SUBSTITUTIVO

(Autoria: Deputado ROBÉRIO NEGREIROS)

Ao Projeto de Lei nº 2153/2021, que “Altera a Lei nº 4.011, de 12 de setembro de 2007, que dispõe sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal, instituído pela Lei Orgânica do Distrito Federal, e dá outras providências.”

Dê-se ao Projeto de Lei nº 2.153, de 2021, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 2.153/2021

(Autoria: Deputada Arlete Sampaio, Deputado Chico Vigilante e Deputado Fábio Félix)

Altera a Lei nº 4.011, de 12 de setembro de 2007, que dispõe “sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal, instituído pela Lei Orgânica do Distrito Federal, e dá outras providências”, para obrigar as empresas concessionárias a publicarem as demonstrações contábeis e financeiras completas referentes aos contratos de concessão durante o prazo de vigência contratual.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL, decreta:

Art. 1° A Lei nº 4.011, de 12 de setembro de 2007, passa a vigorar acrescida do seguinte artigo: 

Art. 34-A. As empresas concessionárias do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal devem publicar, obrigatória e anualmente, no Diário Oficial do Distrito Federal, as demonstrações contábeis e financeiras completas referentes aos contratos de concessão durante o prazo de vigência contratual.

Parágrafo único. A publicação deve ocorrer até o dia 30 de junho de cada ano. 

Art. 2° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 

Art. 3°

 Revogam-se as disposições em contrário

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

PARECER Nº , DE 2024 - CCJ 

Projeto de Lei nº 2153/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2153/2021, que “Altera a Lei nº 4.011, de 12 de setembro de 2007, que dispõe sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal, instituído pela Lei Orgânica do Distrito Federal, e dá outras providências.”

AUTORES: Deputado Chico Vigilante, Deputado Fábio Felix, Deputada Arlete Sampaio

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

Aprecia-se, perante esta Comissão de Constituição e Justiça, o Projeto de Lei nº 2.153/2021, que visa alterar “a Lei nº 4.011, de 12 de setembro de 2007, que dispõe sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal”.

O art. 1º apresenta o acréscimo proposto à lei para que ela passe a vigorar com o seguinte artigo:

Art. 34-A. As empresas concessionárias do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal devem publicar, obrigatória e anualmente, no Diário Oficial do Distrito Federal, as demonstrações contábeis e financeiras completas, acompanhado de parecer de auditoria independente, referentes aos contratos de concessão durante o prazo de vigência contratual  

Parágrafo único. A publicação deve ocorrer até o dia 30 de junho de cada ano.

Seguem-se a cláusula de vigência e a cláusula revogatória.

Na Justificativa, os autores aduzem que o projeto visa acrescer uma regra de transparência, vez que “os dados fornecidos pelas empresas concessionárias para embasar a definição da tarifa técnica pela Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade não têm tido a necessária divulgação oficial e ampla.”

Afirmam, ainda, que constantemente o Governo do Distrito Federal vem apresentando propostas de abertura de créditos suplementares “para atender despesas com o reequilíbrio financeiro dos contratos das concessionárias do STPC sem que se saiba, efetivamente, a sua real composição e sustentabilidade e sem que o Poder Legislativo, órgão encarregado de fiscalizar as contas públicas, tenha condições de saber a real situação econômico-financeira dessas empresas em relação aos serviços explorados na Capital da República.”

Por fim, alertam que, dada a precariedade do transporte público, “os recursos aplicados pelo GDF não têm sido devolvidos em benefício para os usuários do STPC, o que faz supor que servem apenas para aumentar os lucros das empresas”.

Aprovado parecer favorável pela Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana (CTMU), foi o projeto encaminhado a esta Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) para análise de admissibilidade. Durante o prazo regimental não foram apresentadas emendas.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo em relação aos três primeiros critérios.

O projeto em exame busca obrigar as empresas concessionárias do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal a publicarem anualmente, no Diário Oficial do Distrito Federal, as demonstrações contábeis e financeiras completas, acompanhadas de parecer de auditoria independente, referentes aos contratos de concessão.

Inicialmente, convém destacar que o Distrito Federal possui competência para cuidar do tema em estudo, pois cabe a ele privativamente “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (arts. 30, V, c/c 32, §1º, CF e 15, VI, LODF). Ademais, assim dispõe a Lei Orgânica do Distrito Federal:

Art. 58. Cabe à Câmara Legislativa, com a sanção do Governador, não exigida esta para o especificado no art. 60 desta Lei Orgânica, dispor sobre todas as matérias de competência do Distrito Federal, especialmente sobre: 

(...)

XI - concessão ou permissão para a exploração de serviços públicos, incluído o de transporte coletivo; 

(...)

Art. 336. Compete ao Distrito Federal planejar, organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação, os serviços de transporte coletivo, observada a legislação federal (...)

No mesmo sentido é o art. 29, I, da Lei n. 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências: 

Art. 29. Incumbe ao poder concedente:

I - regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação;

(...)

Quanto à iniciativa, o tema da possível interferência do Poder Legislativo em contratos de concessão firmados pela Administração suscita maiores esclarecimentos. Isso porque a gestão do contrato administrativo de concessão é matéria reservada ao Poder Executivo concedente porque pertinente à chamada reserva da administração. 

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal nesse sentido já está consolidada, demonstrando que, em matéria de serviços públicos prestados indiretamente, os respectivos contratos administrativos em execução estão imunes a interferências de iniciativa do legislativo nas hipóteses em que estas afetem o equilíbrio econômico-financeiro ajustado.

É o que se pode constatar nas seguintes decisões do Supremo Tribunal Federal: 

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA.  1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (Grifamos. ADI 2733)

“EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido. (Grifamos. ARE 929591 AgR)

Nesse contexto, porém, a proposição não incorre em inconstitucionalidade quando obriga as empresas concessionárias a simplesmente publicarem as demonstrações contábeis e financeiras completas referentes aos contratos de concessão durante o prazo de vigência contratual. Pois nesse caso não haveria qualquer prejuízo ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ao passo que daria vazão ao princípio constitucional da transparência, que já circunscreve a atuação da prestadora de serviço público desde o início.

Assim, a obrigação proposta já decorre do dever da concessionária de franquear livre acesso aos dados contábeis e financeiros ao órgão gestor (art. 31, Lei n. 4.011/07), além da necessidade de manter “métodos contábeis padronizados, devendo apresentar balanços e balancetes dentro das normas de escrituração e nos prazos estabelecidos, bem como comprovar, durante a vigência da delegação, a manutenção de sua regularidade fiscal, previdenciária, técnica e financeira” (art. 32, §2º, Lei n. 4.011/07).

No mesmo sentido, a Lei n. 8.987/95, em seu art. 23, XIV, traz como cláusula essencial do contrato de concessão a relativa à “exigência da publicação de demonstrações financeiras periódicas da concessionária”. Em consequência, esteve presente no contrato firmado pela então Secretaria de Estado de Transportes e as empresas concessionárias, na cláusula XX, item 1.27, a obrigação de se “publicar, anualmente, no Diário Oficial do Distrito Federal, o balanço patrimonial e as demonstrações contábeis e financeiras do exercício financeiro anterior.” [1]

Em adição, a proposição fortalece o controle social, que já é tutelado pelo próprio contrato já citado, conforme cláusula XVIII, na qual em seu item 1.4 dispõe que é direito dos usuários do transporte coletivo “receber do concedente e da concessionária informações para a defesa de direitos individuais e coletivos”. Essa disposição, inclusive, está presente também na Lei n. 8.987/95 (art. 7º, II).

Evidente, portanto, que não há inovação tendente a ferir o equilíbrio econômico-financeiro nesta parte da proposição.

No entanto, a exigência de contratação de auditoria independente para analisar anualmente as demonstrações da concessionária pode gerar ônus imprevisto na relação contratual, em potencial ofensa ao art. 37, XXI, CF, que aduz:

Art. 37. (...) 

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifamos)

Além disso, não se olvida que é competência constitucional do Tribunal de Contas o auxílio ao Poder Legislativo no controle externo dos contratos de concessão, inclusive por meio de auditoria, de modo que a exigência de auditoria particular não se coaduna com o disposto no art. 78 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

Vejamos, como ilustração, o seguinte trecho da nota de esclarecimento publicada no site do TCDF em 5 de outubro de 2022[2]:

O Tribunal de Contas do Distrito Federal é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do DF quanto à legalidade, legitimidade e economicidade.

Dentre as diversas atribuições constitucionais dos Tribunais de Contas está o acompanhamento dos processos de licitação e contratação das Parcerias Público-Privadas (PPPs) e das Concessões Comuns, bem como a execução dos respectivos contratos.

Para isso, o TCDF dispõe de comissão técnica permanente formada por servidores com conhecimentos notórios em análise econômico-financeira, contabilidade pública, contratos civis e administrativos, auditoria de obras, análise de riscos fiscais e ambientais. (Grifamos)

Por fim, quanto à técnica legislativa e redação, a proposição pode ser emendada para se aprimorar o texto da sua ementa, conferindo maior clareza, o que ora se propõe.

Desse modo, e por não se apresentarem outros defeitos quanto à regimentalidade, técnica legislativa e redação, a proposição tem condições de admissibilidade caso suprimida a expressão “acompanhado de parecer de auditoria independente”, conforme substitutivo apresentado nesta oportunidade.

Assim, e ante todo o exposto, a proposição em estudo merece prosperar nesta Casa de Leis, razão pela qual o nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.153/2021 na forma do substitutivo em anexo.

Sala das Comissões, 09 de agosto de 2024.

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

[1] http://editais.st.df.gov.br/contratos/arquivos/piracicabana.pdf

[2] https://www2.tc.df.gov.br/nota-de-esclarecimento-3/

Folha de votação

Projeto de lei nº 2153/2021

Altera a Lei nº 4.011, de 12 de setembro de 2007, que dispõe sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal, instituído pela Lei Orgânica do Distrito Federal, e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

2ª Reunião Ordinária realizada em 08/04/2025.