Ao gabinete do Deputado Joaquim Roriz Neto, relator da matéria, para verificação da assinatura no Parecer 1 CEOF (94158), na forma do despacho 15 - SACP (95992).

Brasília, 6 de outubro de 2023 

paulo elói nappo

Secretário da CEOF 

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF

Projeto de Lei Complementar nº 31/2023

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS sobre o Projeto de Lei Complementar nº 31/2023, que “Homologa o Convênio ICMS 116, de 04 de agosto de 2023, que autoriza o Distrito Federal a instituir programa de remissão parcial de débitos fiscais e de anistia parcial de suas multas e juros relativos ao ICMS na forma que especifica; e institui o Programa de Incentivo à Regularização Fiscal do Distrito Federal – REFIS-DF 2023.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Joaquim Roriz Neto

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame desta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei Complementar nº 31/2023, de autoria do Poder Executivo do Distrito Federal, que homologa o Convênio ICMS nº 116, de 4 de agosto de 2023, “que autoriza o Distrito Federal a instituir programa de remissão parcial de débitos fiscais e de anistia parcial de suas multas e juros relativos ao ICMS na forma que especifica”; e institui o Programa de Incentivo à Regularização Fiscal do Distrito Federal – REFIS-DF 2023.

O projeto contém 18 artigos. O art. 1º estabelece que:

Fica homologado o Convênio ICMS nº 116, de 4 de agosto de 2023, que autoriza o Distrito Federal a conceder anistia e remissão de débitos tributários relativos ao ICMS na forma que especifica.

O art. 2º institui o REFIS-DF “2023”, e estipula seus objetivos bem como, conforme seu § 1º, determina sua abrangência: I - aos débitos oriundos de declarações espontâneas; II - aos débitos oriundos de lançamentos de ofício; III - aos saldos de parcelamentos deferidos; e IV - multas.

O § 3º do art. 2º indica sobre quais débitos o programa pode ser aplicado: I) ICM e ICMS; II) Simples Candango; III) ISS; IV) IPTU; V) IPVA; VI) ITBI; VII) ITCD; VIII) TLP e IX) débitos não tributários.

O art. 3º define, para fins do Projeto de Lei Complementar ora analisado, o conceito de “débito incentivado” e elenca os benefícios que não são cumulativos com os benefícios constantes da proposição (§ 1º). Já seu § 2º condiciona a redução do crédito ao pagamento ou a compensação do débito incentivado, à vista ou parcelado. O § 3º determina a forma de cálculo, definições e fórmulas aplicáveis, sem se olvidar dos percentuais de desconto estabelecidos no art. 4º.

O art. 4º elenca medidas concretas que visam à regularização dos débitos tributários que podem ser abarcados no REFIS-DF “2023”.

O art. 5º preconiza as condições para aderir ao REFIS-DF “2023” em qualquer das modalidades de extinção previstas no Projeto ora analisado.

O art. 6º estabelece o piso das parcelas a serem pagas nos casos dos parcelamentos instituídos pelo REFIS-DF “2023”, seus prazos e acréscimos.

O art. 7º determina as hipóteses de exclusão do devedor do parcelamento estipulado pelo REFIS-DF “2023”.

O art. 8º prevê possibilidade de precatórios devidos pelo Distrito Federal, suas autarquias ou fundações serem compensados com os débitos submetidos ao REFIS-DF “2023”. O § 7º desse artigo traz que, essa opção, é condicionada ao pagamento à vista de 10% (dez por cento) do valor do débito incentivado.

O art. 9º informa que a validade da certidão emitida para pessoa física ou jurídica participante do REFIS-2023 é de 60 (sessenta) dias.

O art. 10 trata da aplicação subsidiária,desde que não colidam com as disposições do Projeto, da legislação tributária existente para outras modalidades de parcelamento e compensação com precatórios.

O art. 11 prevê que a fruição dos benefícios previstos no REFIS-DF “2023” quando débitos oriundos de cota-parte decorrentes de remembramento ou desmembramento de imóvel somente poderá se dar pela quitação à vista do débito.

O art. 12 traz as consequências para o descumprimento, a qualquer tempo, dos requisitos previsto na Lei.

O art. 13 esclarece que o recolhimento nas formas elencadas pelo REFIS-DF “2023” não possui efeito homologatório e não impede a cobrança de débitos apurados pelo fisco posteriormente.

O art. 14 explana que o disposto nesta Lei Complementar não autoriza a restituição ou a compensação de importâncias já pagas.

O art. 15 elucida que o REFIS-DF “2023” não se aplica aos débitos decorrentes da opção do regime instituído pelo Simples Nacional (Lei Complementar nº 123/2006).

O art. 16 possibilita à Secretaria de Estado de Economia e à Procuradoria-Geral do Distrito Federal adotarem medidas para a implementação deste Projeto de Lei Complementar, observadas suas respectivas competências.

O art. 17 modifica a redação do art. 33 da Lei do ICMS no DF (nº 1.254, de 8 de novembro de 1996).

O art. 18 veicula a cláusula de vigência da Lei Complementar (a partir da data de sua publicação).

Na Exposição de Motivos do Senhor Secretário de Estado Planejamento, Orçamento e Administração do Distrito Federal que acompanha o projeto, esclarece, dentre outras questões, o seguinte:  

4. O objetivo da norma quanto ao REFIS-DF 2023 é incentivar a regularização de débitos tributários e de débitos não tributários, constituídos ou não, inscritos ou não em dívida ativa, ajuizados ou não, na forma e nas condições estabelecidas na proposta de Lei Complementar e regulamento pertinente.

(...)

14. Logo, se por um lado a proposição ora apresentada representa importante instrumento para recuperação de créditos de difícil recebimento, por outro, cria um cenário propício para o saneamento fiscal de empresas e a geração de emprego, renda e arrecadação, permitido, a um só tempo, a regularização fiscal facilitada dos contribuintes e, sob a ótica governamental, o controle do fluxo de caixa.

A proposição foi distribuída para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ, para a Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle e para esta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

De acordo com o que preceitua o art. 64, inciso II, alínea a e c, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, compete à CEOF, entre outras atribuições: 

II- analisar a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira e emitir parecer sobre o mérito das seguintes matérias: 

a) adequação ou repercussão orçamentária ou financeira das proposições;

 ......................   

c) de natureza tributária, creditícia, orçamentária, financeira e patrimonial, inclusive contribuição dos servidores públicos para sistemas de previdência e assistência social.

O § 2º do artigo citado diz ser terminativo o parecer da CEOF quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, cabendo recurso ao Plenário, interposto por um oitavo dos Deputados, no prazo de cinco dias. 

O exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira consiste em analisar se a proposição se adapta, se ajusta ou está abrangida pelo Plano Plurianual – PPA, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e pela Lei Orçamentária Anual – LOA, bem como verificar se atende à legislação aplicável às finanças públicas, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal.

II.1 – DOS DESCONTOS E BENEFÍCIOS VEICULADOS NO PLC nº 31/2023

II.1.1 - Da comparação dos descontos e outros benefícios oferecidos no PLC com os programas distritais e federais anteriores 

Nos quadros a seguir são analisados os percentuais de descontos concedidos pelos programas de parcelamento, tanto no âmbito do Distrito Federal quanto no da União, nos últimos 20 anos, comparando-os com aqueles ofertados pelo PLC nº 31/2023. 

***

Depreende-se dos quadros anteriormente trazidos que a grande diferença entre os benefícios estipulados pelo PLC nº 31/2023 e os anteriores programas distritais e federais de parcelamento é que a proposição sob exame está concedendo desconto substancial tanto nas multas como também nos juros (até 99%).

Não se desconhece que quando se concede desconto nos juros legais, por eles contemplarem também a correção monetária, está-se, na prática, concedendo desconto no próprio principal do débito, uma vez que se está descontando a sua correção monetária.

Outro ponto que merece atenção é o fato de que se está permitindo na proposição sob exame o pagamento dos débitos por meio da compensação com precatórios. 

Com relação aos últimos 20 anos, tanto nos programas de parcelamento lançados, pelo Distrito Federal, quanto pela União, foi concedida a possibilidade de pagamento dos débitos por meio da compensação com precatórios em três ocasiões: no âmbito da Lei nº 3.194/2003[11] (art. 7º), da Lei nº 5.365/2014[12] (art. 10, I) e da Lei Complementar nº 976/2020[13].

Feito este panorama acerca dos descontos concedidos e sobre a possibilidade ou não da utilização de compensação com precatórios para a quitação dos débitos, é importante também analisar a presente proposição, levando em conta os aspectos positivos da implementação do Programa apresentado pelo Poder Executivo e os eventuais impactos negativos que medidas do gênero podem acarretar.

II.1.2 – Análise do custo X benefício da medida que se pretende implementar e eventual óbice orçamentário-financeiro para a implementação da medida

O Poder Executivo expõe que projeto ora analisado foi criado a partir de conclusões advindas de minucioso estudo que não apenas traçou o panorama econômico do Distrito Federal durante a última década, como também ressaltou como os benefícios fiscais ora analisados podem permitir um fomento considerável da atividade econômica.

Nesse sentido, a Análise ex ante de avaliação de Políticas Públicas anexado à exposição de motivos da proposição consignou que apesar da pandemia do COVID-19 ter se encerrado, grande parte das empresas e das famílias tiveram que aumentar o seu grau de endividamento durante o período da pandemia para honrar seus compromissos financeiros. Concluiu que esse movimento gerou um impacto na arrecadação do Distrito Federal, uma vez que a população precisou escolher quais despesas pagar, preterindo muitas vezes o pagamento dos impostos.

O mencionado Estudo salienta ainda que o REFIS-DF “2023” não necessariamente impactará diretamente na geração de novos empregos, mas será suficiente para permitir a manutenção do total atual de empregos das pessoas jurídicas que possuem débitos tributários a pagar. Sobre o tema, vejamos excerto do aludido estudo:

Com base nos dados da RAIS do Ministério do Trabalho, é estimado o número de 97.342 empregos das empresas ativas que possuem débitos de natureza não tributária passíveis de negociação pela lei ora proposta, que deverão ser mantidos. 

(...)

Em termos de renda, é expectado, o montante potencial de R$1.882.938.454,94, que representa a economia das empresas com juros e multas, que poderá contribuir para a manutenção dos atuais empregos.

Mais a mais, o Estudo assevera que os benefícios concedidos pelo projeto ora examinado permitirão às empresas, no período de médio e longo prazo, a obtenção de empréstimos e financeiros bancários, o que incentiva a realização de investimentos e, por conseguinte, o aquecimento da economia como um todo.

Consigna ainda que os parcelamentos veiculados pelo projeto ora examinado podem abranger um grande número de contribuintes. A título exemplificativo, expõe que o REFIS-DF “2023” poderá beneficiar mais de 80.000 (oitenta mil) sociedades que recolhem ICMS e mais de 65.000 (sessenta e cinco mil) sociedades que recolhem ISS no Distrito Federal. Nesse sentido, ressalta ser patente que o PLC nº 31/2023 possui capacidade de favorecer ampla gama de setores econômicos no Distrito Federal.

Inegável que, afora a arrecadação em si de valores que dificilmente ingressariam nos cofres públicos, as medidas apresentadas pela proposição podem trazer benefícios à economia do Distrito Federal. Todavia, não se pode descurar que medidas do gênero também são fator de forte incentivo futuro ao inadimplemento ou mesmo à sonegação fiscal.

É bem verdade que o esforço na recuperação de débitos inscritos em dívida ativa é atuação desejável do Estado. Entretanto, tal tarefa deve ser exercida sem se descurar dos efeitos que essas medidas possam desencadear, uma vez que os agentes econômicos podem mudar sua conduta em virtude da edição reiterada de regras especiais que mitiguem os efeitos das penalidades pela sonegação ou pelo recolhimento em atraso de tributos.

  Os programas de parcelamento, apesar de objetivarem a diminuição do estoque da dívida, terminam por incentivar os contribuintes a sonegarem ou a postergarem o pagamento de tributos em razão de transmitirem a mensagem de que a transgressão das regras tributárias, caso descobertas, não trarão consequências (penalidades) muito graves.   

Os mecanismos utilizados pelo Estado para garantir que suas leis sejam cumpridas (enforcement of law) é tema recorrente ao longo dos tempos. Diversos autores se debruçaram sobre a matéria. Na história menos recente, podem-se citar as contribuições de MONTESQUIEU[14], BECCARIA[15] e BENTHAM[16]. Já no passado mais próximo, tem-se o manuscrito de Gary Becker[17], que tem influenciado diversos autores desde então.

POLINSKY e SHAVELL[18] ressaltam que são quatro as escolhas públicas normalmente tomadas quanto à repressão aos transgressores das leis. A primeira escolha diz respeito ao tipo de pressuposto adotado pelo Estado para atribuir responsabilidade a determinado cidadão pelo descumprimento de regra de Direito, se o pressuposto da responsabilidade objetiva ou se o fundamento da responsabilidade subjetiva. O segundo ponto a ser considerado é se a sanção será monetária ou não monetária, ou se haverá a mescla dos dois tipos de sanção. A terceira escolha a ser feita, segundo os autores, diz respeito ao quantum da pena. E a quarta e não menos importante escolha pública diz respeito à probabilidade de detectar e de efetivamente punir os transgressores. Esta última variável está diretamente relacionada ao montante de recursos que o Estado está disposto a empregar para encontrar e efetivamente punir aqueles que descumprirem as leis. 

Todas as quatro escolhas públicas citadas por POLINSKY e SHAVELL influenciam diretamente no retorno esperado do transgressor, ou seja, no proveito que o agente tira do descumprimento da lei. 

Embora as quatro variáveis anteriormente referidas sejam igualmente importantes, as sanções certamente são a vertente que mais tem recebido atenção no transcorrer dos tempos. Os Estados têm modulado ao longo da história os mais variados tipos de penalidades, desde sanções pecuniárias a sacrifícios corporais e penas de morte. 

Contudo, é importante registrar que nada adianta o tipo de pena e sua quantidade, se a probabilidade de o sujeito ser descoberto e efetivamente punido for irrisória ou quase nula. 

Assim, a capacidade de dado sistema estatal de garantir índice maior ou menor de conformidade de seus cidadãos às leis dependerá, em princípio, da correlação entre as sanções aplicáveis (modalidade e quantum) e a probabilidade de descoberta dos infratores e de sua efetiva punição.

Com o fim de garantir o adimplemento tributário, a legislação prevê dois tipos de sanção aos transgressores: sanções penais (neste caso de competência da União) e sanções pecuniárias. Este relator se aterá aqui aos efeitos adversos da mitigação das sanções pecuniárias e outros encargos pelos programas de parcelamento.

O grande ponto é que, embora o sistema tributário brasileiro possua penalidades austeras para aqueles que descumprem a legislação, o intenso abrandamento de tais sanções além dos substanciais descontos nos juros, promovidos pelas diversas edições dos programas de parcelamento, geram fortes incentivos para que os contribuintes a transgridam.

A economia há muito reconhece que os agentes são racionais e agem conforme os custos e benefícios de suas condutas. É inegável também que o Estado influi na conduta dos agentes quando calibra as sanções pelo descumprimento das leis e a probabilidade de os agentes serem descobertos e punidos.

Como visto, os programas de parcelamentos editados aqui no Distrito Federal e no âmbito da União abrandaram substancialmente as penalidades pecuniárias pelo descumprimento das leis tributárias, por meio da anistia total ou parcial das sanções aplicadas e dos juros. Essa conduta do Estado, por um lado, pode gerar potencial ideia àqueles que não pagaram os tributos de que compensa sonegar no Brasil. 

Noutro giro, essas anistias incentivam (risco moral) que outros contribuintes também venham a não mais cumprir as normas tributárias em razão da esperança de não serem descobertos e sob a quase certeza, haja vista a edição frequente dos programas de parcelamento, de que, se forem descobertos, terão boa parte ou a integralidade das sanções perdoadas.

Diante do pressuposto de que os contribuintes são racionais maximizadores de riquezas, ou seja, que tenderão a adotar as condutas que lhes tragam maiores benefícios, não se pode descurar que os programas de parcelamento de débitos tributários podem gerar incentivo potencial para os contribuintes alterarem sua conduta no sentido de não mais pagar seus tributos.

Quando um programa de parcelamento, como é o caso do em estudo, concede anistia praticamente integral das penalidades aplicadas e remissão quase que integral dos juros, faz com que a variável sanção passe a ser zero, e pior, torna absolutamente vantajosa a conduta de ter sonegado ou inadimplido o tributo. 

Para deixar mais claro o que se aduz aqui, tomemos o seguinte exemplo.  Considere-se um contribuinte que não pagou ICMS em agosto de 2013 no montante de R$ 100.000,00 e teve contra si aplicada multa no percentual de 100% sobre o débito e até hoje não honrou o valor. E, noutro polo, considere-se contribuinte que tenha declarado e pago o tributo no mesmo valor, naquele mês de 2013. 

Nas tabelas abaixo demonstram-se: i) qual seria hoje o valor do débito do contribuinte inadimplente, sem os descontos; ii) qual o valor do débito com aplicação dos benefícios do pagamento à vista propostos pelo projeto; iii) qual seria o valor corrigido pela Selic de mercado (aplicação no mercado financeiro) caso o contribuinte que honrou o tributo tivesse aplicado no mercado financeiro o valor (R$ 100.000,00) ou até mesmo, caso o contribuinte inadimplente tivesse aplicado em fundos de renda fixa o valor que deixou de recolher aos cofres públicos: 

                       Tabela 1 - Contribuintes: Inadimplente x Adimplente

As tabelas acima demonstram que um contribuinte que foi autuado em setembro de 2013 no valor de débito principal de R$ 100.000, contra o qual foi lançada multa de 100%, teria um adicional de juros (correção pela Selic) de R$ 87.210 até agosto/2023. O total do débito na Dívida Ativa seria de R$ 287.210. Pelo REFIS, caso ele opte pelo pagamento à vista, ele terá 99% de desconto nos juros e multas. Assim, o total a pagar, seria de R$ 101.872 (equivalente a um desconto de 64,54% do total).

Os mesmos R$ 100.000,00, se fossem aplicados em um investimento com um retorno equivalente ao da Selic de mercado, teria rendido no mesmo período juros de R$ 138.798, importando em um valor total de R$ 238.798.

Isso significa que, se o contribuinte adimplente optasse por não pagar o tributo e, por exemplo, aplicar o recurso em um investimento que rendeu o mesmo que a Selic de mercado, agora necessitaria usar somente 42% do recurso aplicado para pagar seu débito em Dívida Ativa pelo REFIS.

Em outras palavras, tendo em vista que o rendimento dos R$ 100.000 gerou juros de R$ 138.798, culminou em R$ 238.798 ao investidor. Assim, com a adesão ao REFIS, que o autoriza a efetuar o pagamento de tão somente R$ 101.787 do valor da dívida, somente seria necessário utilizar 42% do saldo total do investimento, e ainda ficaria nas mãos do contribuinte (investidor) o valor de R$ 137.011.

Fica claro, portanto, que a edição de programas de anistia de penalidades e de juros incentiva os contribuintes a alterarem seus comportamentos, no sentido oposto ao desejado pelo Estado. Aqueles que antes pagavam seus tributos têm o incentivo de não mais os recolherem e, por sua vez, aqueles que já sonegavam são incentivados a ampliar tal prática. 

Mesmo diante das mais diversas manifestações das Administrações Tributárias de que não realizarão outros programas de descontos nos débitos tributários, não se tem qualquer elemento de convicção que afaste a confiança dos contribuintes de que brevemente haverá outras edições. Enquanto isso, as regras dos programas presentes e passados se prestam como fortes incentivos à sonegação e à inadimplência tributária.

Verifica-se, portanto, que estão em jogo no presente caso duas situações contrastantes: o fomento da economia do Distrito Federal e a busca por resguardar os empregos gerados pelas empresas aqui domiciliadas, sobretudo no momento em que passa o Distrito Federal e; de outro lado, o forte incentivo que programas como o presente oferecem à sonegação e à inadimplência tributárias, potenciais geradoras de quebra na arrecadação em curto, médio e longo prazo. 

Diante deste panorama, não se pode dizer que os pontos analisados neste subtópico atraiam necessariamente óbice do ponto de vista orçamentário-financeiro para a admissibilidade da proposição, mas sim, que caberá ao plenário desta casa, realizar o juízo de mérito (conveniência e oportunidade), sopesando os custos e benefícios que o REFIS-DF “2023” poderá trazer à sociedade brasiliense, concluir pela sua aprovação ou rejeição. 

II.3 – IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DO PROJETO

Cabe frisar que o exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira consiste em determinar se a proposição se adapta, se ajusta ou está abrangida pelo Plano Plurianual – PPA, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e pela Lei Orçamentária Anual – LOA, bem como se houve o atendimento à legislação aplicável às finanças públicas, em especial o disposto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

A proposição em exame, por veicular remissão e anistia de débitos tributários inegavelmente deve cumprir o disposto no art. 14 da LRF, a seguir transcrito:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. (grifos editados)

.................

O Poder Executivo, ao enviar a proposição para esta Casa Legislativa, buscou cumprir os requisitos da LRF com relação aos benefícios que visa conceder aos créditos de natureza tributária e não tributária.

Diante deste cenário, antes de analisar os dados trazidos pelo Poder Executivo acerca da renúncia dos créditos tributários e não tributário, cabe fazer alguns apontamentos sobre a renúncia de créditos.

II.3.1- Da renúncia a créditos à Luz da LRF

Inicialmente, cumpre destacar em linhas gerais que, conforme lição de Ives Granda, a lei tem por escopo sedimentar o regime de gestão fiscal responsável, mediante a implementação de mecanismos legais que deverão nortear os rumos da Administração Pública. Constitui, pois, um código de conduta gerencial a ser observado, doravante, na condução da coisa pública. Traça limites, estabelece controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos públicos, bem como sobre o fluxo de recursos financeiros necessários à sua efetiva realização[19].

O artigo 14 da referida lei trata da possibilidade da renúncia de receita e elenca em quais hipóteses e sob quais condições ela será viável. Ressalte-se que, se é certo que à renúncia fiscal se pode recorrer com o objetivo de estimular as atividades empresariais, não menos verdade é que deve ser permeada de compensações racionais, a não causar prejuízos ao conjunto da economia e aos interesses da sociedade pagadora de tributos[20]. A concessão da renúncia, portanto, deve ter como norte o interesse público, bem como a observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

Ocorre que a parte final do § 1° do art. 14, objeto desta análise, suscita dúvidas quanto ao seu alcance e à definição da natureza dos benefícios por ele albergados. In verbis:

Art. 14 ......................

.................................

§ 1º A renúnciacompreende anistia,remissão, subsídio,crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteraçãode alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributosou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. (grifo nosso)

A dúvida que paira é saber se quando o legislador se refere a "outros benefícios", faz referência a qualquer um benefício ou apenas àqueles de natureza tributária. Este subscritor tem a opinião pessoal de que o termo “outros benefícios” a exigir o cumprimento dos requisitos do art. 14 da LRF deve ser interpretado como quaisquer benefícios que importem abdicação de receitas, e não somente os benefícios de natureza tributária. Isto porque, como dito, o móvel da criação da LRF foi o equilíbrio das contas públicas por meio da equalização entre receitas e despesas e isto somente é possível se forem cumpridos os requisitos do art. 14 para todas as hipóteses de renúncia.

Neste mesmo sentido, vale lembrar que o relatório de impacto orçamentário- financeiro preconizada pela Constituição de 1988 em seu artigo 165, § 6°, não se restringe às renúncias de natureza tributária e, expressamente, faz referência aos benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, verifique-se:

§ 6º O projetode lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de naturezafinanceira, tributária e creditícia.

No seguinte trecho de artigo de Jozélia Broliani[21], pode-se verificar a mesma compreensão deste subscritor acerca da matéria:

3.7Outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado

A própria Constituição Federal,em seu art. 146, inciso III, “c”, permite (ou determina) o tratamento diferenciado ao ato cooperativo. Se no âmbitotributário as Cooperativas receberem tratamento diferenciado, seja por meio de benefícios tributários ou de incentivosfiscais, subvenções, subsídios, créditospresumidos, ou por qualquer outra forma, este “tratamento diferenciado” deverá ser quantificado (relatório de impacto) e também submeter-se ao menos a uma das duas condições contidasno art. 14 da LRF.

Também ingressam nesseconceito: a) as restituições, que são incentivos que não transitam pelo orçamento, operando pelo mecanismo da anulaçãoda receita, a exemplodos estímulos concedidos à exportação para o IPI, e ao Fundo 157, empregado no passado para o Imposto de Renda; b) as subvenções, que são transferências de dinheiro dos cofrespúblicos destinadas a cobrir despesas de custeio de entidadesou empresas (públicasou privadas), de caráterindustrial, comercial, agrícola ou pastoril.E, também, outros incentivos financeiros, como: c) restituição de tributo a título de incentivo, operada em favor do sujeito passivo do tributo (não como uma obrigação tributária, mas financeira), nos termos da Lei e desde que constantedo orçamento.

Todavia, não se pode deixar de consignar que existem divergências do entendimento até aqui sustentado, a exemplo do que Kyoshi Harada em seu artigo sobre “Incentivos fiscais. Limitações constitucionais e legais”, in verbis:

Como se vê, esse art. 14 objetiva alcançar as metas previstasno art. 1° da LRF, por meio de uma gestão fiscalresponsável, planejadae transparente, a fim de prevenirsituações de desequilíbrio orçamentário.

Por isso,impõe limites e condições para a concessão ou ampliação de incentivoou benefício que implique renúnciade receita pública.Não interfere, nem cria obstáculos à concessãode benefícios ligadosàs receitas não tributárias, como é o caso dos privilégios outorgados aos usuários de serviços públicosconcedidos.[22]

No mesmo sentido do que sustentado por Harada é a posição do Tribunal de Contas da União. De acordo com o entendimento do TCU acerca do art. 70 da Constituição Federal e do art. 1°, § 1°, da Lei nº 8.443/1992, no julgamento das contas e na fiscalização que lhe compete, cabe a ele decidir sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e renúncia de receitas.

II.3.2 - Da Análise do montante informado na proposição a título de renúncia de receita tributária. Não preenchimento dos requisitos do art. 14 da LRF.

As tabelas abaixo colacionadas são mera reprodução do quanto informado no Estudo Técnico Econômico anexado ao PLC nº 31/2023. 

O valor da Dívida Ativa que estamos considerando para efeitos de estimativa de impacto é de R$ 36,6 bilhões:

De acordo com o Estudo, que levou em consideração a adesão de programas de incentivo anteriores e calculada com a participação da Coordenação de Acompanhamento da Política Fiscal (COAP), a estimativa de renúncia equivale, até 2033, quase R$ 2 bilhões, com expectativa de receita de quase R$ 3,5 bilhões, o que geraria um saldo positivo de quase R$ 1,5 bilhão:

Os dados acima consideraram a seguinte porcentagem de contribuintes em cada modalidade de parcelamento, levando em consideração o REFIS 2020/22, com relação ao percentual da Dívida Ativa negociada para débitos tributários e não tributários:

Ressalta-se que, é de conhecimento desse Relator de que existe, tamitando nesta Casa, o Projeto de Lei nº 640 de 2023 que visa à alteração da Lei nº 7.171, de 1º de agosto de 2022, que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2023 e dá outras providências”, mais especificamente, os anexos: II - Anexo de Metas Fiscais e complementos; e XI - Projeção da Renúncia de Origem Tributária e complemento, na forma dos anexos I e II desta Lei.

Cabe salientar que a referida proposição trata da adequação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro de 2023 para atendimento ao disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tratando do requisito de admissibilidade da proposição ali previsto.

Dessa forma, tendo em vista que a supracitada alteração encontra-se pautada na presente Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, uma vez aprovada, não há que se falar em óbice à admissibilidade da proposição em análise.

Quanto ao aspecto do mérito, a proposição se mostra oportuna e conveniente, pois, apesar dos eventuais aspectos controversos inerentes ao seu objeto, estabelece medida de fomento à economia do Distrito Federal, bem como de ingresso de valores tidos como perdidos ou de difícil recuperação por parte da administração pública.

Por fim, foram apresentadas duas emendas de relator que tratam de mecanismos de compensação complementares àqueles estabelecidos no texto original da proposição, não incorrendo em impacto orçamentário, vez que tratam meramente de criação modalidades diversas de compensação de créditos tributários e judiciais, não incorrendo em novas renúncias.

II.5 - CONCLUSÃO

Pelo exposto, vota-se, no âmbito da CEOF, nos termos do art. 64, II, “a” e “c” do RICLDF, pela admissibilidade e aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 31/2023, com as 2 emendas apresentadas por este Relator.

Sala das Comissões, em …

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[1] Institui o Programa de Recuperação de Créditos da Fazenda Pública do Distrito Federal – REFAZ

[2] Institui a terceira fase do Programa de Recuperação de Créditos Tributários do Distrito Federal – RECUPERA-DF e dá outras providências

[3] Institui o Programa de Incentivo à Regularização Fiscal do Distrito Federal – REFIS-DF e dá outras providências

[4] Institui o Programa de Incentivo de Regularização de Débitos Não Tributários do Distrito Federal e dá outras providências

[5] Homologa o Convênio ICMS 155/19, de 10 de outubro de 2019, que autoriza as unidades federadas que menciona a instituir programa de anistia de débitos fiscais relativos ao ICMS, e institui o Programa de Incentivo à Regularização Fiscal do Distrito Federal – Refis-DF2020

[6] Institui o Programa de Recuperação Fiscal – Refis.

[7] Altera a legislação tributária, dispõe sobre parcelamento de débitos junto à Secretaria da Receita Federal, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e ao Instituto Nacional do Seguro Social e dá outras providências.

[8] É o chamado “REFIS da Crise”.

[9] Institui o Programa de Regularização de Débitos Não Tributários – PRD – nas autarquias e fundações públicas federais.

[10] Institui o Programa Especial de Regularização Tributária – PERT.

[11] Institui o Programa de Recuperação de Créditos da Fazenda Pública do Distrito Federal – REFAZ

[12] Institui a terceira fase do Programa de Recuperação de Créditos Tributários do Distrito Federal – RECUPERA-DF e dá outras providências

[13] Homologa o Convênio ICMS 155/19, de 10 de outubro de 2019, que autoriza as unidades federadas que menciona a instituir programa de anistia de débitos fiscais relativos ao ICMS, e institui o Programa de Incentivo à Regularização Fiscal do Distrito Federal – Refis-DF2020

[14] MONTESQUIEU, Charles de Scondat. O Espírito das Leis. Fernando Henrique Cardoso (Trad.). 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1996.

[15] BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. José Cretella Júnior (Trad.). 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.

[16] BENTHAM, Jeremy. An introduction to the principles of morals and legislation. Oxford: Clarendon Press, 1996.

[17]BECKER, Gary Stanley. Crime and punishment: an economic approach 1976. The Journal of Political Economy, n. 2, p. 169-217, mar./abr.1968.

[18]POLINSKY, A. Mitchell; SHAVELL, Steven. Handbook of law and economics. North-Holland: Amsterdam, 2008. p. 406-407.

[19] Martins, Ives Gandra da, S. e Carlos Valder do Nascimento. Comentários à lei de responsabilidade fiscal. 7ª edição. Editora Saraiva, 2014, p. 20.

[20] Idem, p. 56.

[21] BROLIANE, Jozélia Nogueira. A&CR. de Dir. Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 4, n.18, out./dez. 2004, p.72.

[22] HARADA, Kyioshi. Incentivos Fiscais. Limitações Constitucionais e Legais. Revista Âmbito Jurídico. n94. 2011. Disponível em <https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-tributario/incentivos-fiscais-   limitacoes-constitucionais-e-legais/> acesso em 23.10.2020