(Da Senhora Deputada PAULA BELMONTE)

Dispõe sobre a concorrência leal entre os agentes econômicos para coibir eventuais desequilíbrios desleais e dolosos na concorrência do mercado no âmbito do distrito federal, identificando o sujeito passivo tributário (contribuinte) considerado como devedor contumaz, e dá outras providências.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Esta Lei Complementar visa manter a concorrência leal entre os agentes econômicos e coibir eventuais desequilíbrios desleais dolosos na concorrência do mercado no âmbito do Distrito Federal, identificando o sujeito passivo tributário (contribuinte) considerado como devedor contumaz.

Art. 2º O contribuinte será considerado como devedor contumaz e ficará submetido a Regime Especial de Fiscalização para cumprimento das obrigações tributárias, na forma e condições previstas em regulamento, quando qualquer de seus estabelecimentos situados no Distrito Federal, sistematicamente, deixar de recolher o ICMS devido nos termos previstos na Lei Complementar 004, de 30 de dezembro de 1994 e no Regulamento do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - RICMS.

§ 1º Para efeitos deste artigo, considera-se como devedor contumaz o sujeito passivo (contribuinte) que se enquadra em pelo menos uma das seguintes situações: 

I - deixar de recolher o ICMS declarado em Guia de Informação e Apuração do ICMS – GIA –, sucessiva ou alternadamente, inscrito ou não em dívida ativa, relativos a 6 (seis) períodos de apuração do imposto, consecutivos ou não, nos 12 (doze) meses anteriores;

II - tiver créditos tributários inscritos como Dívida Ativa (débitos) que ultrapassem limite de valor definido em instruções baixadas pela Receita do Distrito Federal; ou

III - possuir débitos de ICMS inscritos em dívida ativa, que totalizem valor superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), corrigidos anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC e, na sua ausência, por índice de preços que reflita a variação de preços ao consumidor e correspondam a mais de 30% (trinta por cento) de seu patrimônio líquido, ou a mais de 25% (vinte e cinco por cento) do valor total das operações de saídas e prestações de serviços realizadas nos 12 (doze) meses anteriores.

§ 2° Caso o sujeito passivo (contribuinte) não esteja em atividade no período indicado nos incisos do "caput" deste artigo, será considerada a soma de até 12 (doze) meses anteriores.

§ 3° Para efeito do disposto neste artigo, não serão considerados os débitos com exigibilidade suspensa ou objeto de garantia integral prestada em juízo.

§ 4° O enquadramento disposto nos incisos I e II não exclui os regimes especiais ou diferenciados aplicados quando a autoridade administrativa apurar a prática de atos sistemáticos de natureza grave que causem desequilíbrio concorrencial e prejuízo à arrecadação .

Art. 3º O regime especial de que trata o artigo 1º poderá consistir, isolada ou cumulativamente, nas seguintes medidas:

I - obrigatoriedade de fornecer informação periódica referente à operação ou prestação que realizar;

II - alteração no período de apuração, no prazo e na forma de recolhimento do imposto;

III - autorização prévia e individual para emissão e escrituração de documentos fiscais;

IV - impedimento à utilização de benefícios ou incentivos fiscais relativamente ao ICMS;

V - plantão permanente de Agente Fiscal de Rendas no local onde deva ser exercida a fiscalização do ICMS, para controle de operação ou prestação realizada, de documento fiscal e de outro elemento relacionado com a condição do contribuinte;

VI - exigência de comprovação da entrada da mercadoria ou bem, ou do recebimento do serviço para a apropriação do respectivo crédito;

VII - atribuição da responsabilidade pela retenção e recolhimento do ICMS devido pelas operações subsequentes com mercadorias sujeitas ao regime de substituição tributária, ainda que previamente destacado ou informado o imposto no documento fiscal de aquisição da mercadoria, hipótese em que será admitida a apropriação, como crédito, do imposto comprovadamente recolhido nas operações anteriores;

VIII - exigência do ICMS devido, inclusive o devido a título de substituição tributária, a cada operação ou prestação, no momento da ocorrência do fato gerador, observando-se ao final do período da apuração o sistema de compensação do imposto;

IX - pagamento do ICMS devido a título de substituição tributária, até o momento da entrada da mercadoria no Distrito Federal, na hipótese de responsabilidade por substituição tributária atribuída ao destinatário da mercadoria;

X - centralização do pagamento do ICMS devido em um dos estabelecimentos;

XI - suspensão ou instituição de diferimento do pagamento do ICMS;

XII - inclusão em programa especial de fiscalização tributária;

XIII - exigência de apresentação periódica de informações econômicas, patrimoniais e financeiras; e

XIV - cassação de credenciamentos, habilitações e regimes especiais.

§ 1° A escolha das medidas indicadas no "caput" levará em conta as especificidades do caso concreto e a necessidade de proteger a atividade de fiscalização e a cobrança do crédito tributário, devendo ainda observar os princípios previstos na Lei Complementar 004, de 30 de dezembro de 1994 e demais normas tributárias do Distrito Federal.

§ 2º A aplicação do regime especial será precedida de parecer fundamentado exarado pela autoridade tributária do Distrito Federal, ou conforme dispuser o regulamento.

§ 3° A imposição do regime especial não prejudica a aplicação de qualquer penalidade prevista na legislação tributária, ou a adoção de qualquer outra medida que vise garantir o recebimento de créditos tributários.

Art. 3° O sujeito passivo (contribuinte) deixará de ser considerado devedor contumaz se os débitos que motivaram essa condição forem extintos, tiverem suspensa a exigibilidade ou garantida a execução, ou forem objeto de celebração de parcelamento e que esteja sendo regularmente cumprido.

Parágrafo único. Em caso de inadimplência do pagamento de 3 (três) parcelas do acordo celebrado, o sujeito passivo (contribuinte) retornará a ser considerado devedor contumaz, aplicando-se consequentemente todas as regras previstas nesta Lei Complementar.

Art. 4º Não serão considerados devedores contumazes, para os termos a que se refere o “caput” do art. 2.º, as pessoas físicas ou jurídicas, titulares originários de créditos oriundos de precatórios inadimplidos pelo Distrito Federal e suas autarquias, até o limite do respectivo débito tributário constante de Dívida Ativa inscrita.

Art. 5º A Receita do Distrito Federal publicará quadrimestralmente, na imprensa oficial do Distrito Federal, relação nominal dos devedores contumazes identificados (razão social), contendo a respectiva inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas junto ao Ministério da Fazenda.

Art. 6º Fica o Poder Executivo local autorizado a expedir eventuais atos normativos específico para fins de operacionalização das disposições desta Lei.

Art. 7º Esta Lei complementar entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O Projeto de Lei Complementar ora proposto estabelece mecanismos de combate ao devedor contumaz, e gera fortalecimento da cobrança da dívida ativa, coibindo uma prática ilícita que gera um desequilíbrio concorrencial do mercado local.

Neste sentido, há a necessidade de que seja instituído no âmbito da Receita Fazendária do Distrito Federal medidas capazes para que haja um efetivo combate ao devedor contumaz, cuja atuação, muitas das vezes, extrapola o simples campo da inadimplência de obrigações tributárias, e que muitas vezes pavimenta para a prática no campo da ilicitude para acarretar um desequilíbrio no mercado e na economia do Distrito Federal. Esse tipo de devedor é muito diferente do devedor eventual, pois o âmago do contumaz é justamente causar um desequilíbrio concorrencial do mercado, quanto a concorrência, já que a inadimplência com o fisco muitas das vezes é compensatória diante dos preços que pode ofertar no mercado durante um determinado ano fiscal.

A uniformidade de critérios é da mais extrema necessidade, claros e objetivos para distinguir os devedores contumazes dos demais contribuintes, a fim de assegurar a racionalidade do sistema tributário, prevenir abusos pelos órgãos de fiscalização tributária e garantir a segurança jurídica e a igualdade entre os agentes econômicos. 

No escorreito trabalho desenvolvido pelo CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômico, intitulado “DIREITO CONCORRENCIAL E TRIBUTAÇÃO – O DEVEDOR CONTUMAZ E A COMPETÊNCIA DO CADE”, ao abordar sobre o devedor contumaz, traz uma visão que jamais poderia deixar de ser transcrito alguns dos trechos extraídos do referido documento. Vejamos²:

"(…) Tal constatação não poderia deixar de ser verificada entre o Direito Concorrencial e o Direito Tributário. É cediço que determinadas práticas levadas a cabo por contribuintes os colocam em vantagem competitiva, vez que podem se alavancar às custas do Estado e da sociedade, quando postergam ou se tornam inadimplentes de suas obrigações tributárias. Surge o conceito do Devedor Tributário Contumaz como um elemento de investigação sob o ponto de vista do direito concorrencial. Poderia o Estado, reprovar o Devedor Tributário Contumaz nos dois âmbitos: tributário e concorrencial? Nesse sentido, devemos investigar quais os parâmetros e limites impostos por estes dois ramos do direito, no que tange a dissuadir ou punir tais condutas. Ganha importância estudar as condutas que levam ao conceito de Devedor Contumaz, inclusive com a investigação a respeito dos elementos fáticos que podem conceituar tal agente e os limites do planejamento tributário no que tange aos conceitos de Elisão e Evasão fiscal. Nesse contexto, a constatação da ineficiência e morosidade da máquina pública em responsabilizar e impedir a existência do Devedor Contumaz, deve ser cotejada com a competência dos órgãos de defesa da concorrência como potenciais mecanismos de dissuasão ou reprovação do Devedor Contumaz no sistema.

(…)

Caso um sujeito de deveres tributários consiga se esquivar de tais obrigações, estará em nítida vantagem competitiva em relação aos seus concorrentes. Isto ocorre em função não só dos valores objeto das obrigações tributárias, mas também em função dos custos de oportunidade e demais gastos com a observância das normas tributárias – o chamado compliance tributário8 , ou custos de conformidade tributária (compliance costs of taxation) (CARVALHO, 2019, p. 983).

(…)

Contudo, não obstante as notórias críticas ao sistema tributário brasileiro, fato é que, ao se esquivarem de tais regras, os agentes econômicos passam a possuir uma vantagem competitiva em relação aos seus rivais do mesmo segmento. Porter explica que, para atingirem sucesso competitivo, as empresas devem perseguir ao menos um dos dois critérios a seguir: menores custos ou produtos diferenciados que permitem preços mais altos (PORTER, 1990, p. 10.). 

Se dentro de um mercado livre as vantagens competitivas são vistas como legítimas, fruto de um processo natural de desenvolvimento organizacional e tecnológico10, devendo ser incentivadas; as vantagens obtidas por meios ilícitos, como é o caso da contumácia ou da sonegação, devem ser combatidas, visto que subvertem a lógica tradicional de mercado de coroar aqueles que mais eficientemente produzem. 

Dentro dessa lógica perversa de mercado, passam a ganhar participação relevante aqueles que mais fraudam, sonegam ou evadem a tributação (MATTOS, 2019, sem paginação), podendo assim praticar violações à concorrência por via reflexa, como é o caso da prática de preços predatórios, uma vez que o montante “economizado pode ser utilizado para outros fins (BAGUS, BLOCK, EABRASU, HOWDEN & ROSTAN, 2011, pp. 24-26). 

Até porque, identificar alguém como “devedor contumaz” pode ter efeitos também na esfera penal, porquanto o Supremo Tribunal Federal “considera criminosa a inadimplência sistemática, contumaz, verdadeiro modus operandi do empresário, seja para enriquecimento ilícito, para lesar a concorrência ou para financiar as próprias atividades”1. 

Logo, impõe-se o trato linear da matéria no território nacional, de modo a evitar distinções injustificadas entre contribuintes ou acusados. 

As alterações ora propostas destinam-se, portanto, a definir objetivamente a figura do devedor contumaz, de modo a melhor aparelhar as Administrações Tributárias para reprimir a sua atuação e proteger, de investidas fiscais e penais ilegítimas, os contribuintes que atuam licitamente no mercado – e que, ao assim fazer, podem, em algum momento, se tornar devedores eventuais ou reiterados –, em cumprimento à função uniformizadora do direito tributário conferida à lei complementar não só pelo art. 146-A, como também pelo art. 146, III, “b”, da Constituição Federal, já que se cuida de estabelecer normas gerais sobre uma determinada espécie de sujeito passivo da obrigação tributária. Nesse sentido, igualmente se justifica a inclusão, no projeto, de norma especial de responsabilidade tributária, em adição ao que já prevê o Código Tributário Nacional, de modo a permitir que os débitos gerados pelo devedor contumaz sejam exigidos também das pessoas físicas e jurídicas que atuam com ele ou por seu intermédio. Por sua gravidade, a aplicação das medidas relacionadas ao combate do devedor contumaz deverá respeitar o devido processo legal, cujo delineamento mínimo já se encontra no projeto. Por todo exposto, entende-se que os ajustes ora propostos merecem acolhimento para melhor orientar as administrações tributárias e, ao mesmo tempo, conferir maior segurança aos contribuintes quanto à adequada aplicação da lei.

Assim, a “competitividade espúria” deve ser diagnosticada e pulverizada por meio de diferentes áreas do Direito, como o Direito Penal, o Direito Concorrencial e até mesmo o Direito Tributário, baseando-se no trinômio dever, consciência e aderência a normas (SLEMROD, 2018, p. 80). 

Um recente exemplo noticiado em vários veículos de comunicação, foi o caso da rede varejista Ricardo Eletro, que, de acordo com os dados divulgados (FAGUNDES e MENEZES, 2020, sem paginação), teria sonegado, entre os anos de 2014 e 2019, por volta de R$ 380 milhões. Uma vez confirmado tal dado, seria possível afirmar que seus potenciais rivais do segmento seriam impactados por tal efetiva economia ilícita, que, muito provavelmente, seria refletida nos preços mais baixos artificialmente praticados, vulnerando, assim, a livre concorrência. Nestes termos, se revela óbvio que um agente que não honre com as pesadas obrigações tributárias de poderá empregar um custo menor de produção, e consequentemente, terá condições de ofertar um produto de preço artificialmente menor, com nítida vantagem competitiva e em prejuízo a todos aqueles que respeitam as normas tributárias. 

(…)

Vale destacar que a figura do Devedor Contumaz deve ser bem-conceituada para não gerar confusões com outros importantes conceitos. Ao falarmos de Devedor Tributário Contumaz não desejamos tangenciar, a priori, os conceitos de Elisão e Evasão Fiscal, que buscam sua diferenciação no âmbito da licitude dos atos para a obtenção de vantagens fiscais. Assim, enquanto Elisão significa eliminar tributos de forma lícita, o termo Evasão indica a conduta de evitar os tributos de forma ilícita.

(…)

Vale lembrar que o mero fato de ser devedor de tributos não caracteriza crime contra a ordem tributária. Contudo, tal afirmação ganhou tons de debate em função do recente julgamento do Supremo Tribunal Federal no Habeas Corpus nº16333413, de forma que foi fixada a tese de que “o contribuinte que, de forma contumaz e com dolo de apropriação, deixa de recolher o ICMS cobrado do adquirente da mercadoria ou serviço incide no tipo penal do artigo 2º (inciso II) da Lei 8.137/1990”. Não obstante não concordarmos com a decisão, por motivos que desbordariam do presente trabalho, entendemos que esta exceção (especificadamente para o ICMS) não constitui a regra, de forma que a máxima de declarar tributo e não pagar, em regra, não constitui crime. Contudo, por se tratar de crimes, também não interessa ao conceito de Devedor Contumaz, tampouco aos objetivos deste trabalho. Entendemos que a reprovação da conduta dos sonegadores fiscais, stricto sensu, deve se dar em âmbito criminal tributário, com mecanismos de fiscalização cada vez mais eficientes a serem utilizados pela Receita Federal do Brasil, Polícia Federal e Poder Judiciário por meio de suas competências criminais.

Superadas tais confrontações, passemos ao conceito de Devedor Tributário Contumaz. Para Edson Vismona, presidente do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (“ETCO”), Devedor Contumaz é aquela “[…] empresa que declara possuir uma dívida tributária, mas de forma reiterada e premeditada não age para quitá-la”, sem cometer crime, de forma que, ainda, “[…] o não pagamento dos tributos é repassado para o preço dos produtos, que ficam artificialmente mais baratos” (LEORATTI, Alexandre, 2020, sem paginação). 

Infelizmente ainda não temos uma legislação específica que tenha como propósito definir as condutas e as sanções para um Devedor Contumaz. Contudo, dois projetos de lei em tramitação no Congresso contêm dispositivos que podem eliminar esta lacuna legal: o Projeto de Lei do Senado (“PLS”) nº 284/2017 e o Projeto de Lei (“PL”) nº 1646/2019.

(…)

A Constituição da República, em seu Título VII, que trata Da Ordem Econômica e Financeira, estabelece logo no Capítulo I, a respeito dos Princípios Gerais da Atividade Econômica, que a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros (Art. 173, § 4º), sujeitando a pessoa jurídica às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica. Ainda, estabelece o art. 174, caput, que o Estado exercerá, dentro dos limites da legalidade, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento enquanto agente normativo e regulador da atividade econômica. 

Como podemos visualizar, o Estado brasileiro se comprometeu a reprimir as condutas que revelem a dominação dos mercados e o aumento arbitrário dos lucros, inclusive pela eliminação da Concorrência. O que se busca é estabelecer o Princípio da Livre-concorrência, garantindo a Liberdade Econômica, competindo ao Estado defender tal ideal. Em outros termos, a Constituição da República optou pelo “desenvolvimento de uma economia de mercado, na qual, o Estado possui um papel essencial de preservação do espaço concorrencial” (NETO & CASAGRANDE, 2015, item 1.2). 

(…)

Cabe ao Estado, oferecer proteção ao devido processo competitivo em sua Ordem Econômica, reprovando condutas que possam gerar ruídos desestabilizadores destes ideais constitucionais. Em suma, o Estado possui um dever e um papel essencial na preservação do espaço concorrencial (…)."

Assim, não há dúvidas da necessidade de se criar mecanismos de identificação e tratamento diferenciado para os devedores contumazes, de forma a inibir a sua prática, que é ilícita e desleal e que fere diretamente o Direito Concorrencial, cerne da liberdade democrática e concorrencial do mercado econômico em nosso País, inclusive no Distrito Federal.

Neste contexto, certa de que o projeto em comento visa combater essa prática, ainda carente de regulamentação no Distrito Federal, e diante da ausência de norma geral federal que venha a regulamentar o art. 146-A da Constituição Federal, já que há proposições ainda em tramitação nas Casas do Congresso Nacional, CONCLAMO aos nobres pares desta Casa Legislativa para aperfeiçoar e aprovar a matéria sob exame, fundamental para permitir o efetivo combate a estruturas empresarias que têm na inadimplência das obrigações tributárias sistemática, consciente e dolosa, como mecanismos principal para angariar vantagem concorrencial perante o mercado que atua (ramo econômico), caracterizando-os como devedores contumazes, ilícito que fere diretamente o Direito Concorrencial do mercado local, gerando desigualdades e abuso de poder econômico.

Sala das Sessões, em

(assinado eletronicamente)

PAULA BELMONTE

Deputada Distrital

[1] STF – Pleno – RHC 163.334/SC – Rel. Min. Roberto Barroso – DJe: 13/11/2020.

[2] https://revista.cade.gov.br/index.php/revistadedefesadaconcorrencia/article/download/907/549 /2994

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153)  em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de mérito na CDESCTMAT (RICL, art. 69-B, “b”, “d”, “f”, “g” e “k”)  e CAS (RICL, art. 64, § 1º, II) e, em análise de mérito e admissibilidade, na CEOF (RICL, art. 64, II, § 1º) e, em análise de admissibilidade CCJ (RICL, art. 63, I).

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CDESCTMAT, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 15 de dezembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa