistemas ou promoção do bem-estar humano, por motivos diversos, pode recair em locais com baixo potencial de recuperação ecológica. 

Isso quer dizer: há casos em que áreas altamente degradadas e/ou com características naturais pouco propícias para responder a ações de regeneração, restauração ou recuperação, serão, ainda que exigindo maiores esforços, as mais importantes para fornecer determinados serviços ecossistêmicos – por exemplo, nesse contexto, pode-se visar a recuperação de uma área com risco de deslizamento ou a construção de uma área verde urbana nas proximidades de uma escola.

A sensibilidade da matéria, que envolve direitos e obrigações, e o caráter de diretriz previsto no §2º são incompatíveis com a natureza regulamentador de um ato administrativo. Por essa razão, a matéria deve ser disciplinada em lei específica, razão pela qual apresentamos emenda em anexo. 

12. Procedimento metodológico para a determinação de área permeável mínima e de recuperação de vegetação nativa, em parcelamentos urbanos em áreas com alto risco de perda de recarga de aquíferos: art. 187

Art. 187. Em áreas prioritárias para promoção da resiliência hídrica localizadas em macrozona rural, a área permeável mínima, observado o disposto em planos de manejo e legislações específicas, deve ser: 

I – 80% da área da gleba para imóveis rurais entre 2 e 20 ha;

II – 85% da área da gleba para imóveis rurais acima de 20 até 50 ha; 

III – 87,5% da área da gleba para imóveis rurais acima de 50 até 150 ha; 

IV – 90% da área da gleba para imóveis rurais acima de 150 ha; 

§ 1º Em parcelamentos urbanos em áreas com alto risco de perda de recarga de aquíferos, a área permeável mínima, associada à preservação e recuperação de vegetação nativa, deve ser definida por procedimento metodológico estabelecido em regulamento.

§ 2º O descumprimento de áreas mínimas de permeabilidade é passível de penalidades progressivas, definidas em regulamento, sem prejuízo da aplicação de compensações ambientais.

Em se tratando da sensibilidade da matéria, que tem repercussão sobre o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de interesse coletivo, a submissão de projetos de lei à deliberação do Poder Legislativo se revela um ato de democracia participativa.

Ademais, a matéria envolve a definição de parâmetros urbanísticos, o que envolve a aprovação por lei complementar, assim com a própria LUOS, razão pela qual acatamos a emenda n° 465, na forma da subemenda n°670.

Com relação ao §1º, deve ficar claro que a definição das áreas permeáveis deve ser feita por lei, acompanhada de procedimento metodológico. Além disso, o §2º, ao estabelecer penalidades, tem caráter sancionador, próprio do Poder de Polícia, que demanda a edição de lei específica. 

13. Indicação de áreas sobre as quais incidirão o TTC

Art. 227. O Termo Territorial Coletivo – TTC é instrumento urbanístico de gestão territorial atrelado à estratégia de Promoção de Moradia Digna, com uso predominantemente residencial e se caracteriza, de modo simultâneo, pela: 

I – gestão coletiva da propriedade da terra; 

II – titularidade individual das construções; 

III – função social da propriedade; 

IV – autonomia de ingresso. 

Parágrafo único. O TTC deve ser aplicado, prioritariamente, em: 

I – Zona Especial de Interesse Social – ZEIS; 

II – zoneamento inclusivo; 

III – comunidades tradicionais, quilombolas ou ciganas; 

IV – comunidades indígenas; 

V – agrovilas ou comunidades rurais reconhecidamente estabelecidas onde se comprove o caráter de gestão coletiva e sustentável da terra; 

VI – Áreas de Conexão Sustentável – ACS; 

VII – outras áreas prioritárias indicadas por regulamentação específica.

A fim de que sejam evitadas ambiguidades na interpretação do inciso VII do art. 227, a redação deve ser modificada para prever expressamente que as áreas sejam indicadas em lei específica. Deixo de apresentar emenda, entretanto, em razão de considerar admissível a Emenda nº 340, de autoria dos Deputados Ricardo Vale e Chico Vigilante. 

14. Regulamentação de ODIR e de ONALT: art. 239

Subseção I

Da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso

Art. 234. O Distrito Federal pode conceder, onerosamente, o direito de construção acima do coeficiente de aproveitamento básico, até o limite permitido pelo coeficiente de aproveitamento máximo, mediante pagamento de contrapartida financeira denominada Outorga Onerosa do Direito de Construir – Odir.

...........................................................................

Art. 239. A regulamentação específica deve estabelecer critérios de cobrança considerando cobrança diferenciada para os parcelamentos destinados à política habitacional de interesse social e de baixa renda, respeitados os princípios estabelecidos no art. 2º, IX e X, da Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. 

§ 1º O regulamento pode prever a possibilidade de isenção de pagamento das outorgas definidas nesta Subseção para utilização de coeficiente de aproveitamento máximo ou alteração de uso para inclusão do uso residencial para atendimento da política de Habitação de Interesse Social. 

§ 2º O regulamento pode prever a possibilidade e critérios de dação em pagamento, por meio de unidades habitacionais de interesse social em empreendimento diverso, a ser disponibilizado para atendimento da política de Habitação de Interesse Social.

As outorgas onerosas do direito de construir e de alteração de uso estão regulamentadas atualmente na Lei Complementar nº 902/2015. A fim de evitar eventuais ambiguidades de sentido do termo regulamento, considerando a melhor técnica legislativa, deve ser substituído por lei, razão pela qual acatamos as emendas n° 136 e 333.

15. Composição e escolha dos representantes do CONPLAN: art. 298

Art. 298. O Conselho de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal– Conplan é o órgão colegiado superior do Sisplan com função consultiva e deliberativa para auxiliar o poder público na formulação, na análise, no acompanhamento e na atualização das diretrizes e dos instrumentos de implementação da política territorial e urbana.

...

§ 5º A composição e a forma de escolha dos representantes do poder público e da sociedade civil para o Conplan devem estar dispostas em regulamento específico.

O Conselho de Planejamento Territorial e Urbano – CONPLAN já é disciplinado pela Lei Complementar nº 889, de 2014. Compete ao regulamento, tão somente, esclarecer pontos da lei sem, no entanto, exorbitá-la. Entretanto, deixo de apresentar emenda em razão de considerar admissível a Emenda nº 331, de autoria dos Deputados Ricardo Vale e Chico Vigilante. 

16. Indicação de recursos públicos e critérios para participação popular nos Conselhos Locais de Planejamento: art. 301

Art. 301. O Poder Executivo deve, por meio de ato próprio: 

I – indicar a composição e a forma de escolha dos representantes do poder público e da sociedade civil para os CLP;

II – regulamentar os recursos a serem destinados para as obras definidas pelos CLP como necessárias para qualificação de espaço público; 

III – regulamentar a participação popular na escolha dos projetos de qualificação de espaço público, a serem definidos pelos CLP; 

IV – executar obras de qualificação de espaço público, conforme a priorização indicada pelo CLP.

O PLC nº 78/2025, ao dispor sobre os Conselhos Locais de Planejamento Territorial e Urbano, amplia o rol de disposições a serem regulamentadas por ato próprio do Poder Executivo, uma vez que o PDOT vigente prevê apenas a indicação da composição e da forma de escolha dos representantes do poder público e da sociedade civil para os CLP, como integrantes desse ato. 

Uma vez mais, importante o registro de que o próprio Conselho de Planejamento Territorial e Urbano – CONPLAN já é disciplinado pela Lei Complementar nº 889, de 2014. 

Com relação aos incisos II e IV do art. 301, depreende-se que os CLP podem gerir recursos públicos destinados à qualificação urbana. São recursos de pequena monta, mas necessários à realização de obras de impacto local. 

Conforme disposto no Anexo II - Glossário, que integra o PLC:

Qualificação do espaço público: Refere-se às adaptações necessárias para o funcionamento digno de um território em escala local, como calçadas adequadas, adequação de áreas públicas à permanência e bem-estar humano, adequação para acessibilidade universal, adequações para mitigação climática, sinalização e comunicação visual e presença de instalações artísticas ou engenhos referentes à memória e cultura local.

Assim, não nos parece juridicamente possível que a matéria seja disciplinada por ato administrativo autônomo. Deixo, entretanto, de apresentar emenda em razão de considerar admissível a Emenda nº 330, de autoria dos Deputados Ricardo Vale e Chico Vigilante. 

17. Criação de Área de Proteção de Manancial por lei: art. 89

Art. 301. O Poder Executivo deve, por meio de ato próprio: 

I – indicar a composição e a forma de escolha dos representantes do poder público e da sociedade civil para os CLP;

II – regulamentar os recursos a serem destinados para as obras definidas pelos CLP como necessárias para qualificação de espaço público; 

III – regulamentar a participação popular na escolha dos projetos de qualificação de espaço público, a serem definidos pelos CLP; 

IV – executar obras de qualificação de espaço público, conforme a priorização indicada pelo CLP.

Art. 89. Ficam definidas as Áreas de Proteção de Manancial – APM constantes do Anexo III, Mapa 1B e Tabela 1B.

§ 1º As APM são porções do território que apresentam situações diversas de proteção em função da captação de água destinada ao abastecimento público.

§ 2º As APM são destinadas à recuperação ambiental e à promoção do uso sustentável nas bacias hidrográficas a montante dos pontos de captação de água destinada ao abastecimento público, sem prejuízo das atividades e ações inerentes à competência da concessionária de serviço público autorizada a captar e distribuir água de boa qualidade e em quantidade suficiente para o atendimento da população.

§ 3º Novas APM podem ser definidas mediante lei específica, para proteção de novas captações implantadas por concessionária autorizada, devendo o sistema de abastecimento ser aprovado previamente pelos órgãos outorgantes e licenciadores.

§ 4º As APM definidas nesta Lei Complementar podem ter suas poligonais revistas após a aplicação das estratégias e exceções previstas nesta Lei Complementar mediante lei específica.

Uma vez que unidades de conservação podem ser criadas por ato administrativo. O PLC nº 78/2025, ao dispor sobre os Conselhos Locais de Planejamento Territorial e Urbano, amplia o rol de disposições a serem regulamentadas por ato próprio do Poder Executivo, uma vez que o PDOT vigente prevê apenas a indicação da composição e da forma de escolha dos representantes do poder público e da sociedade civil para os CLP, como integrantes desse ato. 

A criação de unidades de conservação não depende de lei formal, podendo ser validamente instituída por ato administrativo do Poder Executivo, nos termos do art. 22 da Lei Federal nº 9.985/2000 – Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). A Constituição Federal não condiciona a instituição dessas áreas protegidas à aprovação parlamentar, reconhecendo ao Poder Executivo competência administrativa para a implementação de políticas ambientais e de ordenamento territorial.

Contudo, a alteração de limites, redução, desafetação ou qualquer medida que implique diminuição do grau de proteção conferido à unidade de conservação exige lei em sentido formal, conforme orientação consolidada do Supremo Tribunal Federal, que veda a supressão ou flexibilização de áreas especialmente protegidas por meio de decreto. Assim, enquanto a criação pode ocorrer por ato infralegal, qualquer modificação que restrinja a proteção ambiental deve ser submetida ao processo legislativo e aprovada pelo Poder Legislativo.

Quanto às APM, embora não sejam unidades de conservação, merecem tratamento semelhante, devido a sua inquestionável relevância ambiental e social.

A proteção das áreas de mananciais constitui medida essencial para a garantia da segurança hídrica, da qualidade da água e da sustentabilidade ambiental do território. Esses espaços desempenham funções ecológicas estratégicas, como recarga de aquíferos, filtragem natural, estabilização de encostas e manutenção dos regimes hidrológicos, sendo indispensáveis ao abastecimento público e à resiliência dos sistemas urbanos.

Por sua relevância, a preservação de mananciais integra o conjunto de diretrizes constitucionais de proteção ao meio ambiente e ao ordenamento territorial equilibrado, impondo ao Poder Público o dever de adotar instrumentos normativos e administrativos adequados para assegurar sua integridade. 

Portanto, apresentamos a emenda em anexo, para conferir isonomia, nesse quesito, entre APMs e unidades de conservação. 

II.3 – Emendas apresentadas ao PLC

Foram analisadas 677 emendas ao projeto.

A análise das emendas teve como fundamento aspectos formais e materiais, consoante disposto na Constituição Federal e na Lei Orgânica do DF. Na mesma direção, foi considerado, em especial, as conclusões acerca do julgamento da ADI nº 2009002017552-9 pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT, que suspendeu diversos dispositivos da Lei Complementar nº 803, de 2009, que aprovou o PDOT em vigor.

Nesse sentido, é importante pontuar uma distinção importante que, por vezes, gera desencontros interpretativos entre assessores parlamentares e servidores, que é a distinção entre iniciativa e poder de emenda.

Iniciativa é a proposta de criação de direito novo e com ela se inicia o processo legislativo. Iniciativa comum é aquela que pode ser exercida tanto pelos parlamentares e comissões (respeitados os critérios regimentais), quanto pelo Governador ou pelos cidadãos, na forma prevista na Lei Orgânica. Por sua vez, iniciativa privativa ocorre quando se reserva a um Poder ou a órgão dos Poderes o direito exclusivo de deflagrar o processo legislativo. 

As leis complementares que dispõem sobre o plano diretor, bem como outros instrumentos jurídico-urbanísticos e territoriais, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS e o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB, estão reservados pelo art. 71, § 1º, VI, da Lei Orgânica do DF à iniciativa privativa do Governador.

Por outro lado, emenda é a proposição acessória, que tem por objetivo alterar proposição principal - proposta de emenda à Lei Orgânica (PELO) ou projeto (projeto de lei, projeto de lei complementar, projeto de resolução, projeto de decreto legislativo). Deflagrada a iniciativa, o poder de emendar proposições em tramitação é exclusivo dos deputados e dos órgãos da Câmara Legislativa, que podem suprimir, aglutinar, substituir, modificar ou aditar a proposição principal, inclusive por meio de substitutivo ao texto. 

Feito esse esclarecimento, é preciso registrar que as emendas, inclusive a emenda substitutiva, é instrumento legítimo de exercício do mandato e das prerrogativas parlamentares.

Entretanto, muito embora sejam amplas as possibilidades de emenda, há limitações jurídicas ao exercício dessa prerrogativa, aplicáveis a qualquer projeto de iniciativa do Poder Executivo (não somente a projetos que tratem de ordenamento territorial).

Nesse sentido, é esclarecedora a manifestação do relator da matéria, Desembargador Otávio Augusto:

(...). As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo Chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. 

Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). (Grifamos). (ADI 3114, Relator (a): Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 24/08/2005, DJ 07-04-2006 PP-00015 EMENT VOL-02228-01 PP-00111 LEXSTF v. 28, n. 329, 2006, p. 22-39).

Por fim, a Emenda nº 317, de autoria dos Deputados Ricardo Vale e Chico Vigilante, que suprime o Setor Habitacional Dom Bosco do Anexo IV do Projeto de Lei Complementar nº 78/2025, revela-se plenamente compatível com os requisitos de admissibilidade cuja análise compete à Comissão de Constituição e Justiça.

A proposição observa as normas de técnica legislativa, identificando de forma precisa os dispositivos a serem retirados — Tabela 5A do Anexo IV e Mapa 5 — e apresentando fundamentação adequada que evidencia a relação direta com o objeto central do PLC, qual seja, o ordenamento territorial do Distrito Federal. No âmbito constitucional, a emenda harmoniza-se com os princípios da proteção ambiental (art. 225 da CF/88) e do desenvolvimento urbano sustentável (art. 182 da CF/88), ao buscar resguardar áreas de recarga hídrica e de relevância ecológica, evitando a ampliação urbana sobre zonas ambientalmente frágeis. Além disso, não extrapola competências constitucionais nem afronta os limites materiais impostos ao poder de emenda.

Sob o prisma regimental, verifica-se tratar-se de emenda supressiva legítima, apta ao aprimoramento do texto legislativo. Não se caracteriza como matéria estranha ao projeto, tampouco se contrapõe a eventual substitutivo aprovado, restringindo-se a corrigir inconsistências entre diretrizes de expansão habitacional e parâmetros de preservação ambiental já previstos no próprio PLC. A justificativa apresentada evidencia, ainda, a razoabilidade e proporcionalidade da medida, pois mantém resguardadas as áreas de regularização consolidadas (ARINE Dom Bosco I e II) ao mesmo tempo em que veda novas ocupações em regiões de elevado risco ambiental.

A manutenção do SHDB no PDOT representa risco ambiental, hídrico e patrimonial para o Distrito Federal. A presença do setor em área de Cerrado nativo, dentro dos limites de uma Unidade de Conservação, inserido no entorno protegido do Conjunto Urbanístico de Brasília e em zona estratégica de recarga hídrica torna sua implantação incompatível com os princípios de sustentabilidade, precaução e proteção do território.

Diante do atendimento aos critérios de juridicidade, constitucionalidade e regimentalidade, manifesto-me pela admissibilidade da Emenda nº 317.

1. Elevação de despesas em projetos reservados à iniciativa privativa

Conforme estabelecido no art. 72, I e II, da LODF, não é admissível emenda que aumente a despesa prevista em projetos de iniciativa exclusiva do governador do Distrito Federal, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal (Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, bem como suas alterações), bem como em projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Legislativa, do Tribunal de Contas e da Defensoria Pública. 

O art. 10 da Lei Complementar nº 13/1996 estabelece que observado o disposto no art. 72 da Lei Orgânica, os projetos de iniciativa privativa podem ser emendados pela Câmara Legislativa.

A elevação de despesas ocorreu, por exemplo, quando da inclusão de novos setores de regularização ao Projeto de Lei Complementar nº 46/2007, que versava sobre o PDOT, na medida em que suscitavam a elevação de despesas públicas, a partir da implantação da infraestrutura obrigatória, de serviços e outros investimentos.

2. Pertinência temática com a matéria a deliberar

As emendas, enquanto proposição acessória, devem guardar pertinência com a proposição principal. O art. 71, § 3º, da LODF é bastante objetivo ao estabelecer que não é admissível emenda que não guarde pertinência temática com a proposição principal a deliberar.

Na mesma direção, o art. 84, II, da Lei Complementar nº 13/1996 também estabelece que nenhuma lei conterá matéria estranha a seu objeto ou que a este não esteja vinculado por afinidade, pertinência ou conexão.

A emenda deixa de guardar pertinência com a matéria a deliberar quando, por exemplo, insere dispositivos reservados a outro instrumento legislativo pela Lei Orgânica, como a definição de regramentos de uso do solo de lotes e setores, que é matéria pertinente à LUOS.

Esclareça-se que as conclusões exaradas por esta relatoria se resumem aos limites constitucionais impostos à apresentação de emendas parlamentares a projetos de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, como o que ora se apresenta. Entretanto, ressalvamos as competências da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF para as avaliações de impacto de sua alçada regimental.

III – Voto

Por todo o exposto, considerado o disposto nos Anexos I e II do presente Parecer, somos pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei Complementar nº 78, de 2025:

Sendo pela ADMISSIBILIADE as seguintes emendas: 02, 03, 58, 59, 60, 62, 65, 67, 69, 73, 76, 80, 86, 90, 92, 93, 97, 101, 106, 107, 108, 113, 114, 115, 117, 118, 121,125, 131, 132, 135, 136, 137, 138, 139, 142, 145, 148, 151, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 165, 166, 169, 171, 172, 177, 179, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 194, 195, 197, 199, 201, 203, 205, 206, 207, 208, 213, 216, 218, 219, 220, 224, 230, 232, 236, 237, 239, 240, 243, 245, 250, 254, 260, 261, 262, 265, 274, 276, 277, 281, 289, 293, 294, 295, 296, 297, 299, 301, 309, 310, 314, 316, 317, 319, 322, 323, 324, 325, 326, 329, 330, 331, 333, 336, 340, 342, 345, 348, 357, 359, 362, 368, 369, 370, 372, 379, 380, 381, 388, 390, 397, 398, 400, 409, 413, 417, 419, 420, 422, 423, 426, 427, 429, 431, 432, 439, 442, 443, 445, 447, 449, 452, 454, 463, 464, 465, 467, 469, 472, 473, 483, 484, 485, 487, 489, 490, 493, 497, 499, 500, 506, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 519, 521, 531, 533, 535, 539, 540, 554, 564, 565, 566, 567, 569, 570, 571, 590, 603, 610, 612, 615, 617, 619, 623, 624, 625, 626, 628, 633, 634, 641 a 644, 646 a 670, 672 a 677  e as  04 (quatro) emendas apresentadas por este relator. 

Sendo pela INADISSSIBILIDADE as seguintes emendas: 01, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 61, 63, 64, 66, 68, 70, 71, 72, 74, 75, 77, 78, 79, 81, 82, 84, 85, 87, 88, 89, 91, 94, 95, 96, 98, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 109, 111, 112, 116, 119, 120, 122, 123, 124, 126, 127, 128, 129, 130, 133, 134, 140, 141, 143, 144, 146, 147, 149, 150, 163, 164, 167, 168, 170, 173, 174, 175, 176, 178, 180, 181, 182, 184, 193, 196, 198, 200, 202, 204, 209, 210, 211, 212, 214, 215, 217, 221, 222, 223, 225, 226, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 238, 241, 242, 244, 246, 247, 248, 249, 251, 252, 253, 255, 256, 257, 258, 259, 263, 264, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 275, 278, 279, 280, 282, 284, 283, 285, 286, 287, 288, 290, 291, 292, 298, 300, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 311, 312, 313, 315, 318, 320, 321, 327, 328, 332, 334, 335, 337, 338, 339, 341, 343, 344, 346, 347, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 358, 360, 361, 363, 364, 365, 366, 367, 371, 373, 374, 375, 376, 377, 378, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 389, 391, 392, 393, 394, 395, 396, 401, 402, 403, 404, 405, 406, 407, 408, 411, 412, 414, 415, 416, 418, 421, 424, 425, 428, 430, 433, 434, 435, 436, 437, 438, 440, 441, 446, 448, 450, 451, 453, 455, 456, 457, 458, 459, 460, 462, 466, 470, 471, 474, 475, 476, 477, 478, 479, 480, 481, 482, 486, 488, 491, 492, 494, 495, 496, 498, 501, 502, 503, 504, 505, 507, 508, 509, 518, 520, 522, 523, 524, 525, 526, 527, 528, 529, 530, 532, 534, 536, 537, 538, 541, 542, 543, 544, 545, 546, 547, 548, 549, 550, 551, 552, 553, 555, 556, 557, 558, 559, 560, 561, 562, 563, 568, 572, 573, 574, 575, 576, 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 585, 586, 587, 588, 589, 591, 592, 593, 594, 595, 596, 597, 598, 599, 600, 601, 602, 604, 605, 606, 607, 608, 609, 611, 613, 614, 616, 618, 620, 621, 622, 627, 629, 630, 631, 632, 636, 637, 638 e 640.

Foram canceladas: 16 a 57, 83, 110, 152, 153, 399, 410, 444, 461, 468, 584, 635, 639, 645 e 671.

É o parecer.

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

   1] SANTOS, Milton. O espaço dividido: os dois circuitos da economia urbana nas cidades dos países subdesenvolvidos. 2. ed. São Paulo: Edusp, 2008.

[2] Regeneração: processo natural de renovação de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada, após distúrbios naturais ou causados pelo homem, podendo ser passivo, quando ocorre sem intervenção humana, ou assistido, quando ações são tomadas para facilitar o processo;  Restauração: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada o mais próximo possível de sua condição original; Recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada a uma condição não degradada, que pode ser diferente de sua condição original;   

emenda MODIFICATIVA

(Do Relator)

Ao Projeto de Lei Complementar Nº 78/2025, que Aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências.

Dê-se ao inciso I do art. 162 do Projeto de Lei Complementar a seguinte redação:

Art. 162. ....................................

...

I – 10% para reassentamento de famílias, conforme lei específica;

...

Sala das Comissões, em 24 de novembro de 2025.

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

emenda  MODIFICATIVA

(Do Relator)

Ao Projeto de Lei Complementar Nº 78/2025, que Aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências.

Dê-se ao § 2º do art. 185 do Projeto de Lei Complementar a seguinte redação:

Art. 185. .......................................

.......................................................

§ 2º As diretrizes específicas para a adaptação e mitigação dos impactos das ocupações nas faixas de amortecimento, previstas na IVR, devem ser indicadas em lei específica, observadas as estratégias de resiliência territorial presentes nesta Lei Complementar.

Sala das Comissões, em 24 de novembro de 2025.

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

emenda MODIFICATIVA)

(Do Relator)

Ao Projeto de Lei Complementar Nº 78/2025, que Aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências.

Dê-se ao art. 290 do Projeto de Lei Complementar a seguinte redação:

Art. 290. Os Conselhos Locais de Planejamento – CLP podem, em suas respectivas Regiões Administrativas, definir a utilização, acompanhar e fiscalizar o uso de recursos públicos destinados a qualificação de espaços livres de uso público, conforme definido em lei.

Sala das Comissões, em 24 de setembro de 2025.

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator