PARECER Nº , DE 2025 - ceof

Projeto de Lei nº 3060/2022

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS sobre o Projeto de Lei nº 3060/2022, que “Institui as diretrizes do programa de acolhimento humanizado de recém-nascidos desasistidos na rede pública de saúde do Distrito Federal, denominado Projeto “Hora do Colinho”.”

AUTOR(A): Deputado Jorge Vianna

RELATOR(A): Deputada JAQUELINE SILVA

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 3.060/2022, composto por 5 (cinco) artigos e com a ementa acima reproduzida.

Conforme o art. 1º, o PL pretende instituir, no âmbito da rede pública de saúde do Distrito Federal – DF, o programa de acolhimento humanizado de recém-nascidos desassistidos, denominado Projeto “Hora do Colinho”.

Nos termos do art. 2º, o Projeto “Hora do Colinho” consiste em uma modalidade de aplicação de “colo terapêutico”, a ser oferecido por equipe multiprofissional a recém-nascidos desassistidos de pais e responsáveis, internados em unidades da rede pública de saúde do DF, por meio de um Protocolo Operacional Padrão – POP.

Ainda conforme o art. 2º, o inciso I define que o colo terapêutico tem por finalidade proporcionar momento de relaxamento ao recém-nascido, reduzir a ausência materna, paterna ou familiar, minimizar o estresse e sensações de dor, bem como oferecer cuidado humanizado e condições que favoreçam a recuperação do recém-nascido e/ou lactente, por meio do acolhimento no colo do profissional.

Segundo o inciso II do mesmo artigo, a técnica do POP deverá ser disseminada por meio de cursos e/ou treinamentos promovidos pelas unidades hospitalares, voltados à capacitação dos profissionais que lidam com recém-nascidos.

De acordo com o inciso III, os estabelecimentos que adotarem o POP deverão afixar cartazes informativos e publicitários em suas dependências e, quando houver autorização, também em locais públicos ou privados, com o objetivo de divulgar o projeto.

Pelo art. 3º, os estabelecimentos de saúde que implementarem o Projeto “Hora do Colinho” ficam autorizados a firmar convênios público-privados voltados à capacitação, treinamento, divulgação, publicidade e cooperação técnica relacionada ao uso do POP.

Nos termos do art. 4º, caberá ao Poder Executivo a regulamentação da futura norma no prazo de 90 dias.

Por fim, o art. 5º estabelece que a eventual lei decorrente do PL entrará em vigor na data de sua publicação.

A justificativa apresentada pelo ilustre Autor informa que o Projeto “Hora do Colinho” já é adotado em outras cidades brasileiras, especialmente após a pandemia causada pelo vírus Sars-CoV-2. Explica que a iniciativa teve início na Maternidade Frei Damião, no Estado da Paraíba, onde bebês que perderam as mães em decorrência da Covid-19 passaram a receber atenção com a implantação do projeto. Relata que os profissionais observam evolução no quadro de saúde dos recém-nascidos, como ganho de peso, menor estresse e redução do tempo de internação. Segundo a idealizadora do projeto, enfermeira Mariluce Ribeiro de Sá, muitos bebês permaneceram afastados das mães por contaminação ou falecimento, havendo ainda casos em que os pais enfrentavam dificuldades para manter visitas diárias. Informa que a prática de acolhimento pele a pele já é prevista na Portaria nº 930, de 10 de maio de 2012, e que poderá ser ampliada com a aplicação pelos profissionais de saúde. Por fim, destaca que a proposta não implicará grandes despesas ao poder público.

O projeto foi distribuído, em análise de mérito, à Comissão de Educação Saúde e Cultura – CESC e à Comissão de Assuntos Sociais — CAS, e, em análise de mérito e admissibilidade, à CEOF, bem como, em análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ.

Diante do final da legislatura, conforme o Regimento Interno da CLDF – RICLDF vigente à época, e nos termos da Portaria-GMD nº 44, de 13 de fevereiro de 2023, foi determinada a retomada de tramitação da proposição em análise.

Em apreciação na CESC, a proposição foi aprovada na 8ª Reunião Ordinária realizada em 19 de junho de 2023, com a Emenda Modificativa nº 1, que altera a redação do inciso II do art. 2º — embora conste incorretamente como art. 3º na emenda — para substituir a expressão "Unidades Hospitalares dos respectivos Estados" por "Unidades Hospitalares do Distrito Federal".

Posteriormente, na CAS, a proposição foi aprovada na 3ª Reunião Ordinária realizada em 15 de maio de 2024, com o acatamento de subemenda que corrigiu a referência incorreta contida na Emenda Modificativa nº 1, adequando a citação ao inciso II do art. 2º do Projeto de Lei nº 3060/2022.

No prazo regimental, não foram apresentadas novas emendas ao projeto.

É o relatório. 

II - VOTO DO RELATOR

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira, bem como examinar o mérito da adequação orçamentária e financeira das proposições, conforme art. 65, I e III, “a”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF.

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a proposição que se coadune com o plano plurianual – PPA, com a lei de diretrizes orçamentárias – LDO, com a lei orçamentária anual – LOA e com as normas de finanças públicas.

As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal – DF ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira.

Preliminarmente, registra-se que o PL nº 3.060/2022 estabelece diretrizes voltadas ao acolhimento humanizado de recém-nascidos desassistidos na rede pública de saúde distrital, o que permite, para fins analíticos, situá-lo no âmbito da formulação de políticas públicas de saúde, ainda que utilize, ao longo de sua redação, as expressões “programa” e “projeto”. 

De acordo com a literatura especializada, política pública consiste em um conjunto articulado de decisões e ações do Estado direcionadas à identificação e ao tratamento de problemas coletivos (Alencar, 2021). Nesse campo de estudo, o ciclo das políticas públicas descreve etapas específicas, destacando-se a fase de formulação, na qual ocorre o reconhecimento do problema e a proposição inicial de diretrizes e objetivos gerais, sem necessariamente prever instrumentos ou mecanismos operacionais para execução imediata (Alencar, 2021[1]; Lassance, 2020[2]; Saravia; Ferrarezi, 2006[3]; Secchi, 2010[4]).

Nessa perspectiva, entende-se que o PL em epígrafe se insere na etapa de formulação de uma política pública ao reconhecer como problema a ausência de vínculos familiares e de cuidados contínuos a recém-nascidos internados na rede pública de saúde. Para enfrentar essa realidade, o art. 1º propõe a criação do Projeto “Hora do Colinho” como resposta institucional inicial, enquanto os arts. 2º e 3º delineiam diretrizes gerais para sua implementação, como a aplicação do POP, ações de capacitação profissional e possibilidades de parcerias institucionais. Com isso, observa-se que o PL apenas estabelece parâmetros orientadores da atuação estatal, sem detalhamento de instrumentos de gestão, execução ou monitoramento, característica típica da fase de formulação no ciclo das políticas públicas, conforme descrito pela Universidade Estadual de Campinas (1999)[5].

Ainda que o PL nº 3.060/2022 utilize as expressões “programa” e “projeto”, tal escolha não altera sua natureza como iniciativa inserida na etapa de formulação. Conforme a literatura especializada, programa governamental refere-se a um arranjo institucional de caráter contínuo, estruturado para enfrentar determinado problema público, com definição de objetivos, recursos, prazos e indicadores de desempenho (Alencar, 2021). Já o projeto caracteriza-se como uma intervenção estatal com escopo mais restrito e duração determinada, voltada à implementação pontual de ações (Brasil, 2024)[6]. 

Contudo, na prática administrativa, observa-se uso flexível dessas denominações, como demonstra o Catálogo de Políticas Públicas do Governo Federal (Figura 1), sendo comum a adoção de termos diversos em iniciativas ainda em fase preliminar, sem configuração de instrumentos operacionais.

Figura 1 - Exemplos de políticas catalogadas pela União (Fonte: https://catalogo.ipea.gov.br/consulta).

Nota: Como exemplo, o print demonstra que os termos "política", "programa" e "plano" são utilizados de forma não rigorosa do ponto de vista conceitual, sendo empregados para nomear as iniciativas governamentais, todas organizadas na coluna "Política" do Catálogo.

Registra-se, ainda, que as ações previstas no PL analisado integram o campo de atuação da Secretaria de Estado de Saúde do DF, responsável pela formulação e execução de políticas públicas de promoção, prevenção e assistência à saúde, nos termos do Decreto nº 39.610/2019. De forma mais específica, conforme o Regimento Interno aprovado pelo Decreto nº 39.546/2018, o conteúdo do projeto se relaciona diretamente com atribuições já estabelecidas, como as da Gerência de Serviços de Enfermagem Obstétrica e Neonatal, voltadas à garantia de uma assistência qualificada ao recém-nascido, e das Unidades de Terapia Intensiva Neonatal, responsáveis pela organização e supervisão da atenção a crianças de 0 a 28 dias. Assim, entende-se que a implementação das medidas propostas dispensa, neste momento, a criação de novas estruturas administrativas.

Diante do exposto, não se verificam, no presente momento, óbices orçamentários ou financeiros que inviabilizem a tramitação do PL nº 3.060/2022. Como não há criação ou expansão imediata de despesa, não se aplicam, por ora, as exigências de estimativa de impacto e demonstração de adequação previstas nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

Para que a Política proposta venha a ser implementada, caso implique a necessidade de instituição de despesas, será imprescindível a observância dos dispositivos previstos na Lei Orgânica do Distrito Federal, especialmente no que se refere à compatibilidade com os instrumentos de planejamento e orçamento públicos. Conforme o art. 149, as ações de caráter continuado e as despesas delas decorrentes devem estar previstas no PPA, que estabelece, por região administrativa, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para um horizonte de quatro anos.

Adicionalmente, nos termos do art. 151, é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na LOA, bem como a realização de despesas que excedam os créditos autorizados. Assim, a execução de qualquer iniciativa geradora de despesas, decorrente da futura regulamentação do PL, dependerá da prévia compatibilização com o PPA, a LDO e a LOA, em consonância com as exigências legais e os parâmetros da responsabilidade fiscal.

Nesse contexto, considera-se o PL nº 3.060/2022 admissível quanto à adequação orçamentária e financeira, pois não institui, neste estágio, obrigações que prejudiquem o equilíbrio das contas públicas. 

No que tange à análise de mérito com fundamento na alínea ‘a’ do inciso III do art. 65 do RICLDF, aventada no início do presente voto, como a proposição é adequada justamente por não produzir efeitos sobre o planejamento orçamentário do DF, ressalta-se que não cabem a apreciação e a consequente emissão de parecer sobre o mérito por esta Comissão, pois não há repercussão orçamentária a ser avaliada.

Por fim, observa-se a necessidade de adequar, no texto final do projeto, a grafia de “desasistidos” para “desassistidos”, de “convênios público privados” para “convênios público-privados”, além de ajustar a fórmula de regulamentação aos padrões redacionais geralmente utilizados[7]. A inserção dessas alterações poderá ser oportunamente avaliada pela CCJ, nos termos do § 3º do art. 163 do RICLDF, no exercício de sua atribuição de aperfeiçoar a redação e a técnica legislativa, e em respeito à pertinência temática de cada comissão (RICLDF, art. 63, I, II e § 2º).

III - CONCLUSÕES

Por todo o exposto, como o PL nº 3.060/2022 não impacta o orçamento do Distrito Federal, haja vista não ter o potencial de elevar as despesas públicas, tampouco de reduzir as receitas tributárias, bem como não contraria as normas de finanças públicas vigentes, conclui-se por sua admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira.

Assim, no âmbito da CEOF, vota-se pela admissibilidade do PL nº 3.060/2022, nos termos do art. 65, I, do RICLDF.

Sala das Comissões, em 

Sala das Comissões, …

[1] ALENCAR, J. NT - 50 - Diest - Elementos Conceituais Para o Catálogo de Políticas Públicas. Notas Técnicas, [s. l.], p. 1–11, 2021. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/210824_nt_diset_n_50.pdf. Acesso em: 4 abr. 2025.

[2] LASSANCE, A. What is a policy, and what is a government program?A simple question with no clear answer, until now. Revista Simetria do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, [s. l.], v. 1, n. 8, p. 140–148, 2021). Disponível em:https://revista.tcm.sp.gov.br/simetria/article/view/110>. Acesso em: 4 abr. 2025.

[3] SARAVIA, E. (organizador da coletânea); FERRAREZI, E. (organizadora da coletânea). Coletânea de políticas públicas: volume 1: introdução à teoria da política pública, 2006. Disponível em: http://repositorio.enap.gov.br/jspui/handle/1/1254. Acesso em: 7 abr. 2025.       

[4] SECCHI, L. Políticas públicas: Conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2ª edição. [S. l.]: Cengage Learning, 2013. Disponível em: https://periodicos.ufpb.br/index.php/rppi/article/view/35985. Acesso em 4 abr. 2025.

[5] UNIVERSIDADE DE CAMPINAS. Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (NEPP). Modelos de avaliação de programas sociais prioritários. Relatório Final. Campinas-SP, 1999.

[6] BRASIL. Manual técnico de orçamento 2025. [S. l.: s. n.], 2024. Disponível em: https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/lib/exe/fetch.php/mto2025:mto2025.pdf. Acesso em: 7 abr. 2025.

[7] Sugestão: “ Art.  O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de noventa dias, contado da data de sua publicação.” 

Folha de votação

ProJETO DE LEI nº 3060/2022

Institui as diretrizes do programa de acolhimento humanizado de recém-nascidos desasistidos na rede pública de saúde do Distrito Federal, denominado Projeto “Hora do Colinho”.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

5ª Reunião Ordinária realizada em 06/05/2025.

Parecer 3 da Deputada Jaqueline Silva, Pela admissibilidade, aprovado na 5ª Reunião Ordinária da CEOF, em 06/05/2025, ao SACP para as devidas providências.

Brasília, 07 de maio de 2025.

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

PL 3.060/2022 recebido da CEOF. Pendente parecer da CCJ.

Brasília, 7 de maio de 2025.