PARECER Nº , DE 2023 - CDC

Projeto de Lei nº 277/2023

Da COMISSÃO DE DEFESA DO CONSUMIDOR sobre o Projeto de Lei nº 277/2023, que “Altera a Lei nº 5.931, de 28 de julho de 2017, que “Dispõe sobre o ingresso do consumidor em salas de cinema e espaços de lazer e de entretenimento cultural ou esportivo que explorem serviços de alimentação em suas dependências, portando produtos alimentícios adquiridos fora desses estabelecimentos”.”

AUTOR: Deputado Iolando

RELATOR: Deputado Chico Vigilante

I - RELATÓRIO

Submete-se a esta Comissão o Projeto de Lei nº 277, de 2023, de autoria do Deputado Iolando, que visa alterar a Lei distrital nº 5.931, de 28 de julho de 2017, que dispõe sobre o ingresso do consumidor em salas de cinema e espaços de lazer e de entretenimento cultural ou esportivo que explorem serviços de alimentação em suas dependências, portando produtos alimentícios adquiridos fora desses estabelecimentos.

A Proposição contém três artigos. O art. 1º dispõe sobre as mudanças propostas na legislação. O §1º prevê que clubes recreativos e esportivos podem estabelecer regras específicas para o consumo de alimentos e bebidas em suas dependências, sem se se sujeitarem à vedação imposta no caput do art. 1º da Lei distrital nº 5.931/2017. 

O §2º do art. 1º, que reproduz dispositivo da Lei original, determina que os estabelecimentos podem restringir o porte, em suas dependências, de embalagens que apresentam potencial risco ao consumidor ou à coletividade, mediante divulgação prévia. 

O art. 2º do PL traz a tradicional cláusula de vigência da norma, na data de sua publicação.

Por fim, o art. 3º trata da revogação genérica das disposições em contrário. 

Na Justificação, o Autor cita que a aplicação da Lei distrital nº 5.931/2017 ocasiona diversos problemas de ordem econômica, social e sanitária, especialmente para os clubes sociais. Salienta que a norma causa transtornos entre consumidores e estabelecimentos, pois impede que os comerciantes proíbam a entrada de usuários que “portem produtos alimentícios adquiridos fora de seus estabelecimentos”. 

Defende que a Lei supracitada sobrepõe a proteção ao consumidor ao direito de livre iniciativa. Questiona a responsabilidade do estabelecimento em relação ao manejo dos resíduos produzidos pelos usuários. 

Argui que os consumidores que levam a sua própria alimentação acarretam prejuízos aos comerciantes, em função dos investimentos na estrutura e na prestação de serviços; bem como geram conflitos com outros associados dos clubes que divergem dos comportamentos adotados por esse grupo. 

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas ao Projeto. 

A matéria, lida em 11 de abril de 2023, foi encaminhada para análise de mérito à Comissão de Defesa do Consumidor – CDC (art. 66, I, “a”); e para análise de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ (art. 63, I).

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

De acordo com o art. 66, inciso I, a, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, cabe à Comissão de Defesa do Consumidor – CDC emitir parecer de mérito sobre temas que tratam de relações de consumo e medidas de proteção e defesa do consumidor. É o caso do Projeto em comento, que permite que clubes recreativos e esportivos instituam regras específicas para consumo de alimentos e bebidas em suas dependências. 

Contextualizaremos a temática em relação ao marco legal, jurídico e normativo sobre a matéria. Em seguida, avaliaremos os requisitos de mérito do Projeto, tais como oportunidade e conveniência. 

Inicialmente, é oportuno delinear o objeto da matéria em análise – a relação entre clubes e associados –, a fim de avaliar sua natureza jurídica e a possibilidade de aplicação da legislação consumerista à Proposição em epígrafe. 

Os clubes sociais são entidades de direito privado, organizados por estatuto social, com características de associação sem fins lucrativos, conforme disposto no art. 53 da Lei federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que institui o Código Civil[1],[2]. A priori são, portanto, regidos pelo direito civil. 

Entretanto, a doutrina e a jurisprudência nos ensinam que não se pode afastar, em absoluto, a aplicabilidade do direito do consumidor às relações entre associados e associação civil. O Superior Tribunal de Justiça – STJ exarou decisão nesse sentido ao reconhecer que, em virtude das diversas situações envolvendo clubes recreativos e seus associados, dependendo do caso concreto, pode haver a aplicação das normas do CDC.[3] 

No mesmo sentido, Paes (2002)[4] argumentou:

Quando uma associação ou sociedade civil sem fins lucrativos, uma cooperativa ou uma fundação se desvia de seus objetivos ou finalidade sociais e parte para a mercancia, ela está sujeita à desconsideração de sua personalidade jurídica.

Existe a possibilidade da mutação de uma relação jurídica – inicialmente não protegida pelo CDC – em relação de consumo. Podemos exemplificar analisando a relação existente entre os associados de determinada cooperativa. Não existe, a priori, entre os cooperados e a cooperativa, uma relação jurídica de consumo, porque não estão presentes seus elementos caracterizadores, dispostos pelo Código de Defesa do Consumidor, a saber, fornecedor e consumidor. Todavia, se os dirigentes da pessoa jurídica deturpam a sua finalidade, desviando a cooperativa de seu desiderato para, verbi gratia, auferir lucros para si ou para terceiros, nascerá, com o abuso dessa pessoa jurídica, a relação de consumo, que será protegida pelo CDC, coibindo-se a utilização abusiva da personalidade jurídica da cooperativa, em detrimento do consumidor. (grifo nosso)

A situação supracitada parece ser aplicável ao PL nº 277/2023, pois, na Justificação, fica evidente a defesa de interesses econômicos e da finalidade lucrativa dos clubes em detrimento de seu fim social, relacionado ao caráter esportivo, cultural ou recreativo desses estabelecimentos. 

Feito esse reconhecimento acerca da possibilidade de incidência do direito do consumidor ao caso concreto, passamos à análise do tema. 

As relações de consumo são dotadas de assimetria entre as partes: de um lado os consumidores, que adquirem ou utilizam produtos e serviços como destinatários finais e, de outro, os fornecedores, que fabricam e comercializam produtos ou prestam serviços. 

Essa dinâmica foi objeto de previsão da Constituição Federal de 1988, ao instituir que o Estado deve promover a defesa do consumidor (art. 5º, XXXII). 

A Lei federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, conhecida como Código de Defesa do Consumidor – CDC, atende aos preceitos constitucionais acerca da edição de norma própria sobre a matéria. A Lei estabeleceu direitos, responsabilidades, sanções e regras para ordenar relação entre os consumidores e fornecedores, conforme o seguinte, in verbis:

Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios: (Redação dada pela Lei nº 9.008, de 21.3.1995) 

I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo;

...........................................

III - harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo e compatibilização da proteção do consumidor com a necessidade de desenvolvimento econômico e tecnológico, de modo a viabilizar os princípios nos quais se funda a ordem econômica (art. 170, da Constituição Federal), sempre com base na boa-fé e equilíbrio nas relações entre consumidores e fornecedores;

...........................................

Art. 6º São direitos básicos do consumidor: 

II - a educação e divulgação sobre o consumo adequado dos produtos e serviços, asseguradas a liberdade de escolha e a igualdade nas contratações;

........................................... (grifo nosso)

Nota-se que a legislação reconheceu os consumidores como parte vulnerável na relação consumerista e assegurou liberdade de escolha em relação à contratação e consumo de produtos ou serviços. 

No caso da Proposição em comento, ao permitir que clubes estabeleçam regras próprias e limitem a entrada de alimentos, há restrição do direito de escolha dos usuários e concessão de tratamento diferenciado a esse ramo de atividade[5].  

Ao exigir que os alimentos consumidos pelos associados sejam comprados nos clubes recreativos ou esportivos, o PL embaraça a liberdade do consumidor e incorre na “venda casada” de produtos, conduta proibida pelo CDC, nos seguintes termos: 

 Art. 39. É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços, dentre outras práticas abusivas: (Redação dada pela Lei nº 8.884, de 11.6.1994) 

I - condicionar o fornecimento de produto ou de serviço ao fornecimento de outro produto ou serviço, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos;

........................................... (grifo nosso)

A doutrina jurídica conceitua “venda casada” como conduta irregular e desleal do fornecedor que impõe ao consumidor a compra de produto ou serviço que ele não pretendia adquirir. Essa imposição se manifesta por meio dos atos de condicionar a aquisição de um produto ou serviço à aquisição de outro produto ou serviço ou por condicionar a sua aquisição a limites quantitativos sem justa causa.[6]

Da leitura do PL nº 277/2023, observa-se que há intenção de vincular o consumo de produtos alimentícios comercializados por esses estabelecimentos à aquisição do título ou ingresso do clube, sob a justificativa de proteção à ordem econômica e à livre iniciativa, o que pode configurar “venda casada”. 

O Poder Judiciário já proferiu inúmeras decisões em que veda essa prática em diferentes estabelecimentos. O STJ se manifestou da seguinte maneira em relação à proibição de entrada de alimentos adquiridos fora de cinemas, vejamos:

RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. DIREITO DO CONSUMIDOR. ART. 39, I, DO CDC. VENDA CASADA. VENDA DE ALIMENTOS. ESTABELECIMENTOS CINEMATOGRÁFICOS. LIBERDADE DE ESCOLHA. ART. 6º, II, DO CDC. VIOLAÇÃO. AQUISIÇÃO DE PRODUTOS EM OUTRO LOCAL. VEDAÇÃO. TUTELA COLETIVA. ART. 16 DA LEI Nº 7.347/1985. SENTENÇA CIVIL. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. EFICÁCIA ERGA OMNES. LIMITE TERRITORIAL. APLICABILIDADE. 1. A venda casada ocorre em virtude do condicionamento a uma única escolha, a apenas uma alternativa, já que não é conferido ao consumidor usufruir de outro produto senão aquele alienado pelo fornecedor. 2. Ao compelir o consumidor a comprar dentro do próprio cinema todo e qualquer produto alimentício, o estabelecimento dissimula uma venda casada (art. 39, I, do CDC), limitando a liberdade de escolha do consumidor (art. 6º, II, do CDC), o que revela prática abusiva (...).[7] (grifo nosso)

No mesmo sentido, o STJ considerou prática abusiva a vedação à entrada de produtos adquiridos fora de casa de espetáculo: 

PROCESSUAL CIVIL E DIREITO DO CONSUMIDOR. CASA DE ESPETÁCULO. ALIMENTOS E BEBIDAS. AQUISIÇÃO FORA DO ESTABELECIMENTO. PROIBIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.

(...) 2. O Superior Tribunal de Justiça, em julgados análogos, considerou como prática abusiva impedir a entrada e o consumo de alimentos e bebidas, ou qualquer outro produto, que não tenham sido adquiridos no interior da casa de espetáculos ou cinemas, por configurar, em última análise, venda casada. 3. Agravo interno desprovido. 

(...)

A questão sub judice é outra, como bem ressaltou o Juiz sentenciante, qual seja: "obrigar os frequentadores a consumirem os produtos mais caros – comercializados no interior do seu estabelecimento e, ainda revistá-los para ver cumprida tal limitação, sob o pretexto de proteger a saúde dos frequentadores, dificulta se não impede o direito de escolha dos consumidores, o que, evidentemente, é ofensivo às normas de defesa dos consumidores (arts. 6º, inciso II e 39, caput, ambos do Código de Defesa do Consumidor").

Com efeito, não pode ser vedada a entrada de pessoas com alimentos e bebidas adquiridos de terceiros, que não venham a prejudicar a segurança do estabelecimento, cujo ônus compete a quem alega. [8] (grifo nosso)

Da mesma maneira, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – TJMG exarou decisão em relação à proibição de entrada de alimentos por sócio em clube, no ano de 2010, conforme o seguinte, in verbis:  

Ao proibir que o consumidor entre nas dependências dos hotéis e clubes com alimentos e bebidas, está, por via oblíqua, compelindo-o a adquirir bebidas e alimentos que oferece, uma vez ser esta uma necessidade natural do ser humano após algumas horas de estadia. Não valida a prática da ré o fato de ter sido dado prévio conhecimento ao consumidor sobre a norma, uma vez que é nula de pleno direito.

Diante do exposto, julgo procedente a pretensão inicial para condenar a ré na obrigação de fazer consistente em se abster de vedar a entrada do autor com alimentos e bebidas dentro dos hotéis fazenda camping e clubes (...) sob pena de multa de R$ 200,00 (duzentos reais) por cada descumprimento.[9] (grifo nosso) 

De forma geral, o entendimento jurisprudencial mencionado se coaduna com a liberdade de escolha dos usuários e proíbe a prática de “venda casada” por estabelecimentos de diferentes naturezas. 

Apesar disso, convém apontar que a última posição jurisprudencial não é pacífica, especialmente acerca da aplicabilidade do CDC à relação entre associação e sócios. A esse respeito, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT se manifestou de diferentes formas. Apresentamos a seguir, de forma exemplificativa, duas decisões do Tribunal. 

Em 2017, o TJDFT julgou ação de compensação por danos morais de vítima de choque elétrico em clube recreativo. O Tribunal entendeu que houve falha na prestação de serviço e defendeu a constituição de relação de consumo entre os genitores da vítima, associados ao clube, e a ré, nos seguintes termos: 

Quanto à tese de inaplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor sob a alegação de inexistência de relação de consumo, uma vez que os responsáveis da autora seriam proprietários de um título do estabelecimento de lazer, razão não assiste à parte ré. Não há dúvida quanto à sujeição da relação jurídica mantida entre as partes ao regramento protetivo do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90), por se enquadrarem nas condições descritas nos artigos 2º e 3º daquele estatuto. Em tal contexto, não se mostra relevante, para incidência do Código de Defesa do Consumidor, que os genitores da menor sejam sócios do clube réu, pois isso não a descaracteriza como destinatária final do serviço de recreação por ele oferecido, com intuito lucrativo.[10] (grifo nosso) 

No ano de 2019, na situação analisada pelo TJDFT, uma associada reservou churrasqueiras para comemoração e contratou empresa de buffet para fornecimento de bebidas e comidas. Ocorre que o clube vedou a entrada de bebidas, por comercializar os mesmos produtos no estabelecimento. Entretanto, a oferta pelo clube ocorreu de forma insuficiente para os convidados, razão pela qual a ré foi condenada a indenizar a associada. Apesar dessa decisão, na sentença, o julgador entendeu pela impossibilidade de incidência da legislação consumerista ao caso, vejamos:

De início, ressalte-se que não há relação de consumo entre associado e associação, salvo se evidenciado que esta foi constituída para prestar serviços no mercado de consumo, o que se verifica pela natureza da atividade. Na situação em tela, trata-se de sociedade desportiva, um clube voltado para os associados, o que não caracteriza fornecimento de serviços na forma do § 2º do art. 3º do CDC.[11] (grifo nosso)

Ressalta-se, contudo, que a partir desse esclarecimento, é preciso reconhecer que, em primazia, a natureza e a finalidade dos clubes não estão relacionadas ao comércio de produtos alimentícios; mas, sim, à oferta de facilidades e estruturas recreativas e esportivas, tais quais piscinas, ginásios, campos e saunas, aos seus sócios. É preciso separar, assim, a atuação dos clubes e das prestadoras de serviços de alimentação, constituídas para comercialização de mercadorias, segundo o PL, por “outorga” ou “concessão”. Portanto, mesmo que os clubes, em sua atuação finalística, não tenham objetivo lucrativo, o mesmo não pode ser inferido das prestadoras de serviços gastronômicos. 

Notamos que, na Justificação, o Autor cita a exploração comercial de serviços gastronômicos por terceiros nos ambientes dos clubes. Entre os argumentos apresentados, sobressaem os de ordem econômica e de proteção aos “negócios”, em função dos esforços e investimentos empreendidos para aprimorar a oferta de alimentos e bebidas nas dependências dos clubes. 

No nosso entendimento, a despeito das controvérsias jurisprudenciais, a oferta de produtos ou serviços por terceiros configura inconteste relação de consumo entre as partes. Dessa forma, além de criar óbice à liberdade de escolha dos associados, os clubes poderiam submetê-los a preços abusivos, acima dos praticados no mercado, bem como impor ônus financeiro adicional aos sócios para efetivo usufruto das benesses disponíveis em suas dependências. 

Ora, como visto, ao explorarem atividade comercial, os clubes, de forma direta ou indireta, não escapam à aplicação da legislação consumerista. A despeito dos valores da livre iniciativa, a atuação do mercado deve ser consubstanciada na proteção ao consumidor e pautada em regramentos que visam a compatibilização dos interesses entre as partes, conforme ensina a Carta Magna (art. 170, V). 

Além disso, estabelecimentos de outros ramos poderiam utilizar idêntica argumentação em relação aos prejuízos socioeconômicos decorrentes da restrição legal e pleitear afrouxamento das regras, o que prejudicaria sobremaneira os consumidores finais desses serviços. Portanto, aprovar o PL epigrafado nesses termos, sob a égide da proteção à livre iniciativa, não nos parece conveniente e oportuno. 

Quanto aos argumentos de ordem sanitária e social, a previsão de regras, no estatuto social dos clubes, em relação ao consumo de alimentos em locais destinados a esse fim, poderia minorar conflitos entre sócios e reduzir problemas no que diz respeito à higiene de espaços de uso coletivo. Ademais, já é facultada aos estabelecimentos a proibição de entrada de mercadorias que acarretem riscos individuais ou coletivos. Não se trata, assim, da adoção de medida extrema que vede a entrada de quaisquer produtos alimentícios nesses locais, mas de definição de acordos que atendam aos interesses dos sócios para melhor usufruto da estrutura disponibilizada nos clubes. 

Ante o exposto, no âmbito da Comissão de Defesa do Consumidor, somos pela rejeição, no mérito, do Projeto de Lei nº 277, de 2023.

Sala das Comissões, em                      2023.

DEPUTADO CHICO VIGILANTE

RELATOR

[1] O vocabulário jurídico do STJ apresenta as seguintes definições: 1) Clube – associação de fins desportivos, recreativos ou culturais; e 2) Associação civil – entidade de direito privado formada pela reunião de pessoas, em caráter estável, objetivando determinado fim comum, regida por contrato ou estatuto, com ou sem capital. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/servlet/ThesMain?action=consultar&pesquisa=CLUBE+SOCIAL. Acesso em: 26/9/2023. 

[2] Amorim, J. V. Análise sobre as hipóteses de aplicação da legislação consumerista na relação entre clubes sociais e esportivos e seus respectivos associados. Disponível em: https://lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/259793/001172324.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 25/9/2023. 

[3] Superior Tribunal de Justiça – STJ. RECURSO ESPECIAL Nº 1.713.822 - RS (2017/0312154-8). Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp?livre=RECURSO+ESPECIAL+N+1.713.822+-+RS+%282017%2F0312154-8%29&b=DTXT&p=true&tp=T. Acesso em: 25/9/2023. 

[4] Paes, J. E. S. A desconsideração da personalidade jurídica e a responsabilidades dos administradores. Disponível em: https://escolamp.org.br/revistajuridica/19_05.pdf.

[5] A expressão ramo de atividade refere-se à exploração do comércio de alimentos no interior de clubes e não, necessariamente, a atividade finalística desses locais, relacionadas ao lazer, esporte ou cultura. 

[6] Melo, T.S. A definição de venda casada segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: https://bdjur.stj.jus.br/jspui/handle/2011/72468. Acesso em: 22/9/2023. 

[7] Superior Tribunal de Justiça – STJ. RECURSO ESPECIAL Nº 1.331.948 - SP (2012/0132555-6). Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=201201325556&dt_publicacao=05/09/2016. Acesso em: 21/9/2023. 

[8] Superior Tribunal de Justiça – STJ. AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1169045 – SP (2017/0234505-0). Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=201702345050&dt_publicacao=27/11/2020. Acesso em: 22/9/2023. 

[9] Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – TJMG. Processo nº 9001335.40.2010.813.0024. Disponível em: https://projudi.tjmg.jus.br/projudi/interno.jsp?endereco=/projudi/consultapublica/CentroConsultaPublica.

[10] Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT. Processo nº 20160510019732APC (0001945-79.2016.8.07.0005). Disponível em: https://pesquisajuris.tjdft.jus.br/IndexadorAcordaos-web/sistj. Acesso em: 27/9/2023. 

[11] Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT. Processo nº 0712973-10.2019.8.07.0001. Disponível em: https://pje-consultapublica.tjdft.jus.br/consultapublica/ConsultaPublica/DetalheProcessoConsultaPublica/listView.seam?ca=d89fa0155f5be2b079035000c6ad9b1f9aeb6fb9b7d2c61e.