Parecer 2, da Deputada Paula Belmonte, pela admissibilidade, aprovado na 7ª reunião ordinária da CEOF realizada em 15/08/2023. Ao SACP para as devidas providências.

Brasília, 22 de agosto de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

À  CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 22 de agosto de 2023 

daniel vital

Assistente Técnico Legislativo 

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 2112/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2112/2021, que “Dispõe sobre a quitação de faturas em atraso no ato de interrupção de serviços essenciais.”

AUTOR: Deputado Iolando

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

De autoria do Deputado Iolando, o projeto em epígrafe determina que as concessionárias de serviço público de energia elétrica e de água e esgoto possibilitem ao consumidor, previamente à interrupção dos serviços essenciais por inadimplemento, o pagamento, por meio de cartão de débito, das faturas em atraso. Estabelece a necessidade de as empresas darem ciência da data do corte ao consumidor com antecedência de 48h. Também faculta às empresas oferecer ao consumidor o parcelamento das faturas em atraso, por meio de cartão de crédito.

Na justificação, o autor aponta o seguinte:

A presente proposição objetiva oferecer ao consumidor inadimplente a possibilidade de pagamento por meio de cartão de débito das faturas em atraso, evitando-se, assim, a interrupção dos serviços públicos de energia elétrica e de abastecimento de água.

Cabe ressaltar que o Poder Legislativo tem competência constitucional para legislar, de forma concorrente, sobre consumidor, nos termos dos arts. 24, V, da Constituição Federal, transcrito in verbis:

"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

V-produção e consumo;"

Portanto, sob o enfoque da constitucionalidade, o presente projeto de lei não encontra nenhum óbice para tramitar nesta Casa de Leis.

Muitas vezes o consumidor é surpreendido com contas/faturas em atraso. O presente projeto lei cria mais uma oportunidade para que o mesmo regularize sua situação, de uma forma prática e simples, onde o mesmo não fica inadimplente e a concessionária recebe por seus serviços prestados.

A proposta, se viabilizada, evita uma burocracia ao consumidor de ter o serviço essencial cortado e ter que se dirigir a sede da concessionária para se regularizar e solicitar um religamento. Caso tal situação de inadimplemento ocorra, pode-se ser sanada, in loco.

A proposição foi distribuída à CDC, para análise de mérito, e à CEOF e à CCJ, para juízo de admissibilidade, já tendo recebido pareceres favoráveis dos dois primeiros colegiados.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta comissão.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar as proposições em geral quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, jurídico, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa.

O projeto em exame determina que as concessionárias de serviço público de energia elétrica e de água e esgoto possibilitem ao consumidor, previamente à interrupção dos serviços essenciais por inadimplemento, o pagamento, por meio de cartão de débito, das faturas em atraso. Estabelece, ainda, a necessidade de as empresas darem ciência da data do corte ao consumidor com antecedência de 48h. Também faculta às empresas oferecer ao consumidor o parcelamento das faturas em atraso, por meio de cartão de crédito. 

De início, observamos que o projeto dispõe sobre defesa do consumidor, uma vez que os usuários de tais serviços e as concessionárias que os prestam se enquadram nos conceitos do Código de Defesa do Consumidor (Lei federal nº 8.078/1990), que dispõe:

“Art. 2° Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final.

Parágrafo único. Equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo.

Art. 3° Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.

§ 1° Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.

§ 2° Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista.” (g.n.)

A matéria de defesa do consumidor é de competência legislativa concorrente, cabendo à União editar as normas gerais, de aplicação nacional, e aos estados e ao Distrito Federal, suplementar essa legislação, tudo conforme o art. 24 da Constituição, que dispõe:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

V - produção e consumo;

(...)

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

(...)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.”

Nesses termos, pois, o Distrito Federal detém atribuição de competência suplementar para legislar no caso presente contanto que respeitadas as normas gerais de Direito do Consumidor, oriundas especialmente do CDC, bem assim as normas gerais que regulamentam a prestação dos serviços públicos em causa.

A respeito do tema, a União, no exercício de sua competência para estabelecer normas gerais, editou a Lei 14.015/2020 que alterou as Leis nº 8.987/1995 e nº 13.460/2017, que dispõem sobre concessões de serviços públicos e direitos dos usuários respectivamente, para dar nova disciplina à questão da interrupção e religação ou restabelecimento desses serviços.

Conforme prevê essa norma, em caso de inadimplemento, é possível a suspensão da prestação do serviço público, mesmo que se trate de serviço público essencial (ex: energia elétrica, água etc.), medida que não viola o princípio da continuidade dos serviços públicos. O diploma determina, contudo, que, para que essa suspensão seja válida, é indispensável que o usuário seja previamente comunicado de que o serviço será desligado, devendo ser informado também do dia exato em que haverá o desligamento, o qual se dará em dia útil, durante o horário comercial, vedado o desligamento em dia de feriado, véspera de feriado, sexta-feira, sábado ou domingo. Também trouxe regra no sentido de que, caso o consumidor queira regularizar a situação e pagar as contas em atraso, a concessionária poderá cobrar uma taxa de religação do serviço, a qual, no entanto, não será devida se a concessionária cortar o serviço sem prévia notificação.

Assim, conforme já referido, é possível o exercício pelo Distrito Federal e pelos Estados, bem como pelos municípios em matéria de interesse local, da competência legislativa para suplementar esse conteúdo normativo produzido pela União, sendo-lhes facultado, sobretudo por se tratar de norma protetiva do consumidor, o incremento da sua proteção, desde que, mais uma vez, não se contrarie as normas gerais em vigor.

Ainda que se argumentasse que a presente iniciativa representaria invasão do campo de competência da União para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços e instalações de energia elétrica, bem como para legislar sobre energia¹ ou ainda da reserva de administração conferida ao Poder Executivo do Distrito Federal para regulamentar e gerir a prestação do serviço de água e esgoto, considerado de interesse local², em violação aos arts. 71 e 100 da Lei Orgânica do Distrito Federal³, o fato é que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal registra precedentes que afastam a ocorrência de tais vícios.

Em uma dessas decisões a Corte manifestou o entendimento de que “o texto constitucional não impede a edição de lei estadual que, sem versar especificamente a prestação dos serviços de fornecimento de energia elétrica e água, venha a produzir impacto na atividade desempenhada pelas concessionárias de serviço público federal, uma vez preservado o núcleo da regulação da atividade de fornecimento de energia elétrica e água, de competência da União” (ADI 6.406, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe-de 10.3.2021).

Em recentes julgados, ao analisar, por exemplo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.908, em que contestada a constitucionalidade de norma estadual que determinava o cancelamento de multa contratual de infidelidade em caso de perda do emprego pelo usuário após a adesão ao contrato, o STF ressaltou a natureza consumerista do vínculo estabelecido entre o usuário consumidor e a concessionária prestadora do serviço de telecomunicações e assentou não ocorrer interferência no regime de exploração ou na estrutura remuneratória da prestação do serviço. Confira-se a ementa do acórdão: 

“2. Ao impor o cancelamento da multa contratual de fidelidade quando o usuário de serviços de telefonia celular ou fixa comprovar que perdeu o vínculo empregatício após a adesão ao contrato, a Lei nº 6.295/2012 do Estado do Rio de Janeiro disciplina relação jurídica tipicamente consumerista, ainda que realizada paralelamente a contrato de prestação de serviço de telefonia. Os efeitos da medida esgotam-se na relação entre o consumidor usuário e o fornecedor prestador do serviço público, não interferindo no conteúdo dos contratos administrativos firmados no âmbito federal para prestação do serviço público. 3. Implementada norma de proteção ao consumidor que, rigorosamente contida nos limites do art. 24, V, da Carta Política, em nada interfere no regime de exploração, na estrutura remuneratória da prestação dos serviços ou no equilíbrio dos contratos administrativos, inocorrente usurpação da competência legislativa privativa da União, e, consequentemente, afronta aos arts. 1º, 21, IX, 22, IV, e 175 da Constituição da República. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente” (ADI n. 4.908, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 6.5.2019).

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.961, que tinha por objeto norma do Paraná que proibia – antes da edição da Lei Federal nº 14.015/2020 - empresas concessionárias de serviços públicos de água e energia elétrica de realizar o corte do fornecimento residencial de seus serviços por falta de pagamento de contas em dias especificados, registrou-se o seguinte:

“COMPETENCIA NORMATIVA – CONSUMIDOR – PROTEC¸AO – LEI ESTADUAL – RAZOABILIDADE. Atendidos os parâmetros alusivos à razoabilidade, surge constitucional norma estadual a versar proibição de as empresas concessionárias de serviços públicos suspenderem, ausente pagamento, fornecimento residencial de água e energia elétrica em dias nela especificados, ante a competência concorrente dos Estados para legislar sobre proteção aos consumidores – artigo 24, inciso V, da Constituição Federal” (ADI n. 5.961, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. do acórdão Min. Marco Aurélio, Dje de 26.6.2019).

Também durante a pandemia de COVID-19, o STF reconheceu aos Estados a possibilidade de veicular normas protetivas do consumidor a respeito da interrupção de serviços essenciais por inadimplência:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. EXPRESSÃO ENERGIA ELÉTRICA, PREVISTA NO § 1º DO ART. 2º DA LEI N. 1.389/2020 DE RORAIMA: PEDIDO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO DO § 2º DO ART. 2º E DOS ARTS. 3º, 4º, 5º E 6º DA LEI ESTADUAL PELA QUAL VEDADA A INTERRUPÇÃO DO SERVIÇO DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA PELA INADIMPLÊNCIA DOS USUÁRIOS: COBRANÇA E PAGAMENTO DOS DÉBITOS. FLUÊNCIA E EXIGIBILIDADE DE MULTA E JUROS MORATÓRIOS PELOS DÉBITOS SOBRE A FRUIÇÃO DO SERVIÇO DURANTE A PANDEMIA DA COVID-19. NORMAS DE DIREITO DO CONSUMIDOR E DE PROTEÇÃO À SAÚDE PÚBLICA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL. INCS. V E XII DO ART. 24 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Conversão do rito do art. 10 para o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999. Julgamento definitivo do mérito considerada a formalização das postulações e dos argumentos jurídicos, sem necessidade de novas informações. Precedentes. 2. Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica – Abradee: parte legítima ativa para propositura da ação direta. Precedentes. 3. São constitucionais as normas estaduais que veiculam proibição de suspensão do fornecimento do serviço de energia elétrica, o modo de cobrança e pagamentos dos débitos e exigibilidade de multa e juros moratórios, limitadas ao tempo da vigência do plano de contingência, em decorrência da pandemia de Covid-19, por versarem, essencialmente, sobre defesa e proteção dos direitos do consumidor e da saúde pública. Precedentes. 4. É concorrente a competência da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre consumo e proteção à saúde pública, nos termos dos incs. V e XII do art. 24 da Constituição da República. 5. As normas impugnadas, excepcionais e transitórias, editadas em razão da crise sanitária causada pelo novo coronavírus, não interferem na estrutura de prestação do serviço público de energia elétrica, nem no equilíbrio dos respectivos contratos administrativos. Ação direta julgada improcedente para declarar constitucionais as normas, na parte afeta à expressão “energia elétrica”, previstas no § 1º do art. 2º, no § 2º do art. 2º e nos arts. 3º, 4º, 5º e 6º da Lei n. 1.389/2020 de Roraima. (ADI 6432, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe-092 de 14.5.2021) (g.n)

Sendo assim, não se vislumbra impedimento a que este Poder Legislativo inove a matéria, de forma a especificar requisitos para a validade da interrupção de serviços essenciais em razão de inadimplência, suplementando as normas e os princípios da Lei nº 8.078/1990 e as regras trazidas pela Lei nº 14.015/2021, para reforçar a proteção aos consumidores.

Ainda sobre a constitucionalidade formal, destaca-se que a proposição comporta iniciativa parlamentar, pois a matéria não está inserida nas iniciativas privativas do Tribunal de Contas do Distrito Federal, da Defensoria Pública do Distrito

Federal ou do Governador. Quanto à iniciativa parlamentar, tem-se o art. 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal:

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: 

I – a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa; 

II – ao Governador; 

III – aos cidadãos; 

IV – ao Tribunal de Contas, nas matérias do art. 84, IV, e do art. 86; 

V – à Defensoria Pública, nas matérias do art. 114, § 4º.  (g.n.)

A proposição também se reveste de conteúdo materialmente constitucional, uma vez que defesa do consumidor se consubstancia em direito fundamental, é dever do Estado e constitui princípio da ordem econômica da República Federativa do Brasil, conforme previsto no inciso XXXII do art. 5º e no inciso V do art. 170, ambos da Constituição Federal, bem como nos arts. 158, V e 263, X da LODF:

Constituição Federal

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;

(…)

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(…)

V - defesa do consumidor;

(…)

Lei Orgânica do Distrito Federal

Art. 158. A ordem econômica do Distrito Federal, fundada no primado da valorização do trabalho e das atividades produtivas, em cumprimento ao que estabelece a Constituição Federal, tem por fim assegurar a todos existência digna, promover o desenvolvimento econômico com justiça social e a melhoria da qualidade de vida, observados os seguintes princípios:

(…)

V - defesa do consumidor;

(…)

Art. 263. Cabe ao Poder Público, com a participação da comunidade e na forma da lei, promover a defesa do consumidor, mediante:

(…)

X - proteção de direitos dos usuários de serviços públicos. (g.n.)

De igual maneira a proposta se volta a densificar o arcabouço normativo a respeito dos direitos de usuários de serviços públicos na forma autorizada pelo art. 175 da Constituição Federal:

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado. (g.n.)

Nesse passo, entendemos que o projeto em questão prestigia a continuidade da prestação de serviços públicos de energia elétrica e de água e esgoto, que se voltam à satisfação de necessidades básicas da população, consubstanciando direito fundamental relacionado à dignidade humana, ao direito à saúde, à moradia, à alimentação, à educação e à profissão.

Portanto, a proposição tem respaldo constitucional formal e material.

Seguindo a análise quanto aos aspectos da admissibilidade, passa-se à legalidade. Nesse ponto, cabe registrar que a proposição atende aos limites impostos à competência constitucional suplementar do Distrito Federal para legislar sobre os temas nela versados. 

A medida não contraria a disciplina trazida pelo Código de Defesa do Consumidor, que prevê, em seu art. 22, a necessária continuidade dos serviços públicos essenciais:

Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. 

Parágrafo único. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste código.

No mesmo sentido, tampouco contradiz o que dispõe a Lei nº 13.460/2017, que, como já referido versa a proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos, e disciplina a necessidade de continuidade dos serviços públicos essenciais: 

Art. 4º Os serviços públicos e o atendimento do usuário serão realizados de forma adequada, observados os princípios da regularidade, continuidade, efetividade, segurança, atualidade, generalidade, transparência e cortesia.

Por fim, verifica-se que na Lei nº 8.987/1995, que trata do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, prescreve-se: 

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. 

§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas

No que se refere à juridicidade, cabe ressaltar que a proposição possui caráter geral e abstrato e promove inovação no ordenamento jurídico, requisitos de juridicidade. 

Entretanto, cumpre fazer ressalva quanto à admissibilidade do §2º do art. 2º do projeto, o qual dispõe que “A concessionária poderá, a seu critério, oferecer ao consumidor o parcelamento das faturas em atraso, por meio de cartão de crédito”. Trata-se de dispositivo que, por versar sobre medida de adoção facultativa, a rigor se revela inócuo, destituído de qualquer força cogente, razão pela qual propomos sua supressão por meio da emenda anexa. Isso porque não se admite a produção de uma norma legal que não gere efeitos jurídicos, porque leis esvaziadas de conteúdo normativo ou de eficácia enfraquecem o ordenamento jurídico e o Poder Legislativo. Fundamenta essa doutrina histórica lição de Miguel Reale:

Lei, no sentido técnico desta palavra, só existe quando a norma escrita é constitutiva de direito, ou, esclarecendo melhor, quando ela introduz algo de novo com caráter obrigatório no sistema jurídico em vigor, disciplinando comportamentos individuais ou atividades públicas. 4 (g.n.)

Quanto aos aspectos regimentais, a proposição atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do DF, cumprindo, portanto, os requisitos de admissibilidade.

Diante do exposto, com fundamento nos arts. 24, VI e VIII, 5°, XXXII, 170, V e 175 da Constituição Federal, bem como nos arts. 71, 158, V e 263, X , todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE CONSTITUCIONAL E JURÍDICA do Projeto de Lei nº 2.112/2021 com a emenda supressiva anexa. 

Sala das Comissões, em...

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator
 

[1]“Art. 21. Compete à União:

(...) 

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

(...)

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;

(...)

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

(...)

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.”

[2]Na forma dos arts. 30, inciso I, c/c o art. 32, § 1º, da Constituição Federal, assim também na forma da Lei federal nº 11.445/2007, que “estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico (...)”, cujo art. 8º dispõe: “Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico: I - os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local; (…) Art. 9º O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto: (…) II - prestar diretamente os serviços, ou conceder a prestação deles, e definir, em ambos os casos, a entidade responsável pela regulação e fiscalização da prestação dos serviços públicos de saneamento básico;”

[3] Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos nesta Lei Orgânica, cabe:

(...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV - criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública;

(...)

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

IV - exercer, com auxílio dos Secretários de Governo, a direção superior da administração do Distrito Federal;

(...)

X - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal, na forma desta Lei Orgânica;

(...)

XXIII – celebrar ou autorizar convênios, ajustes ou acordos com entidades públicas ou particulares, na forma da legislação em vigor;” (g.n.)

[4] REALE, Miguel, Lições Preliminares de Direito. 27 ed., São Paulo: Saraiva, 2002, p.163.