Informo que o Parecer n° 1 - CDESCTMAT foi aprovado na 2° Reunião Ordinária desta Comissão, realizada em 16/5/2023, conforme folha de votação anexa. 

Ao SACP, para continuidade da tramitação.

Brasília, 16 de maio de 2023 

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 17 de maio de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 - ccj

Projeto de Lei nº 2111/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2111/2021, que “Dispõe sobre normas gerais de proteção aos animais em situação de desastre.”

AUTOR: Deputado Iolando

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei (PL) em epígrafe, de autoria do Deputado Iolando, tem por escopo dispor sobre “normas gerais de proteção aos animais em situação de desastre”.

A presente proposta é composta por quatro artigos. O art. 1º estabelece normas gerais de proteção aos animais em situação de desastre, no âmbito do Distrito Federal. Por sua vez, o art. 2º dispõe sobre medidas preventivas e reparadoras que devem ser adotadas em empreendimentos potencialmente causadores de significativa degradação ambiental. 

Os artigos que se seguem, 3º e 4º, trazem, respectivamente, as habituais cláusulas de vigência e de revogação de disposições em contrário. 

Na Justificação, o nobre Deputado afirma que o Distrito Federal não possui legislação que proteja os animais em situações de desastres, sendo, por isso, fundamental prever que planos de ações em emergências também considerem o bem-estar animal. Partindo de exemplos práticos, tais como a catástrofe de Mariana no Brasil, também aponta a tendência de crescimento da cultura de proteção animal nas sociedades, o que inclui leis mais abrangentes que prevejam medidas para tratar os animais como parte das intervenções realizadas em contextos de desastres. 

A proposição foi distribuída à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT), na qual já recebeu pareceu de mérito - de relatoria do Deputado Daniel Donizet - em sentido favorável à sua aprovação, e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise admissibilidade. 

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), incumbe à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) examinar a admissibilidade das proposições quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer terminativo em relação aos três primeiros aspectos [1].

II.1 – Da constitucionalidade

Da análise da proposição, verifica-se que ela detalha obrigações para garantir proteção a animais em situação de desastre. Neste quesito, o PL apresenta-se como constitucional uma vez que o Distrito Federal possui competência material e legislativa para tratar do assunto – fauna e proteção do meio ambiente. Ademais, o Autor tem poder de iniciativa para apresentar o projeto de lei ordinária, que é a espécie normativa adequada para tutelar o tema. 

Em relação à competência legislativa, verifica-se que o art. 24, VI, da Constituição (CF/88) [2] e o art. 17, VI, da Lei Orgânica (LODF) [3] estabelecem que cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre fauna, conservação da natureza, defesa dos recursos naturais e proteção do meio ambiente. Aos Municípios e ao DF, incumbe ainda normatizar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação federal, de acordo com o art. 30, I e II, da CF/88 [4]. 

No que tange à competência material, de acordo com o art. 23, VII, do texto constitucional [5], e o art. 16, V, da Lei Orgânica [6], tem-se que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios preservar a fauna. Nesse mesmo sentido, destaca-se que a forma como é tutelada a matéria igualmente não viola preceitos constitucionais ou da Lei Orgânica. Na verdade, a proposição busca concretizar o art. 225, § 1º, V e VII, e § 3º, da CF/88 [7], o art. 279, I e XXIII [8], e o art. 296, da LODF [9], que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de proteger a fauna, bem como planejar, desenvolver ações, controlar, fiscalizar e responsabilizar atividades/empreendimentos que possam causar degradação do meio ambiente. Ou seja, a matéria do PL está, portanto, dentro do escopo de atuação do Ente distrital.

Há, porém, que se fazer uma ressalva, em específico, à constitucionalidade do § 2º do art. 2º que determina que “o descumprimento das medidas elencadas neste artigo por parte do empreendedor configura prática do crime previsto no art. 32 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998”. Ao equiparar tal conduta com o crime de maus tratos da Lei de Crimes Ambientais (LCA), o Ente distrital inova no âmbito do direito penal, criando conduta incriminadora e interferindo em matéria de competência legislativa privativa da União de acordo com o art. 22 da CF [10].

Outrossim, cumpre destacar que o dispositivo não está por explicitar determinada interpretação analógica, admitida pelo sistema jurídico. Nos casos de interpretação analógica, atende-se ao princípio da legalidade, uma vez que o tipo penal expressamente abrange condutas semelhantes, como o art. 121, § 2º, I, do Código Penal, ao tipificar como homicídio qualificado aquele cometido “mediante paga ou promessa de recompensa, ou por outro motivo torpe”. 

De fato, o art. 32 da Lei nº 9.605/1998, remetido pelo § 2º do art. 2º da proposição, não é tipo penal aberto a equiparações e não criminaliza condutas como o descumprimento de medidas protetivas aos animais em situação de desastre. Dessa forma, o § 2º do art. 2º da proposição cria novo tipo penal e invade competência legislativa privativa da União. 

Assim, com o fito de sanar a constitucionalidade desta disposição, sugere-se que o texto do PL seja alterado de forma a indicar que o descumprimento das medidas preventivas e reparadoras elencadas, respectivamente, nos incisos I e II do art. 2º, configura infração administrativa contra a fauna, sem prejuízo das demais sanções civis e penais cabíveis. Previsão essa que se enquadra dentro da competência distrital e que, inclusive, reveste o PL de maior coercibilidade, requisito que, adianta-se, também será necessário para garantir a juridicidade da proposta.

Ainda no que toca à constitucionalidade, vale também discutir que, ao impor obrigações para garantir proteção aos animais em situação de desastre por empreendedores cuja atividade ou empreendimento possa causar significativa degradação ambiental, o PL sob análise, por consequência, também traz repercussões sobre as atividades do órgão licenciador - apontado como responsável por definir as medidas protetivas e reparadoras a serem adotadas e, logicamente, as fiscalizar. Contudo, deve-se destacar que, em nossa compreensão, não há a criação de novas atribuições a órgãos do Executivo ou qualquer outro dispositivo que se imiscua, de forma indevida, em matéria burocrática que remodele a gestão interna do Executivo.

Nessa perspectiva, entendemos que a proposição se atém a meramente regulamentar uma atividade já prevista para o órgão responsável pelo licenciamento ambiental. Desse modo, pontua-se que não há qualquer afronta ao art. 71, § 1°, IV, da Lei Orgânica [11], o qual é claro em estabelecer que apenas o Chefe do Executivo poderá propor leis que disponham sobre “atribuições das Secretarias de Governo, órgãos e entidades da Administração Pública”. Da mesma forma, respeita-se o art. 100, IV e X, da LODF [12], que prevê a competência privativa do Governador para exercer a direção superior da administração distrital e dispor sobre sua organização e funcionamento. 

II.2 – Da legalidade

A proposição atende aos preceitos da legalidade por estar em harmonia com as Leis federais nos 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), 12.334/2010 (Política Nacional de Segurança de Barragens), 12.608/2012 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC) e 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), bem como com as Leis distritais nos 41/1989 (Política Ambiental do Distrito Federal) e 6.362/2019 (Política de Manutenção e Conservação de Barragens - PMCB/DF no Distrito Federal).

De fato, o que se verifica é que os dispositivos do PL pretendem dar contornos mais precisos, considerando o contexto de desastres: (1) às previsões de proteção da fauna dispostos de forma genérica nas Políticas Nacional e Distrital de meio ambiente; e (2) expandir/aprofundar as ideias já mencionadas nas Políticas de Barragens supracitadas, no que diz respeito às medidas a serem tomadas com animais em planos de segurança e emergência, para outras situações de desastres. Dessas últimas, por sua significativa relação com o conteúdo da presente proposta, vale destacar o dispositivo da Lei Federal 12.334/2010, que trata do Plano de Ação de Emergência (PAE): 

Art. 12.  O PAE estabelecerá as ações a serem executadas pelo empreendedor da barragem em caso de situação de emergência, bem como identificará os agentes a serem notificados dessa ocorrência, devendo contemplar, pelo menos: 

(...)

VI - medidas específicas, em articulação com o poder público, para resgatar atingidos, pessoas e animais, para mitigar impactos ambientais, para assegurar o abastecimento de água potável e para resgatar e salvaguardar o patrimônio cultural; 

Uma vez que as inovações constantes no PL não contradizem ou violam as legislações pertinentes, verifica-se que a proposição obedece aos preceitos da legalidade.

II.3 – Da regimentalidade

O Projeto de Lei segue o trâmite previsto no Regimento Interno em relação ao regramento dos trabalhos, ao cumprimento de prazos, ao correto regime de tramitação e à apreciação pelas Comissões pertinentes – a CDESCTMAT aprovou parecer de mérito favorável à aprovação do PL e à CCJ foi atribuída a análise de admissibilidade aqui apresentada.

II.4 – Da técnica e redação legislativas

Apesar do texto original encontrar-se devidamente articulado, coerente e coeso, cumpre mencionar, no entanto, que a proposição não atende plenamente aos ditames redacionais da boa técnica legislativa e da Lei Complementar distrital no 13/1996. 

Nesse sentido, sugere-se que, em especial, três pontos sejam revistos: (1) aumentar a precisão vocabular e, por conseguinte, a clareza na interpretação e aplicabilidade da lei mediante a substituição do termo “significativa degradação ambiental” utilizado no caput do art. 2º pelo termo “risco elevado de desastre, envolvendo danos a animais”; (2) melhor delimitação do âmbito de aplicação do PL; e (3) ampliação da cláusula de vigência e regulamentação pelo Poder Executivo.

No que toca ao primeiro ponto, por se ponto nevrálgico que apoia todo o desenvolvimento do PL, antes de justificarmos a sugestão de mudança de termo, trazemos para discussão a abrangência do conceito de desastre. De acordo com parágrafo único do art. 1º do PL, o conceito de desastre inclui tanto eventos naturais quanto aqueles provocados pelo homem. Nessa direção, tem-se que o PL pretende, na verdade, prever responsabilidades para empreendedores/atividades, no que diz respeito aos animais, em ambas as situações. 

Por conseguinte, faz mais sentido estabelecer deveres àquelas atividades que apresentem risco elevado de desastre envolvendo danos a animais, independentemente de essas serem causadoras ou não de “significativa degradação ambiental” - expressão que nem sempre irá refletir o risco de desastre envolvido. De tal modo, propõe-se a seguinte adequação redacional: 

Naturalmente, para dar consistência a alteração sugerida, também se inclui sugestão de novo parágrafo que esclarece a quem cabe definir o termo “risco elevado de desastre envolvendo danos a animais”, renumerando-se os demais.

Salienta-se que, mais uma vez, tal alteração não cria atribuições, tampouco viola reserva de iniciativa do Poder Executivo, uma vez que a prerrogativa regulamentadora já é conferida àquele Poder pelos arts. 84, IV, da Constituição [13] e 100, VII, da Lei Orgânica [14], prezando pela fiel execução das leis.

 Quanto ao segundo aspecto, âmbito de aplicação da lei, a partir da leitura da redação original, tem-se a compreensão de que o PL trata de toda e qualquer norma de proteção aos animais em situação de desastre no âmbito do Distrito Federal - o que poderia incluir, por exemplo, alguma medida a ser tomada pelo Poder Público. Contudo, conforme observamos nos dispositivos que se seguem, esta não é aplicabilidade pretendida. Na verdade, o PL busca prever medidas protetivas a serem tomadas por empreendedores. Desse modo, tencionando refletir de forma inequívoca o conteúdo da norma, aconselha-se um maior detalhamento do art. 1º, o que, em vista disso, também irá refletir na ementa do PL.

Por derradeiro, um terceiro aspecto a ser tratado é a necessidade de ampliação do prazo da cláusula de vigência e de incluir um prazo para a regulamentação da Lei pelo Poder Executivo. Nessa direção, entende-se que as repercussões das medidas elencadas pelo PL devem prever um prazo razoável para que os empreendedores se adequem ao novo ordenamento, tal como determinam os incisos II, II e IV, do art. 88, da LC distrital 13/96 [15]. Isso porque são exigidas medidas preventivas (treinamento de pessoas; desenvolvimento de plano de ação de emergência; cercamento de áreas para restrição de acesso de animais) e reparadoras (fornecimento de máquinas, veículos e equipamentos para busca e salvamento; construção ou locação de abrigos para acomodação, tratamento e alimentação de animais de grade porte) que demandam planejamento do empreendedor e que, por certo, não podem ser executadas de um dia para outro. De igual modo, deve-se garantir que o órgão licenciador/fiscalizador tenha um tempo razoável para poder rever procedimentos e se adequar às exigências propostas pelo PL, o que também reflete na previsão de um período para a regulamentação da lei pelo Poder Executivo. 

Por conseguinte, apresentamos, como sugestão, que o art. 3º do PL preveja um prazo de 90 dias para sua regulamentação e entrada em vigor. 

II.5 – Da juridicidade

O PL, ao trazer novas regras de proteção aos animais em situações de desastre no âmbito do Distrito Federal, atende aos aspectos da juridicidade referentes ao interesse público, à generalidade, à abstratividade, à inovação e à oportunidade. 

Todavia, particularmente no que tange à coercibilidade, remete-se à modificação do texto legal antes mencionada, que, além de sanar a inconstitucionalidade referente à competência legislativa do Ente distrital para tratar sobre direito penal, também reveste o PL de maior coercibilidade. Destarte, ao configurar o descumprimento das medidas preventivas e reparadoras como infração administrativa, a nova redação do § 2º do art. 2º afirma que a conduta é passível de sanções administrativas, sem prejuízo das demais sanções civis e penais cabíveis.

No que concerne à aplicabilidade da lei, também parece pertinente propor o acréscimo de dispositivo que deixe claro que as obrigações legais previstas nos incisos I e II do art. 2º não se limitam ao que está estabelecido no PL. Dentro do contexto de desastres, cada empreendimento/atividade irá variar enormemente, tanto em relação aos riscos envolvidos quanto à forma de mitigar possíveis danos. Assim, somente os órgãos ambientais licenciadores é que terão plena capacidade de avaliar, de forma particular, as melhores medidas preventivas e reparadoras que deverão ser adotadas. Por isso, com o intuito de não limitar o alcance da norma a situações genéricas que talvez não representem algum caso concreto, sugere-se a inclusão de um novo parágrafo ao art. 2º.

Com o mesmo intuito, não limitar o alcance da norma, também se sugere um pequeno ajuste nos incisos I e II do art. 2º, tal como segue:

Dito de outra forma, em prol da boa aplicabilidade da norma, os dispositivos acima propostos explicitam, na verdade, a possibilidade de o Poder Executivo continuar exercendo seu poder de polícia voltado ao interesse público, considerado nos termos do art. 78 do Código Tributário Nacional [16].

Em suma, o Projeto de Lei (PL) sob análise atende aos ditames de legalidade e regimentalidade. No entanto, para que a proposição esteja plenamente de acordo com os preceitos de constitucionalidade, juridicidade e redação legislativa, apresentam-se sugestões para o aprimoramento do texto, todas reunidas no substitutivo em anexo. 

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Constituição e Justiça, manifestamos voto pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.111, de 2021, na forma do substitutivo em anexo. 

Sala das Comissões, em …

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

RELATOR

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[1] Art. 63. Compete à Comissão de Constituição e Justiça: I – examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação; [...] § 1º É terminativo o parecer da Comissão de Constituição e Justiça sobre a admissibilidade das proposições quanto à constitucionalidade, juridicidade e legalidade, cabendo recurso ao Plenário interposto por um oitavo dos Deputados Distritais, no prazo de cinco dias.

[2] Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

[3] Art. 17. Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre: [...] VI - cerrado, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

[4] Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

[5] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] VII - preservar as florestas, a fauna e a flora.

[6] Art. 16. É competência do Distrito Federal, em comum com a União: [...] V - preservar a fauna, a flora e o cerrado.

[7] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...] V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; [...] VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. [...] § 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

[8] Art. 279. O Poder Público, assegurada a participação da coletividade, zelará pela conservação, proteção e recuperação do meio ambiente, coordenando e tornando efetivas as ações e recursos humanos, financeiros, materiais, técnicos e científicos dos órgãos da administração direta e indireta, e deverá: I – planejar e desenvolver ações para a conservação, preservação, proteção, recuperação e fiscalização do meio ambiente; [...] XXIII – controlar e fiscalizar obras, atividades, processos produtivos e empreendimentos que, direta ou indiretamente, possam causar degradação ao meio ambiente, bem como adotar medidas preventivas ou corretivas e aplicar sanções administrativas pertinentes.

[9] Art. 296. Cabe ao Poder Público proteger e preservar a flora e a fauna, as espécies ameaçadas de extinção, as vulneráveis e raras, vedadas as práticas cruéis contra animais, a pesca predatória, a caça, sob qualquer pretexto, em todo o Distrito Federal.

[10] Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

[11] Art. 71. [...] § 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre: [...] IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;

[12] Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal: [...] IV – exercer, com auxílio dos Secretários de Estado do Distrito Federal, a direção superior da administração do Distrito Federal; [...] X – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal, na forma desta Lei Orgânica;

[13]  Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...]

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

[14]  Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal: [...]

VII - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

[15]  Art. 88. Na estipulação da cláusula de vigência, serão levados em conta: [...] II – complexidade de suas normas; III – alterações que provocará no sistema jurídico; IV – prazo necessário para que os destinatários se adaptem a suas exigências”.

[16] Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos;