A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153), em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, EM REGIME DE URGÊNCIA (ART. 73 DA LODF), em análise de mérito e admissibilidade, na CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CEOF/CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL, observando-se o regime de urgência.

Brasília, 3 de agosto de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Projeto de Lei Complementar nº 27/2023

Da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças sobre o Projeto de Lei Complementar nº 27, de 2023, que “altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado EDUARDO PEDROSA

I – RELATÓRIO

Chega a esta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças o PLC nº 27/2023, de iniciativa do Poder Executivo, encaminhado a esta Casa Legislativa por meio da Mensagem Nº 165/2023-GAG/CJ, de 17 de julho de 2023, e será apreciado em Regime de Urgência, solicitada pelo o Sr. Governador com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF. Sua justificação consta da Exposição de Motivos – EM nº 01/2023 - INASDF/PRESI da Senhora Diretora-Presidente do Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Distrito Federal.

O referido projeto tem como objetivo alterar a Lei Complementar – LC nº 925, de 28 de junho de 2017, de modo que não mais seja revertido ao Tesouro do Distrito Federal o superávit financeiro do Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Distrito Federal – INAS apurado em balanço ao final do exercício financeiro.

O art. 1º do PL altera a LC nº 925/2017, inserindo o inciso X no § 2º do art. 2º.

O art. 2º veicula a cláusula de vigência (data da sua publicação).

Na EM nº 01/2023, a Senhora Diretora-Presidente do INAS/DF relata toda a problemática envolvida em torno da exigência de reversão ao Tesouro do DF do superávit financeiro no encerramento do exercício financeiro e elenca motivos que tornam necessária a alteração legislativa.

De plano, ressalta que o Plano de Assistência Suplementar à Saúde – GDF SAÚDE, criado pela Lei nº 3.831, de 14 de março de 2006, somente foi implementado, de fato, a partir do ano de 2020, cuja data é posterior à publicação da LC n° 925/2017, que criou a regra de reversão de superávit financeiro ao Tesouro do DF.

Alega que o INAS/DF tem por finalidade proporcionar, sem fins lucrativos, aos seus beneficiários, em regime de autogestão, o Plano GDF-SAÚDE. E, para tanto, o art. 20 da Lei elenca as fontes de receita – contribuição dos beneficiários, coparticipações, parte patronal, dentre outras – que são voltadas tão somente a esta finalidade (seu próprio custeio). De tal modo, a reversão ao Tesouro do superávit financeiro do INAS/DF pode colocar em risco o equilíbrio econômico-financeiro da autarquia, o que inviabilizaria a prestação do serviço de assistência à saúde.

A natureza das suas atividades – gestão de plano de saúde – foi suscitada como fator relevante para a necessidade de constituição de provisões técnicas no passivo (riscos esperados inerentes às operações de assistência à saúde), e de ativos garantidores (recursos financeiros destinados a cobrir esses riscos). A obrigatoriedade de reversão do superávit financeiro ao Tesouro impossibilita, portanto, a constituição dessas reservas.

Ademais, ressaltou-se que a legislação trata de forma diferente situações fáticas idênticas, eis que outros fundos constituídos para a assistência à saúde de servidores, tais como os da Câmara Legislativa, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do DF são ressalvados pela LC n° 925/2017. De igual maneira há, ainda, o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Distrito Federal – IPREV/DF, cujo eventual superávit financeiro não é revertido ao Tesouro do DF, destacando-se a similaridade das fontes de custeio de ambos os Institutos.

Por fim, alega que a natureza de suas operações (o prazo entre o atendimento médico e o pagamento ao prestador de serviço pode chegar a até 270 dias) acarreta no pagamento de grande número de despesas no exercício financeiro seguinte, gerando a contabilização de despesas de exercícios anteriores, evidenciando que não há de fato superávit, sendo impossível apurar seu montante no encerramento do exercício.

Consta, ademais, Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, emitida pela Ordenadora de Despesa, a Diretora-Presidente do INAS/DF, de que a iniciativa não gerará impacto financeiro.

A proposição foi lida em Plenário, em 1º de agosto de 2023, e distribuída, em análise de mérito e admissibilidade, à CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça - CCJ (RICL, art. 63, I).

Não foram apresentadas emendas à proposição na CEOF.

Cumpre observar que tramita na Casa outra “proposição da mesma espécie que trate de matéria análoga ou correlata”, qual seja, o PLC n° 8/2023. Referida proposição, que, nos termos de sua ementa, “Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que “Dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.” e revoga dispositivo da Lei Complementar nº 704, de 18 de janeiro de 2005, que “Cria o Fundo para a Geração de Emprego e Renda do Distrito Federal, altera o § nº 2º do art. 25 da Lei 3.196, de 29 de setembro de 2003 e dá outras providências.”, também visa inserir novo inciso “X” ao § 2º do art. 2º da LC n° 925/2017 – embora o objeto material do dispositivo não seja o mesmo.

Tal situação ensejaria o reconhecimento da necessidade de tramitação conjunta, nos termos do RICLDF, art. 154. Não obstante, a tramitação legislativa do PLC n° 8/2023 nas comissões de mérito já se esgotou, não sendo mais possível o requerimento de tramitação conjunta – conforme art. 154, § 2º, do regimento. De todo modo, entende-se prudente e razoável o acompanhamento das tramitações destes PLs, de modo a evitar que eventuais aprovações de ambas as proposições acabem por implicar em revogação de uma ou outra.

II – VOTO DO RELATOR

De acordo com o que preceitua o art. 64, II, “a” e “c” do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, a análise de admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira, bem como o exame do mérito das proposições com adequação ou repercussão orçamentária ou financeira, compete à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF. 

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a iniciativa que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas. As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira.

Cumpre, de início, ressaltar que o PLC nº 27/2023 não implica em aumento de despesas, dispensando-se, destarte, as medidas de controle da neutralidade fiscal, a exemplo das disposições constantes do ADCT/CF-88 (art. 113); LRF (arts. 15 a 17); LDO-23/DF (art. 73).

O PLC nº 27/2023 objetiva alterar a LC nº 925/2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal. A pretensa modificação acrescenta o inciso X ao § 2º do art. 2°, o que implica pôr a termo a reversão ao Tesouro Distrital do superávit financeiro do INAS/DF.

Os dispositivos possuem a seguinte redação:

Art. 2º O superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal apurado no balanço patrimonial ao final do exercício financeiro fica revertido ao Tesouro do Distrito Federal.

............................

§ 2º Excetuam-se das disposições do caput os fundos, que observam legislação própria, e eventual superávit financeiro:

I - vinculado ao Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Distrito Federal - IPREV/DF;

II - decorrente de recursos transferidos pela União;

III - decorrente de recursos de convênios;

IV - decorrente de operações de crédito;

V - relacionado a receitas destinadas a ações e aos serviços públicos de saúde, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e às demais vinculações compulsórias previstas na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal;

VI - de fundo constituído para custeio de:

a) ações e programas voltados para apoio à cultura;

b) assistência à saúde da Câmara Legislativa;

c) assistência à saúde da Polícia Militar;

d) assistência à saúde do Corpo de Bombeiros Militar;

VII - vinculado ao Poder Legislativo.

VIII – decorrente de recursos provenientes e destinados à política habitacional de interesse social do Distrito Federal, administrados pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal; (Acrescido(a) pelo(a) Lei Complementar 997 de 05/01/2022)

IX – (VETADO)[1]

............................ (grifos editados)

Assim, reforça-se, a proposição, ao inserir o novo inciso “X” no § 2º do art. 2º da LC n° 925/2017, objetiva impedir que o superávit financeiro vinculado ao INAS/DF seja revertido ao Tesouro distrital. No caso de aprovação da proposição, esses superávits passariam para o exercício seguinte, a crédito da autarquia de assistência à saúde.

O INAS/DF foi criado por meio da Lei n° 3.831, de 14 de março de 2006, sob a forma de Autarquia em Regime Especial, dotada de personalidade jurídica de direito público, com patrimônio próprio, autonomia administrativa, financeira e patrimonial, tendo por finalidade proporcionar, sem fins lucrativos, aos seus beneficiários titulares[2] e dependentes, em regime de autogestão, o Plano de Assistência Suplementar à Saúde, denominado GDF-SAÚDE-DF, o qual foi instituído a partir do ano 2020.

O custeio do Plano se dá por fontes de receitas distintas, conforme disposto no art. 20 da sua lei:

Art. 20. A receita do INAS será constituída pelos seguintes recursos:

I – contribuições dos beneficiários, inclusive co-participação;

II – contribuições suplementares, complementares ou extraordinárias autorizadas em Lei;

III – contribuição mensal do Governo do Distrito Federal;

IV – doação, legados, subvenções e outras rendas eventuais:

V – reversão de qualquer importância;

VI – juros, multas e correção monetária de pagamento de quantias devidas ao Instituto; e

VII – rendas resultantes de aplicações financeiras, inclusive dos fundos de reserva.

De plano, percebe-se que as receitas arrecadadas pelo GDF-SAÚDE-DF são de origens específicas (contribuições dos beneficiários, parcela patronal do GDF e outras inerentes), vinculadas à aplicação na gestão e custeio da assistência suplementar à saúde.

Reitera-se, portanto, que indubitavelmente o PL não dispõe sobre renúncia de receita ou aumento de despesa públicas. Ademais, como se trata de recursos a serem utilizados no orçamento do ano seguinte, entende-se, de pronto, que a aprovação do referido projeto não afetaria o equilíbrio dessa peça orçamentária de planejamento do Distrito Federal.

Avante, resta analisar a adequação da proposição às normas de finanças públicas. Neste ponto, destaca-se que a intenção do PLC nº 27/2023 está em consonância com o disposto na legislação federal que traz as normas gerais sobre a matéria.

A Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, atualmente com status de lei complementar, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, determina, no seu art. 73, que a regra geral sobre o saldo positivo do fundo apurado em balanço éa transferência para o exercício seguinte a crédito do próprio fundo, sendo permitido que a lei instituidora do fundo disponha de outra forma, in verbis:

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Nessa seara, convém ressaltar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal é no sentido de que os estados e o DF, em matéria orçamentária e de direito financeiro, não podem dispor de forma contrária à União, haja vista a competência da União para instituir normas gerais. Nesse sentido, julgou inconstitucional[3] o § 14 do art. 150 da LODF, incluído pelo art. 1º da Emenda à Lei Orgânica nº 80/2014, ao considerar que “impôs regra contrária à instituída pela União”:

Art. 150 (...)

§ 14. São anualmente desvinculados e automaticamente transferidos para o Tesouro do Distrito Federal os recursos de superávit financeiro de órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as receitas: 

I – originárias de convênios e operações de crédito;

II – próprias da unidade orçamentária;

III – previdenciárias;

IV – destinadas:

a) às ações e aos serviços públicos de saúde, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e às demais vinculações compulsórias previstas na Constituição Federal;

b) a fundo constituído para custeio de ações e programas voltados para apoio à cultura, apoio ao esporte, combate a drogas ilícitas, meio ambiente, sanidade animal, assistência social, direitos da criança e do adolescente e assistência à saúde da Câmara Legislativa, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar. (Grifos nossos)

Outro ponto importante a se destacar é no que tange à iniciativa parlamentar para a proposição legislativa, a qual, entende-se, baseia-se nas disposições constantes dos arts. 146, I, e 149, § 12, primeira parte, da LODF, cujos textos são:

Art. 146. Lei complementar, observados os princípios estabelecidos na Constituição da República e as disposições de lei complementar federal e resoluções do Senado Federal, disporá sobre:

I - finanças públicas;

............................

Art. 149. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

............................

§ 12. Cabe a lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, observados os princípios estabelecidos nesta Lei Orgânica e na legislação federal. (Grifos nossos) 

Nesse sentido, invoca-se trecho da justificação do PLC nº 95/2016, convertido na LC nº 925/17:

42.        Finalmente, é mister registrar que a opção pela veiculação das normas ora propostas em lei complementar justifica-se tendo em vista as regras previstas no art. 146, I, e no art. 149, §12, da Lei Orgânica do Distrito Federal, segundo o qual normas sobre finanças públicas e gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos devem ser veiculadas por instrumentos normativo dessa natureza. (Grifos nossos)

Corroboram tal entendimento lições doutrinárias e pronunciamentos jurisprudenciais. 

Colhe-se da Suprema Corte manifestações no sentido de que “A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001). No mesmo sentido o MS 22.690-CE – Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 07-12-2006.

O eminente autor José Mauricio Conti[4] corrobora com a presente linha argumentativa:

o processo legislativo em matéria de finanças públicas é um tema delicado no que tange ao equilíbrio e separação de poderes, uma vez que envolve questão central no âmbito da Administração Pública, por importar na administração e controle sobre os recursos públicos, o que, como já mencionado, confere enorme poder a quem o detém.

Sendo a regra a iniciativa geral, a iniciativa reservada, ainda que presente em significativo número de casos, é exceção, e é relevante, ter em mente que, para fins de interpretação do ordenamento jurídico positivo, a iniciativa reservada deve ser expressamente prevista no texto; caso contrário, prevalece a regra de iniciativa geral. (...)

Releva destacar também que a iniciativa reservada, como regra de exceção, é de interpretação restritiva, não comportando interpretação ampliativa. 

E ainda que a reserva de iniciativa legislativa, especialmente no âmbito das finanças públicas, é tema que afeta substancialmente o equilíbrio entre os poderes. Sendo a separação dos poderes princípio fundamental do Estado brasileiro, as reservas previstas na constituição Federal são de âmbito nacional, aplicáveis por simetria aos demais entes federados, sendo-lhes defeso ampliar o rol.

Por fim, há que se ressaltar que a proposição não trata da instituição de fundos a que se refere o art. 151, § 4°, da LODF, que regula a instituição de fundos e seus requisitos essenciais (finalidade básica; fontes de financiamento; conselho de administração e órgão gestor). Referido dispositivo prevê expressamente a reserva de iniciativa ao Chefe do Poder Executivo.

Numa visão simples, pode-se entender “fontes de financiamento” como a origem do “dinheiro que entra” no fundo, ao passo que a “finalidade” é a justificação para “dinheiro que sai”. É fato que alterar a sistemática da destinação do saldo financeiro do balanço, ao final do exercício, afeta o estoque do fundo. Porém, não se pode compreender tal procedimento contábil como fonte de financiamento ou finalidade, sob pena de normatizar as tautologias de que “o fundo é financiado pelo próprio fundo” e de que “a finalidade do fundo é destinar recursos para o próprio fundo”.

Desta feita, entende-se que a pretensão do PLC nº 8/2023, quanto a este ponto, não encontra óbice no quesito da iniciativa legislativa.

Em relação à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – LC federal nº 101, de 4 de maio de 2000, as disposições do PLC nº 27/2023 mostram-se compatíveis, in verbis:

Art. 8º ............................

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. (Grifos nossos)

Dentro da temática, cumpre trazer à baila o entendimento do TCDF[5] e da PGDF[6] sobre a não reversão ao Tesouro do DF de determinadas taxas e multas, com fundamento no citado art. 8º da LRF, os quais manifestam-se pela preservação da destinação vinculada dessas receitas às finalidades previstas em lei, mesmo não estando expressamente excepcionadas no § 2º do art. 2º da LC nº 925/2017. Isso porque aquela é norma de cunho financeiro, cujas regras gerais devem ser instituídas pela União e, obrigatoriamente, observadas pelos Estados, DF e Municípios.

Na sequência, sob a ótica meritória da proposição, cumpre analisar a adequação da proposição face os instrumentos de planejamento.

Registre-se, inicialmente, que o Plano Plurianual do Distrito Federal vigente e atualizado – PPA 2020-2023[7] compreende o PROGRAMA TEMÁTICO 6203 - GESTÃO PARA RESULTADOS, que contempla, por seu turno, metas e ações não orçamentárias, que têm por objetivo o fortalecimento do GDF-SAÚDE.

Tais elementos são parâmetros de avaliação do OBJETIVO O218 - GESTÃO ESTRATÉGICA COM PESSOAS - Delinear políticas, processos e metodologias aderentes às necessidades da administração pública, com vistas à excelência dos serviços prestados ao cidadão, por meio da melhoria do desempenho e comprometimento dos servidores, considerando as ações de valorização e qualidade de vida no trabalho a eles direcionadas. São eles:

. Meta - M732 - EFETIVAR A ADESÃO DE 400.000 SERVIDORES DO GDF ATIVOS, INATIVOS, DEPENDENTES LEGAIS E PENSIONISTAS AO GDF-SAÚDE (INAS).

Ações não orçamentárias:

. AN10650 - DIMENSIONAMENTO DA DEMANDA LATENTE DO GDF-SAÚDE E LEVANTAMENTO DE EXPECTATIVAS E NECESSIDADES DOS POTENCIAIS USUÁRIOS (INAS);

. AN10651 - FORMULAÇÃO DAS DIRETRIZES E PROCEDIMENTOS DO GDF-SAÚDE (INAS);

. AN10652 - ELABORAÇÃO DAS POLÍTICAS DO INAS, DE SEU REGIMENTO INTERNO E DE SUAS NORMAS DE ATUAÇÃO (INAS).

Ademais, há a ação orçamentária 9126 - APORTE DA CONTRIBUIÇÃO MENSAL DO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL PARA O GDF-SAUDE-DF, em que o PPA 2020-2023 estabeleceu metas com indicadores Físico/Financeiro para os exercícios financeiros de 2022 e 2023, estipulando aportes mensais de R$ 1.000.000,00.

Por seu turno, o orçamento de 2023 (LOA – Lei n° 7.212, de 30 de dezembro de 2022) fixou o valor de R$ 273.600.000,00 para o programa de trabalho 04.122.0001.9126.0001 - APORTE DA CONTRIBUIÇÃO MENSAL DO GOVERNO DO DISTR - DISTRITO FEDERAL 99 AÇÃO REALIZADA (UNIDADE) 12. Em consulta realizada ao sistema Siggo, o quadro de detalhamento da despesa evidencia que, até 25/09/2023, fora empenhado e liquidado o valor de R$ 177.444.993,07.

Como já ressaltado, o art. 20 da Lei do INAS/DF (Lei n° 3.831/2006) elenca como fontes de receitas para custeamento do Plano, dentre outras, as contribuições dos beneficiários, inclusive co-participação e contribuição mensal do Governo do Distrito Federal.

Nesse ponto, é cristalina a intenção do PL de fortalecer o GDF-Saúde, na medida em que seus recursos devem estar vinculados estritamente à sua finalidade, não mais revertendo ao Tesouro do DF o superávit financeiro, o que vai ao encontro do planejamento do PPA 2020-2023.

Por todo o exposto, é de se concluir que as alterações trazidas pelo PLC nº 27/2023 não contrariam as normas orçamentárias ou de finanças públicas vigentes, ao contrário, estão em sintonia com suas previsões, além de harmonizar-se com os termos do planejamento orçamentário.

Ademais, a proposição mostra-se louvável e meritória, dado que não se mostra plausível a transferência do superávit do INAS/DF ao Tesouro do DF, sob pena de desvio de finalidade dos recursos repassados para emprego em finalidades específicas.

A medida é justa e necessária em face da conformação jurídica do INAS/DF, e também em homenagem aos relevantíssimos serviços que o mencionado instituto presta aos servidores públicos do Governo do Distrito Federal.

Diante do exposto pugnamos pela admissibilidade e no mérito pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 27/2023 no âmbito desta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças.

É o parecer.

 Sala das Comissões, em …

[1] Fora acrescido pela LC nº 997, de 05 de janeiro de 2022.

[2] Art. 5º Podem aderir ao GDF-SAÚDE-DF, na qualidade de beneficiários titulares:

I – os servidores efetivos ativos e inativos da administração direta;

II – os beneficiários de pensão de servidores efetivos ativos e inativos da administração direta do Distrito Federal;

III – os servidores comissionados da administração direta;

IV – os contratados temporariamente pela administração direta do Distrito Federal;

[3] Publicado no Diário de Justiça, de 13 de abril de 2015.

[4] Iniciativa legislativa em matéria financeira. In CONTI, José Mauricio; SCAFF, Fernando F. (coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, pp. 283-307.

[5] Conforme DECISÃO Nº 1911/2023, no âmbito do processo Nº 00600-00011346/2021-06-e

[6] DIREITO FINANCEIRO. VINCULAÇÃO DE RECEITAS. MULTAS DE TRÂNSITO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO – CTB. LEI COMPLEMENTAR N° 925/2017. INTERPRETAÇÃO DA PARTE FINAL DO ART. 3º. CASO CONCRETO. 1. O DETRAN inaugurou os presentes autos, à época, com vistas a discutir a aplicabilidade às multas aplicadas pela entidade do Projeto de Lei Complementar nº 95/2016, que dispunha sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superavit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal; 2. A Constituição Federal estabelece como competência privativa da União a legislação sobre trânsito. E, neste ponto, o Código de Trânsito Brasileiro dispõe que a receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito tem destinação específica, e mais ainda, exclusiva, na aplicação em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito; 3. Tratando-se de recurso orçamentário de natureza vinculada e, haja vista o disposto no parágrafo único do artigo 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, a administração pública não poderá dar destinação distinta à receita, devendo ser utilizados para o propósito específico definido pelo legislador, conforme se infere do artigo 320, do CTB, e, artigo 2º, da Resolução CONTRAN nº 638, de 2016.

[7] https://www.seplad.df.gov.br/plano-plurianual-2020-2023

Parecer 2, do Deputado Eduardo Pedrosa, pela admissibilidade e aprovação, aprovado na 6ª reunião extraordinária da CEOF realizada em 26/09/2023. Ao SACP para as devidas providências.

Brasília, 27 de setembro de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

À CEOF, para verificar na folha de votação, as assinaturas dos Deputados presentes na reunião.

Brasília, 27 de setembro de 2023 

Folha de votação

Projeto de Lei COMPLEMENTAR nº 27/2023

Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

6ª Reunião Extraordinária realizada em 26/09/2023.

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei Complementar nº 27/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei Complementar nº 27/2023, que “Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame da Comissão de Constituição e Justiça – CCJ o Projeto de Lei Complementar – PLC nº 27/2023, de autoria do Poder Executivo, com somente dois artigos, encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem Nº 165/2023-GAG/CJ, de 17 de julho de 2023.

Com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, o Sr. Governador solicitou a apreciação da proposição em regime de urgência e informou que a justificação da proposição se encontra na Exposição de Motivos – EM nº 01/2023 - INASDF/PRESI da Senhora Diretora-Presidente do Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Distrito Federal.

O art. 1º objetiva alterar a Lei Complementar – LC nº 925, de 28 de junho de 2017, ao inserir o inciso X no § 2º do art. 2º, de modo que não mais seja revertido ao Tesouro do Distrito Federal o superávit financeiro do INAS apurado em balanço ao final do exercício financeiro.

O art. 2º traz a cláusula de vigência (data da sua publicação).

Na EM nº 01/2023, a Senhora Diretora-Presidente do INAS-DF relata toda a problemática envolvida em torno da exigência de reversão ao Tesouro do DF do superávit financeiro no encerramento do exercício financeiro e elenca motivos que tornam necessária a alteração legislativa.

De plano, ressalta que o Plano de Assistência Suplementar à Saúde – GDF SAÚDE, criado pela Lei nº 3.831, de 14 de março de 2006, somente foi implementado, de fato, a partir do ano de 2020, cuja data é posterior à publicação da LC n° 925/2017, que criou a regra de reversão de superávit financeiro ao Tesouro do DF.

Alega que o INAS/DF tem por finalidade proporcionar, sem fins lucrativos, aos seus beneficiários, em regime de autogestão, o Plano GDF-SAÚDE. E, para tanto, o art. 20 da Lei elenca as fontes de receita - contribuição dos beneficiários, coparticipações, parte patronal, dentre outras - que são voltadas tão somente a esta finalidade (seu próprio custeio). De tal modo, a reversão ao Tesouro do superávit financeiro do INAS pode colocar em risco o equilíbrio econômico-financeiro da autarquia, o que inviabilizaria a prestação do serviço de assistência à saúde.

A natureza das suas atividades - gestão de plano de saúde - foi suscitada como fator relevante para a necessidade de constituição de provisões técnicas no passivo (riscos esperados inerentes às operações de assistência à saúde), e de ativos garantidores (recursos financeiros destinados a cobrir esses riscos). A obrigatoriedade de reversão do superávit financeiro ao Tesouro impossibilita, portanto, a constituição dessas reservas.

Ademais, ressaltou-se que a legislação trata de forma diferente situações fáticas idênticas, eis que outros fundos constituídos para a assistência à saúde de servidores, tais como os da Câmara Legislativa, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do DF são ressalvados pela LC n° 925/2017. De igual maneira há, ainda, o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Distrito Federal - IPREV/DF, cujo eventual superávit financeiro não é revertido ao Tesouro do DF, destacando-se a similaridade das fontes de custeio de ambos os Institutos.

Por fim, alega que a natureza de suas operações (o prazo entre o atendimento médico e o pagamento ao prestador de serviço pode chegar a até 270 dias) acarreta no pagamento de grande número de despesas no exercício financeiro seguinte, gerando a contabilização de despesas de exercícios anteriores, evidenciando que não há de fato superávit, sendo impossível apurar seu montante no encerramento do exercício.

O INAS encaminhou ainda a Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, que afirma que a iniciativa não gerará impacto financeiro.

Lida em Plenário, em 1º de agosto de 2023, a proposição foi distribuída, em análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia Orçamento e Finanças – CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade, à CCJ (RICL, art. 63, I). A matéria tramitará em regime de urgência, conforme art. 73 da LODF.

Dentro do prazo regimental, não foram apresentadas emendas à proposição nesta Comissão.

É o relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno desta Casa, cabe a esta CCJ a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação.

Pelo § 1º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CCJ quanto à constitucionalidade, juridicidade e legalidade das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito, no mínimo, por um oitavo dos Deputados.

O PLC nº 27/2023 altera a LC nº 925/2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal. A pretensa modificação acrescenta o inciso X ao § 2º do art. 2°, o que implica pôr a termo a reversão ao Tesouro Distrital do superávit financeiro do INAS/DF.

Os dispositivos envoltos possuem a seguinte redação:

Art. 2º O superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal apurado no balanço patrimonial ao final do exercício financeiro fica revertido ao Tesouro do Distrito Federal.

............................

§ 2º Excetuam-se das disposições do caput os fundos, que observam legislação própria, e eventual superávit financeiro:

I - vinculado ao Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Distrito Federal - IPREV/DF;

II - decorrente de recursos transferidos pela União;

III - decorrente de recursos de convênios;

IV - decorrente de operações de crédito;

V - relacionado a receitas destinadas a ações e aos serviços públicos de saúde, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e às demais vinculações compulsórias previstas na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal;

VI - de fundo constituído para custeio de:

a) ações e programas voltados para apoio à cultura;

b) assistência à saúde da Câmara Legislativa;

c) assistência à saúde da Polícia Militar;

d) assistência à saúde do Corpo de Bombeiros Militar;

VII - vinculado ao Poder Legislativo.

VIII – decorrente de recursos provenientes e destinados à política habitacional de interesse social do Distrito Federal, administrados pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal; (Acrescido(a) pelo(a) Lei Complementar 997 de 05/01/2022)

IX – (VETADO) 

............................ (grifos editados)

Assim, reforça-se, a proposição, ao inserir o novo inciso “X” no § 2º do art. 2º da LC n° 925/2017, objetiva impedir que o superávit financeiro vinculado ao INAS/DF seja revertido ao Tesouro distrital. No caso de aprovação da proposição, esses superávits passariam para o exercício seguinte, a crédito da autarquia de assistência à saúde.

O INAS-DF foi criado por meio da Lei n° 3.831, de 14 de março de 2006, sob a forma de Autarquia em Regime Especial, dotada de personalidade jurídica de direito público, com patrimônio próprio, autonomia administrativa, financeira e patrimonial, tendo por finalidade proporcionar, sem fins lucrativos, aos seus beneficiários titulares e dependentes, em regime de autogestão, o Plano de Assistência Suplementar à Saúde, denominado GDF-SAÚDE-DF, o qual foi instituído a partir do ano 2020.

O custeamento do Plano se dá por fontes de receitas distintas, conforme disposto no art. 20 da sua lei:

Art. 20. A receita do INAS será constituída pelos seguintes recursos:

I – contribuições dos beneficiários, inclusive co-participação;

II – contribuições suplementares, complementares ou extraordinárias autorizadas em Lei;

III – contribuição mensal do Governo do Distrito Federal;

IV – doação, legados, subvenções e outras rendas eventuais:

V – reversão de qualquer importância;

VI – juros, multas e correção monetária de pagamento de quantias devidas ao Instituto; e

VII – rendas resultantes de aplicações financeiras, inclusive dos fundos de reserva.

De plano, percebe-se que as receitas arrecadadas pelo GDF-SAÚDE-DF são de origens específicas (contribuições dos beneficiários, parcela patronal do GDF e outras inerentes), voltadas à aplicação na gestão e custeio da assistência suplementar à saúde.

Da Constitucionalidade

Inicialmente, quanto à competência legislativa, deve-se observar que o art. 24 da Constituição Federal dispõe que compete concorrentemente à União e ao Distrito Federal legislar sobre direito financeiro[3], econômico e orçamento. Essa norma também é extraída do art. 17 da LODF, vejamos:

Art. 17. Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

(Grifos editados)

Ainda quanto à constitucionalidade formal, verifica-se a pertinência da deflagração do processo legislativo pelo Poder Executivo, especialmente em atenção ao arts. 71 e 100 da LODF: 

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.) 

.........................

II – ao Governador; (Inciso acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.)

.........................

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

.........................

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica; (grifos editados)

Ademais, adequada a forma exigida - lei complementar, senão vejamos:

Art. 146. Lei complementar, observados os princípios estabelecidos na Constituição da República e as disposições de lei complementar federal e resoluções do Senado Federal, disporá sobre:

I - finanças públicas;

.........................

Art. 149. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais. 

.........................

§ 12. Cabe a lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, observados os princípios estabelecidos nesta Lei Orgânica e na legislação federal. (grifos editados)

Em relação aos aspectos materiais, a alteração pretendida está em consonância com os princípios e valores consagrados na Constituição e na LODF.

A proposição legislativa é singela, inclui um dispositivo à legislação já existente – acresce o inciso X ao § 2º do art. 2° do LC n° 925/2017. Esta lei, por sua vez, encontra-se em consonância com os ditames da Constituição Federal e LODF, eis que não há obstáculo para que o DF discipline as regras sobre reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do DF, excetuando-se os fundos, que observam legislação própria.

Desta forma, não vislumbramos óbices de ordem constitucional à presente iniciativa.

Da Legalidade e Juridicidade

Quanto à legalidade, ressalta-se o disposto na LC federal nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF:

Art. 8º ............................

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. (Grifos nossos)

Destaca-se o entendimento do TCDF e da PGDF sobre a não reversão ao Tesouro do DF de determinadas taxas, com fundamento no citado art. 8º da LRF, os quais manifestam-se pela preservação da destinação vinculada dessas receitas às finalidades previstas em lei, mesmo não estando expressamente excepcionadas no § 2º do art. 2º da LC nº 925/2017. Isso porque aquela é norma de cunho financeiro, cujas regras gerais devem ser instituídas pela União e, obrigatoriamente, observadas pelos Estados, DF e Municípios.

Paralelamente, no tocante aos fundos especiais, assim dispõe a Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, atualmente com status de lei complementar, que “estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”:

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Em resumo, a proposição legislativa satisfaz as exigências legais pertinentes, evidenciando sua legalidade.

Na análise de juridicidade, não identificamos impedimentos à aprovação do PL, dado se tratar de mera alteração de legislação já existente, incluindo um inciso ao rol de exceções à regra geral de reversão de superávit financeiro ao Tesouro do DF, conformando-se com a regra e o sistema jurídico vigentes.

Da regimentalidade e técnica legislativa.

No que tange à admissibilidade do PL, conforme o art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, também não identificamos impedimentos quanto à regimentalidade e técnica legislativa.

Por todo o exposto, vota-se, no âmbito da CCJ, pela admissibilidade do PLC nº 27/2023, nos termos do art. 63, I, do RICLDF.

Sala das Comissões, 28 de setembro de 2023.

Deputado Thiago Manzoni

Relator

PLC 27/2023 recebido da CEOF. Pendente parecer CCJ.

Brasília, 28 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

Folha de votação

Projeto de Lei Complementar nº 27/2023

Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

3ª Reunião Extraordinária realizada em  03/10/2023.

AO SACP,

Para continuidade de tramitação. Parecer da CCJ aprovado na 3ª Reunião Extraordinária, em 03/10/2023.

Brasília, 3 de outubro de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

À SELEG, para análise prévia e posterior inclusão na Ordem do Dia.

Brasília, 4 de outubro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

À CCJ, para elaboração da Redação Final.

Brasília, 29 de novembro de 2023.

RITA DE CASSIA SOUZA 

Assistente Técnico Legislativo

Encaminho o PLC 27/2023 para elaboração de redação final na forma do projeto original.

Brasília, 29 de novembro de 2023. 

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da CCJ

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 27 DE 2023

Redação Final

Altera a Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, que dispõe sobre a reversão ao Tesouro do Distrito Federal do superávit financeiro de órgãos e entidades da administração direta e indireta integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Distrito Federal e dá outras providências.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta: 

Art. 1º A Lei Complementar nº 925, de 28 de junho de 2017, passa a vigorar com a seguinte alteração: 

"Art. 2º ...

§ 2º ...

X – vinculado ao Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Distrito Federal – INAS/DF. 

..." 

Art. 2º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. 

Sala das Sessões, 28 de novembro de 2023.

Ao Setor de Apoio às Comissões Permanentes - SACP,

Para conhecimento e posterior conclusão do processo.

Brasília, 8 de fevereiro de 2024.

MANOEL ÁLVARO DA COSTA

Secretário Legislativo

Tramitação concluída.

Brasília, 8 de fevereiro de 2024