PARECER Nº , DE 2022 - ccj

Projeto de Lei 1769/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI nº 1.769, de 2021, que “Estabelece normas específicas de licitações pertinentes a obras e prestação de serviços de engenharia no Distrito Federal.”

Autor: Deputado PROF. REGINALDO VERAS

Relator: Deputado JOSÉ GOMES

I – RELATÓRIO

O projeto de lei em epígrafe, de autoria do Deputado Professor Reginaldo Veras, visa estabelecer normas específicas de licitações pertinentes à prestação de serviços de engenharia no Distrito Federal, aplicando à definição de obra e prestação de serviço de engenharia o disposto no art. 6º da Lei nº 8.666/1993, conforme o art. 1° e parágrafo único.

O art. 2º da proposição veda que se habilite “licitantes, nos procedimentos de licitações pertinentes a obras e prestação de serviços de engenharia, com base em critérios fictícios de vistoria e visita aos locais nos quais os serviços devam ser executados”. Ainda no parágrafo único do dispositivo dispõe-se que eventual declaração de dispensa de diligências pelo licitante não substitui a visita e vistoria no local da obra ou dos serviços. 

No art. 3º, determina-se que os “editais de licitação de obras e serviços de engenharia devem fixar prazo razoável que permita aos licitantes realizar, de modo detalhado, as vistorias e medições necessárias, com o fim de se evitar futuros aditivos que violem os princípios da igualdade e da vantajosidade das propostas.” 

No art. 4º, dispõe-se que “Na definição pela Administração Pública do regime de execução da obra e dos serviços deverá ser considerado a empreitada por preço global ou por preço unitário conforme o grau de especificação dos projetos.” Enquanto o parágrafo único do art. 4º especifica que “Ressalvada a reserva da administração, devidamente motivada, nos projetos, acompanhados dos respectivos memoriais descritivos e planilhas orçamentárias, nos quais haja elevado grau de especificação, a preferência é pela empreitada por preço global.“

Os artigos 5º e 6º veiculam, respectivamente, as cláusulas de vigência e de revogação. 

Na justificação do PL 1.769/2021, afirma-se que “... a Constituição Federal positivou o princípio da isonomia entre os licitantes e o da manutenção das propostas ofertadas (art. 37, XXI). O jogo que alguns licitantes praticam, com as manobras citadas, malferem tais princípios, colocando o patrimônio público em risco e a tão perseguida igualdade de chances (art. 5º, caput, CF). Logo, o presente Projeto, com as medidas moralizadoras que impõe, vai ao encontro do conteúdo das normas constitucionais, o que demonstra a sua constitucionalidade material ou substancial.” (grifos no original)

Além disso, o autor argumenta que  “Quanto à constitucionalidade formal ou nomodinâmica, não há outra conclusão senão o da sua presença. De fato, como se sabe, o art. 22, XXI, da CF, preceitua ser da competência privativa da União legislar sobre NORMAS GERAIS de licitações. A leitura da CF nos mostra que a intenção do legislador não foi gerar um monopólio legislativo em prol da União no que se refere às licitações. Afinal, se assim o fosse, o constituinte teria estabelecido a competência da União para legislar sobre “licitações” e não “normas gerais de licitações”. Tendo em conta que o presente PL institui apenas normas específicas, é cristalina a competência dos demais entes federativos para legislar sobre as especificidades locais. Portanto, a proposição goza de constitucionalidade formal orgânica, pois o Distrito Federal tem competência legislativa sobre as citadas normas específicas.” (grifos no original)

Justifica-se, ainda, que “é importante frisar que a proposição em debate resguarda a constitucionalidade formal subjetiva (iniciativa). Destarte, ao se compulsar os arts. 61, § 1º, da CF e art. 71, § 1º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, aufere-se que o tema – licitação – não se insere no rol taxativo de matérias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Logo, trata-se de matéria de iniciativa comum entre o Governador, órgãos ou membros da Câmara Legislativa e cidadãos (LC 13/96)”. (grifos no original)

De outra parte, remetida à análise de mérito pela Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle, a proposição recebeu parecer favorável.

Esgotado o prazo regimental, não foram apresentadas emendas ao projeto.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, inciso I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal - RICLDF, compete a esta Comissão examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto aos aspectos de constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação.

O projeto de lei em exame pretende criar normas específicas sobre a fase de habilitação do procedimento licitatório para contratação de obras e prestação de serviços de engenharia com o objetivo de exigir a realização de visitas e vistorias pelos licitantes aos locais de execução do contrato, bem como cria restrições com relação aos regimes de execução de obras e prestação de serviços de engenharia contratados.

Inicialmente, importa observar que a disciplina das normas gerais sobre licitações e contratos compete privativamente à União, nos termos do inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal: 

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;                 (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nota-se ainda que a Constituição Federal permite ao Distrito Federal a atividade legiferante sobre normas específicas de licitação e contratação, consoante inteligência do §1º do art. 25 combinado com §1º do art. 32 do texto constitucional: 

 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

...

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

...

Em decorrência da competência estabelecida pelo inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, encontram-se vigentes na legislação federal algumas leis destinadas a dispor sobre as licitações e contratações da administração pública, em especial, a Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/2021. Vale ressaltar que ambas as leis enunciam em seus artigos inaugurais que elas estabelecem normas gerais sobre licitações e contratos administrativos e determinam que se subordinam aos seus ditames a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A competência do DF para dispor sobre licitações e contratos é, pois, de natureza suplementar em relação a legislação federal sobre normas gerais. Esta é inclusive a posição do Supremo Tribunal Federal sobre a temática: 

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 34, VII DA LEI ESTADUAL PARANAENSE N. 15608/2007. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO. NORMAS GERAIS. HIPÓTESE INOVADORA DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 

1. Esta Corte já assentou o entendimento de que assiste aos Estados competência suplementar para legislar sobre licitação e contratação, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela União. 

2. Lei estadual que ampliou hipótese de dispensa de licitação em dissonância do que estabelece a Lei 8.666/1993. 

3. Usurpa a competência da União para legislar sobre normais gerais de licitação norma estadual que prevê ser dispensável o procedimento licitatório para aquisição por pessoa jurídica de direito interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, e que tenha sido criado especificamente para este fim específico, sem a limitação temporal estabelecida pela Lei 8.666/1993 para essa hipótese de dispensa de licitação. 

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação de efeitos, a fim de preservar a eficácia das licitações eventualmente já finalizadas com base no dispositivo cuja validade se nega, até a data desde julgamento. (ADI  4658 PR)

Na proposição em exame, todavia, observam-se previsões referentes à fase de habilitação das licitações de obras e serviços de engenharia que vão de encontro ao disposto nos §§2º, 3º e 4º do art. 63 da Lei 14.133/2021, dispositivos que conferem ao edital de licitação a faculdade de prever a necessidade de o licitante atestar que conhece o local e as condições da realização da obra ou serviço: 

Art. 63...

§ 2º Quando a avaliação prévia do local de execução for imprescindível para o conhecimento pleno das condições e peculiaridades do objeto a ser contratado, o edital de licitação poderá prever, sob pena de inabilitação, a necessidade de o licitante atestar que conhece o local e as condições de realização da obra ou serviço, assegurado a ele o direito de realização de vistoria prévia.

§ 3º Para os fins previstos no § 2º deste artigo, o edital de licitação sempre deverá prever a possibilidade de substituição da vistoria por declaração formal assinada pelo responsável técnico do licitante acerca do conhecimento pleno das condições e peculiaridades da contratação.

§ 4º Para os fins previstos no § 2º deste artigo, se os licitantes optarem por realizar vistoria prévia, a Administração deverá disponibilizar data e horário diferentes para os eventuais interessados.

Nesse sentido, conforme a norma geral vigente, se o edital tem a faculdade e não o dever de solicitar o ateste do licitante sobre o local e as condições de realização da obra, depreendem-se dos dispositivos três informações: 1) que nem sempre será necessário esse tipo de ateste por parte do licitante, somente quando o edital exigir; 2) que o ateste pode ser realizado sem que seja realizada a vistoria pelo licitante, por força do inciso §3º; 3) e que, embora seja assegurado ao licitante o direito à vistoria prévia, isto é uma opção, nos termos do §4º.

Assim sendo, nota-se que, ao propor a exigência de que se faça a vistoria ou visita por parte do licitante, o legislador distrital estaria usurpando a competência da União para dispor sobre normas gerais de licitações e contratos. Primeiro, por exigir requisitos mais rigorosos para habilitação e opostos aos previstos na legislação federal. Depois, e principalmente, por extrapolar aquilo que poderia ser disciplinado mediante norma específica. 

Outra afronta à norma geral encontra-se no art. 4º da proposição que pretende limitar os regimes de execução das obras e serviço de engenharia à “empreitada por preço global ou por preço unitário”. Enquanto o art. 10 da Lei nº 8.666/1993 e o art. 46 da Lei 14.133/2021 versam de maneira diversa sobre os regimes de execução de obras e serviços de engenharia, conforme reproduzido a seguir: 

Art. 10.   As obras e serviços poderão ser executados nas seguintes formas:                         (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

[...]

II - execução indireta, nos seguintes regimes:                           (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

a) empreitada por preço global;

b) empreitada por preço unitário;

c) (VETADO)

c) (Vetado).                             (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

d) tarefa;

e) empreitada integral.

Parágrafo único.  (VETADO)

Parágrafo único. (Vetado).                       (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

__________________________________________________________________

Art. 46. Na execução indireta de obras e serviços de engenharia, são admitidos os seguintes regimes:

I - empreitada por preço unitário;

II - empreitada por preço global;

III - empreitada integral;

IV - contratação por tarefa;

V - contratação integrada;

VI - contratação semi-integrada;

VII - fornecimento e prestação de serviço associado.

[...]

Ainda, conforme a Corte Suprema, a atuação estadual e distrital no exercício da competência suplementar para dispor sobre normas específicas de licitações é legítima quando estabelece condições específicas ou quando está relacionada a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiaridades e circunstâncias locais, vejamos: 

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local. 4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3735 MS)

Em sentido semelhante, foi decidida a ADI 3670/DF: 

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade: L. Distrital 3.705, de 21.11.2005, que cria restrições a empresas que discriminarem na contratação na mão de obra: inconstitucionalidade declarada. 

1. Ofensa à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação administrativa, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes da Federação (CF, art. 22, XXVII) e para dispor sobre Direito do Trabalho e insoeção do trabalho (CF, arts. 21, XXIV e 22, I). 

2. Afronta ao art. 37, XXI, da Constituição da República – norma de observância compulsória pelas ordens locais – segundo o qual a disciplina legal das licitações há de assegurar a “igualdade de condições de todos os concorrentes”, o que é incompatível com a proibição de licitar em função de um critério – o da discriminação de empregados inscritos em cadastros restritivos de crédito -, que não tem pertinência com a exigência de garantia do cumprimento do contrato objeto do concurso.  (ADI 3.670 DF)

Ademais, sobre o limite da competência suplementar dos Estados no sentido de afeiçoar as normas gerais às peculiaridades locais leciona Raul Machado Horta: 

A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais.[1] (grifo nosso)

Nesse contexto, não se vislumbra nenhuma característica local do Distrito Federal que justifique a existência de norma específica mais rigorosa que a norma geral para habilitação de licitantes de obras e serviços de engenharia, tampouco para restrição de regimes de execução, na forma proposta pelo projeto de lei em estudo. 

Demais disso, a criação deste tipo de requisito para habilitação adentra na discricionariedade do administrador, conferida pela norma geral, de decidir por critérios técnicos, conforme o caso, sobre a necessidade do ateste de conhecimento do local por parte do licitante. 

Por fim, tem-se que a aprovação proposição poderia tumultuar a realização do procedimento licitatório, em vez de aperfeiçoá-lo. Isso porque restariam vigentes no ordenamento jurídico aplicável ao Distrito Federal uma lei distrital e uma lei federal com comandos opostos.  

Frente à inconstitucionalidade citada, torna-se prescindível a análise dos demais aspectos referentes à admissibilidade do projeto de lei em exame. 

Diante do exposto, com fundamento no inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 1.769, de 2021. 

Sala das Comissões, em

JOSÉ GOMES

Deputado Distrital

[1] Repartição de Competências na Constituição Federal de 1988. Revista da Faculdade de Direito. Universidade Federal de Minas Gerais, 1991. Pg. 271. Disponível em: https://revista.direito.ufmg.br/index.php/revista/article/view/1431

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 1769/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 1769/2021, que “Estabelece normas específicas de licitações pertinentes a obras e prestação de serviços de engenharia no Distrito Federal. ”

AUTOR: Deputado Professor Reginaldo Veras

RELATOR: Deputado Iolando

I - RELATÓRIO

O projeto de lei em epígrafe, de autoria do Deputado Professor Reginaldo Veras, visa estabelecer normas específicas de licitações pertinentes à prestação de serviços de engenharia no Distrito Federal, aplicando à definição de obra e prestação de serviço de engenharia o disposto no art. 6º da Lei nº 8.666/1993, conforme o art. 1° e parágrafo único. 

O art. 2º da proposição veda que se habilite “licitantes, nos procedimentos de licitações pertinentes a obras e prestação de serviços de engenharia, com base em critérios fictícios de vistoria e visita aos locais nos quais os serviços devam ser executados”. Ainda no parágrafo único do dispositivo dispõe-se que eventual declaração de dispensa de diligências pelo licitante não substitui a visita e vistoria no local da obra ou dos serviços. 

No art. 3º, determina-se que os “editais de licitação de obras e serviços de engenharia devem fixar prazo razoável que permita aos licitantes realizar, de modo detalhado, as vistorias e medições necessárias, com o fim de se evitar futuros aditivos que violem os princípios da igualdade e da vantajosidade das propostas.” 

No art. 4º, dispõe-se que “Na definição pela Administração Pública do regime de execução da obra e dos serviços deverá ser considerado a empreitada por preço global ou por preço unitário conforme o grau de especificação dos projetos.” Enquanto o parágrafo único do art. 4º especifica que “Ressalvada a reserva da administração, devidamente motivada, nos projetos, acompanhados dos respectivos memoriais descritivos e planilhas orçamentárias, nos quais haja elevado grau de especificação, a preferência é pela empreitada por preço global.“

Os artigos 5º e 6º veiculam, respectivamente, as cláusulas de vigência e de revogação. 

Na justificação do PL 1.769/2021, afirma-se que “... a Constituição Federal positivou o princípio da isonomia entre os licitantes e o da manutenção das propostas ofertadas (art. 37, XXI). O jogo que alguns licitantes praticam, com as manobras citadas, malferem tais princípios, colocando o patrimônio público em risco e a tão perseguida igualdade de chances (art. 5º, caput, CF). Logo, o presente Projeto, com as medidas moralizadoras que impõe, vai ao encontro do conteúdo das normas constitucionais, o que demonstra a sua constitucionalidade material ou substancial.” (grifos no original)

Além disso, o autor argumenta que  “Quanto à constitucionalidade formal ou nomodinâmica, não há outra conclusão senão o da sua presença. De fato, como se sabe, o art. 22, XXI, da CF, preceitua ser da competência privativa da União legislar sobre NORMAS GERAIS de licitações. A leitura da CF nos mostra que a intenção do legislador não foi gerar um monopólio legislativo em prol da União no que se refere às licitações. Afinal, se assim o fosse, o constituinte teria estabelecido a competência da União para legislar sobre “licitações” e não “normas gerais de licitações”. Tendo em conta que o presente PL institui apenas normas específicas, é cristalina a competência dos demais entes federativos para legislar sobre as especificidades locais. Portanto, a proposição goza de constitucionalidade formal orgânica, pois o Distrito Federal tem competência legislativa sobre as citadas normas específicas.” (grifos no original)

Justifica-se, ainda, que “é importante frisar que a proposição em debate resguarda a constitucionalidade formal subjetiva (iniciativa). Destarte, ao se compulsar os arts. 61, § 1º, da CF e art. 71, § 1º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, aufere-se que o tema – licitação – não se insere no rol taxativo de matérias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Logo, trata-se de matéria de iniciativa comum entre o Governador, órgãos ou membros da Câmara Legislativa e cidadãos (LC 13/96)”. (grifos no original)

A proposição foi distribuída para exame de mérito à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle (CFGTC) e para exame de mérito e admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). 

No âmbito da CFGTC, não foram apresentadas emendas no prazo regimental e a matéria recebeu parecer pela aprovação. 

Nesta CCJ, não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos da alínea “d” do inciso III e do inciso I combinado com o § 1º do art. 63 do Regimento Interno desta Casa, incumbe a esta Comissão examinar, respectivamente, o mérito e a admissibilidade das proposições em geral. Nesse último caso, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação. O parecer sobre a admissibilidade quanto aos três primeiros aspectos tem caráter terminativo. 

O projeto de lei em exame pretende criar normas específicas sobre a fase de habilitação do procedimento licitatório para contratação de obras e prestação de serviços de engenharia com o objetivo de exigir a realização de visitas e vistorias pelos licitantes aos locais de execução do contrato, bem como criar restrições com relação aos regimes de execução de obras e prestação de serviços de engenharia contratados.

Inicialmente, importa observar que a disciplina das normas gerais sobre licitações e contratos compete privativamente à União, nos termos do inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal: 

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nota-se ainda que a Constituição Federal permite ao Distrito Federal a atividade legiferante sobre normas específicas de licitação e contratação, consoante inteligência do §1º do art. 25 combinado com §1º do art. 32 do texto constitucional: 

 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

...

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

...

Em decorrência da competência estabelecida pelo inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, encontram-se vigentes na legislação federal algumas leis destinadas a dispor sobre as licitações e contratações da administração pública, em especial, a Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/2021. Vale ressaltar que ambas as leis enunciam em seus artigos inaugurais que elas estabelecem normas gerais sobre licitações e contratos administrativos e determinam que se subordinam aos seus ditames a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A competência do DF para dispor sobre licitações e contratos é, pois, de natureza suplementar em relação a legislação federal sobre normas gerais. Esta é inclusive a posição do Supremo Tribunal Federal sobre a temática: 

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 34, VII DA LEI ESTADUAL PARANAENSE N. 15608/2007. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO. NORMAS GERAIS. HIPÓTESE INOVADORA DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 

1. Esta Corte já assentou o entendimento de que assiste aos Estados competência suplementar para legislar sobre licitação e contratação, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela União. 

2. Lei estadual que ampliou hipótese de dispensa de licitação em dissonância do que estabelece a Lei 8.666/1993. 

3. Usurpa a competência da União para legislar sobre normais gerais de licitação norma estadual que prevê ser dispensável o procedimento licitatório para aquisição por pessoa jurídica de direito interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, e que tenha sido criado especificamente para este fim específico, sem a limitação temporal estabelecida pela Lei 8.666/1993 para essa hipótese de dispensa de licitação. 

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação de efeitos, a fim de preservar a eficácia das licitações eventualmente já finalizadas com base no dispositivo cuja validade se nega, até a data desde julgamento. (ADI  4658 PR)

Na proposição em exame, todavia, observam-se previsões referentes à fase de habilitação das licitações de obras e serviços de engenharia que vão de encontro ao disposto nos §§2º, 3º e 4º do art. 63 da Lei 14.133/2021, dispositivos que conferem ao edital de licitação a faculdade de prever a necessidade de o licitante atestar que conhece o local e as condições da realização da obra ou serviço: 

Art. 63...

§ 2º Quando a avaliação prévia do local de execução for imprescindível para o conhecimento pleno das condições e peculiaridades do objeto a ser contratado, o edital de licitação poderá prever, sob pena de inabilitação, a necessidade de o licitante atestar que conhece o local e as condições de realização da obra ou serviço, assegurado a ele o direito de realização de vistoria prévia.

§ 3º Para os fins previstos no § 2º deste artigo, o edital de licitação sempre deverá prever a possibilidade de substituição da vistoria por declaração formal assinada pelo responsável técnico do licitante acerca do conhecimento pleno das condições e peculiaridades da contratação.

§ 4º Para os fins previstos no § 2º deste artigo, se os licitantes optarem por realizar vistoria prévia, a Administração deverá disponibilizar data e horário diferentes para os eventuais interessados.

Nesse sentido, conforme a norma geral vigente, se o edital tem a faculdade e não o dever de solicitar o ateste do licitante sobre o local e as condições de realização da obra, depreendem-se dos dispositivos três informações: 1) que nem sempre será necessário esse tipo de ateste por parte do licitante, somente quando o edital exigir; 2) que o ateste pode ser realizado sem que seja realizada a vistoria pelo licitante, por força do inciso §3º; 3) e que, embora seja assegurado ao licitante o direito à vistoria prévia, isto é uma opção, nos termos do §4º.

Assim sendo, nota-se que, ao propor a exigência de que se faça a vistoria ou visita por parte do licitante, o legislador distrital estaria usurpando a competência da União para dispor sobre normas gerais de licitações e contratos. Primeiro, por exigir requisitos mais rigorosos para habilitação e opostos aos previstos na legislação federal. Depois, e principalmente, por extrapolar aquilo que poderia ser disciplinado mediante norma específica. 

Outra afronta à norma geral encontra-se no art. 4º da proposição que pretende limitar os regimes de execução das obras e serviço de engenharia à “empreitada por preço global ou por preço unitário”. Enquanto o art. 10 da Lei nº 8.666/1993 e o art. 46 da Lei 14.133/2021 versam de maneira diversa sobre os regimes de execução de obras e serviços de engenharia, conforme reproduzido a seguir: 

Art. 10.   As obras e serviços poderão ser executados nas seguintes formas:                        (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

...

II - execução indireta, nos seguintes regimes:                          (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

a) empreitada por preço global;

b) empreitada por preço unitário;

c) (VETADO)

c) (Vetado).                            (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

d) tarefa;

e) empreitada integral.

Parágrafo único.  (VETADO)

Parágrafo único. (Vetado).                      (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Art. 46. Na execução indireta de obras e serviços de engenharia, são admitidos os seguintes regimes:

I - empreitada por preço unitário;

II - empreitada por preço global;

III - empreitada integral;

IV - contratação por tarefa;

V - contratação integrada;

VI - contratação semi-integrada;

VII - fornecimento e prestação de serviço associado.

...

Ainda, conforme a Corte Suprema, a atuação estadual e distrital no exercício da competência suplementar para dispor sobre normas específicas de licitações é legítima quando estabelece condições específicas ou quando está relacionada a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiaridades e circunstâncias locais, vejamos: 

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local. 4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3735 MS)

Em sentido semelhante, foi decidida a ADI 3670/DF: 

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade: L. Distrital 3.705, de 21.11.2005, que cria restrições a empresas que discriminarem na contratação na mão de obra: inconstitucionalidade declarada. 

1. Ofensa à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação administrativa, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes da Federação (CF, art. 22, XXVII) e para dispor sobre Direito do Trabalho e insoeção do trabalho (CF, arts. 21, XXIV e 22, I). 

2. Afronta ao art. 37, XXI, da Constituição da República – norma de observância compulsória pelas ordens locais – segundo o qual a disciplina legal das licitações há de assegurar a “igualdade de condições de todos os concorrentes”, o que é incompatível com a proibição de licitar em função de um critério – o da discriminação de empregados inscritos em cadastros restritivos de crédito -, que não tem pertinência com a exigência de garantia do cumprimento do contrato objeto do concurso.  (ADI 3.670 DF)

Ademais, sobre o limite da competência suplementar dos Estados no sentido de afeiçoar as normas gerais às peculiaridades locais leciona Raul Machado Horta: 

A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais.[1] (grifo nosso)

Nesse contexto, não se vislumbra nenhuma característica local do Distrito Federal que justifique a existência de norma específica mais rigorosa que a norma geral para habilitação de licitantes de obras e serviços de engenharia, tampouco para restrição de regimes de execução, na forma proposta pelo projeto de lei em estudo. 

Demais disso, a criação deste tipo de requisito para habilitação adentra na discricionariedade do administrador, conferida pela norma geral, de decidir por critérios técnicos, conforme o caso, sobre a necessidade do ateste de conhecimento do local por parte do licitante. 

Ainda, do ponto de vista meritório, a proposição revela-se inconveniente, uma vez que sua aprovação poderia tumultuar a realização do procedimento licitatório, em vez de aperfeiçoá-lo. Isso porque restariam vigentes no ordenamento jurídico aplicável ao Distrito Federal uma lei distrital e uma lei federal com comandos opostos.  

Frente à inconstitucionalidade citada, torna-se prescindível a análise dos demais aspectos referentes à admissibilidade do projeto de lei em exame. 

Diante do exposto, com fundamento no inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, nosso voto é pela REJEIÇÃO e INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 1.769, de 2021. 
 

Sala das Comissões, em 

[1] REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. REVISTA DA FACULDADE DE DIREITO. UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS, 1991. PG. 271. DISPONÍVEL EM: HTTPS://REVISTA.DIREITO.UFMG.BR/INDEX.PHP/REVISTA/ARTICLE/VIEW/1431