PARECER Nº , DE 2025 - CTMU

Projeto de Lei nº 1.421/2024

Da COMISSÃO DE TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA, sobre o PROJETO DE LEI Nº 1.421, DE 2024, sem ementa, que dispõe sobre os direitos do consumidor do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal.

AUTOR: Deputado MAX MACIEL

RELATOR: Deputado FÁBIO FELIX

I - RELATÓRIO

Submete-se à Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana – CTMU o Projeto de Lei – PL n° 1.421, de 2024, de autoria do Deputado Max Maciel, que visa dispor sobre os direitos do consumidor de transporte público coletivo do Distrito Federal.

O projeto de lei, sem ementa, é constituído por 53 artigos, divididas em 6 capítulos, sendo que um deles com 9 seções – detalhando os direitos básicos do consumidor do serviço de transporte público coletivo.

A ideia central do Projeto de Lei é a de estabelecer e consolidar os direitos dos usuários do transporte público do Distrito Federal, com perspectiva do Direito do Consumidor. Além disso, o PL estabelece obrigações ao prestador de serviço com o fim de garantir os direitos listados. O quadro abaixo resume o conteúdo de cada capítulo e seção:

Na justificativa, o autor defende a necessidade de deslocar o foco da regulação do transporte público coletivo da relação contratual entre a Administração Pública e as concessionárias para os direitos dos usuários. A atual abordagem regulatória, centrada na aplicação de contratos de concessão, negligência os destinatários do serviço público.

A adoção dos princípios e direitos estabelecidos no Código de Defesa do Consumidor – CDC nesta relação seria fundamental para solucionar essa problemática. Tal equiparação, segundo o autor, encontra respaldo tanto no entendimento doutrinário quanto nas decisões do Supremo Tribunal Federal – STF, que têm aplicado o CDC para proteger a relação entre prestadores e usuários do transporte público coletivo.

Apesar do suporte jurisprudencial e doutrinária, para garantir segurança jurídica e efetividade na proteção desses direitos, o autor argumenta que é essencial a consolidação desses direitos em um texto normativo específico, estabelecendo de forma clara e inequívoca as prerrogativas dos usuários do transporte público no Distrito Federal.

O PL nº 1.421, de 2024 foi lido em 6 de novembro de 2024 e distribuído para análise de mérito à CDC (RICL, art. 66, I, “a”) e CTMU (RICL, art. 69-D, I, “a”), e CAS (RICL, art. 64, § 1º, II) e, em análise de mérito e admissibilidade na CEOF (RICL, art. 64, II, § 1º) e, em análise de admissibilidade CCJ (RICL, art. 63, I).

No âmbito desta CTMU, não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 74, incisos I, III e IV, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, compete à CTMU analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito de proposições relacionadas às matérias “transporte público e privado”, “ordenação e exploração dos serviços de transporte” e “mobilidade urbana”.

O projeto de lei em questão visa estabelecer a aplicação das disposições e princípios do Código do Direito ao Consumidor – CDC para os usuários do transporte público coletivo, e, neste contexto, enumerar e explicitar os direitos que os consumidores têm em diversas dimensões do uso do transporte coletivo. Tais dimensões são o direito ao acesso, à informação, à qualidade, à segurança, à acessibilidade, à transparência dos dados, ao planejamento da política de transporte, à participação popular e à reparação de danos. Coerente a essa equiparação, o PL refere-se aos usuários do transporte público como consumidor.

No mérito, é importante frisar a importância do projeto, ao conferir empoderamento aos usuários dos serviços do transporte público, ao passo que confere maior segurança jurídica nas relações entre usuários, concessionárias e a Administração Pública, mediante a explicitação da aplicação do CDC. Considerando a essencialidade do transporte público coletivo, alçado ao direito social expresso da Constituição (direito ao transporte - art. 6º da Constituição Federal de 1988), é acertada a manifestação formal dessa equivalência.

O Projeto, no entanto, apoiado às garantias e princípios do CDC, também estabelece ou reforça diversos outros direitos aos usuários e deveres aos fornecedores do serviço, principalmente às Concessionárias. Portanto, o PL também tem a função de inovar o marco regulatório do transporte público coletivo. Dessa forma, a análise passará por cada dimensão para a avaliação do mérito.

A seguir, serão analisados cada seção dos direitos elencados pelo PL.

Direito ao acesso

Abordado entre os arts. 6º a 7º do PL, a proposta visa estabelecer a obrigatoriedade de oferta contínua do serviço, reforçando a natureza essencial do transporte público como direito social fundamental. O texto determina a disponibilidade do serviço por 24 horas, em todos os dias da semana, além de criar a obrigação para a Administração Pública monitorar que esse requisito. Adicionalmente, estabelece que os terminais de ônibus do sistema de transporte público devem operar ininterruptamente, contando com equipe capacitada para atender os consumidores em qualquer horário.

A proposta tem como base o art. 22 do CDC que determina que “os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos” (grifos nossos). O artigo consagra o princípio de continuidade dos serviços públicos.

É importante ressaltar que a continuidade do serviço, no contexto do transporte público, não significa apenas sua disponibilidade em certos períodos, mas implica em sua prestação sem intervalos excessivamente prolongados ao longo do ciclo de 24 horas. Para ser considerado contínuo, o serviço não pode apresentar lacunas temporais que comprometam a mobilidade urbana - intervalos superiores a 2 horas poderiam caracterizar uma interrupção significativa do serviço[1], especialmente em áreas urbanas densas como o Distrito Federal. A continuidade, portanto, se traduz na prestação regular do serviço em intervalos que, mesmo reduzidos em períodos de menor demanda, assegurem a possibilidade constante de deslocamento aos cidadãos, sem que haja intervalos de, por exemplo, 5 horas entre os veículos.

Destaca-se que a continuidade no contexto do Distrito Federal é especialmente relevante pois a capital é um grande centro urbano, com atividades que não se limitam no horário comercial.

Dados do IBGE[2] apontam que o quantitativo de trabalhadores no Distrito Federal em regime noturno ou parcialmente noturno foi de 102 mil, em 2018, considerando um quantitativo total de 1,461 milhões de pessoas ocupadas[3], ou seja, cerca de 7% das pessoas ocupadas. Considerando o quantitativo no fim de 2024 de um total de 1,606 milhões de pessoas ocupadas, pode se estimar que 110 mil pessoas têm trabalho noturno ou parcialmente noturno. Evidencia-se, portanto, que não se trata de um quantitativo irrisório, mas uma parcela significativa da população do Distrito Federal que tem na essencialidade do transporte público a garantia de seu direito fundamental à mobilidade e ao trabalho.

A legislação atual, pela Lei Distrital nº 877, de 1995, já estabelece a obrigatoriedade de manutenção de linhas de maior demanda de passageiros, ainda que em período noturno, estabelecendo uma frequência mínima. A atual proposta atualiza a proposta com a crescente urbanização e aumento subsequente da atividade urbana, reconhecendo o caráter indispensável do transporte público na estruturação da vida cotidiana.

Portanto, entende-se que as garantias delineadas nos arts. 6º e 7º são meritórias e fundamentais para assegurar a plena efetividade do direito ao transporte como elemento constitutivo da cidadania.

Frisa-se, entretanto, que essa obrigação pode configurar em situação que gere o desequilíbrio econômico e financeiro, pois a obrigatoriedade da disponibilização 24 horas do serviço não era uma realidade no início da concessão.

Contudo, é necessário relativizar essa preocupação com o possível desequilíbrio econômico-financeiro. Para contextualização, até o presente momento, esta comissão já encaminhou um requerimento e 35 ofícios à SEMOB/DF e às concessionárias desde 2023[4], para solicitar informações acerca de dados detalhados sobre dados operacionais, financeiros e administrativos das concessionárias, incluindo passageiros transportados, valores de subsídios, recursos orçamentários, frota, linhas operadas, contratos, dívidas, implementação de Tarifa Zero, entre outros. Essas inúmeras solicitações refletem a dificuldade de obtenção de dados e a preocupação sobre a real situação Sistema de Transporte Público e Coletivo (STPC/DF). 

Reforçando este ponto, conforme evidenciado em fiscalização do Tribunal de Contas do Distrito Federal[5], existe uma dificuldade sistemática na obtenção de dados operacionais precisos por parte das concessionárias, o que cria obstáculos significativos para uma avaliação objetiva do real impacto econômico-financeiro dessa medida. A auditoria do TCDF revelou que, apesar da obrigatoriedade contratual desde 2009, as empresas operadoras não compartilham suas bases de dados com a Secretaria de Mobilidade, impossibilitando o adequado monitoramento dos serviços.

Na ausência de informações detalhadas sobre os custos e receitas operacionais, demanda efetiva em diferentes horários e eficiência na alocação de recursos, torna-se difícil sustentar com precisão qualquer afirmação categórica sobre o grau de desequilíbrio que poderia ser gerado pela ampliação do serviço. Conforme destacado pela fiscalização do TCDF, tal situação "dificulta o acompanhamento dos serviços prestados pelas operadoras de transporte" e "impossibilita aferir o grau de qualidade do serviço".

A limitação de acesso a dados completos dificulta análises que poderiam revelar compensações e benefícios indiretos da ampliação do serviço, como o aumento da mobilidade urbana, a redução de custos sociais e o incremento da atividade econômica noturna. Existe, portanto, a possibilidade de que, mesmo considerando um potencial aumento de custos operacionais, o sistema possa manter seu equilíbrio econômico quando avaliados todos os fatores envolvidos na disponibilização contínua do serviço. 

Esta questão se conecta diretamente ao direito à informação e transparência de dados, abordado a seguir, uma vez que apenas com informações completas e acessíveis seria possível avaliar adequadamente o equilíbrio econômico-financeiro do sistema e garantir efetivamente o direito ao acesso.

Direito à informação e transparência de dados

Os direitos à informação foram estabelecidos entre os art. 8º ao art. 12. Em síntese, essa seção busca estabelecer a obrigatoriedade de dados e informações operacionais e de manutenção das frotas que prestam o serviço de transporte público coletivo. Além disso, obriga a acessibilidade das informações e a promoção de campanhas contínuas de conscientização.

Primeiramente, destaca-se que os contratos de Concessão de serviço público já são regidos por um conjunto de normas que trata sobre a obrigação da informação, destacando-se a Lei nº 8.987, de 1995 - Lei de Concessões -, que prevê em seu artigo 7º, II, o direito dos usuários a receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais e coletivo.

Também deve-se citar o CDC, que determina como princípio no art. 4º, IV, a “educação e informação de fornecedores e consumidores, quanto aos seus direitos e deveres”, bem como estabelece como um direito básico do consumidor art. 6º, III, "a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviço”.

Destaca-se também a Lei nº 12.527, de 2011 - Lei de Acesso à Informação -, que determina em seu artigo 8º que "é dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”.

Do ponto de vista dos contratos de concessão entre o Distrito Federal e as atuais Concessionárias, os usuários têm o direito, conforme cláusula XVIII, de "receber do CONCEDENTE e da CONCESSIONÁRIA informações para a defesa de direitos individuais e coletivos". O projeto proporciona, portanto, meios e garantias para que os consumidores possam reclamar seus direitos.

No que tange à transparência de dados, abordados no PL entre os arts. 33 e 34, em síntese, é determinado a publicação de dados operacionais do sistema de transporte público coletivo, bem como a elaboração de relatórios trimestrais detalhados.

Trata-se, na verdade, da consolidação de uma obrigação da concessionária no que tange ao dever de disponibilizar os dados operacionais de sua atividade.

Observando-se na prática o contrato de concessão, na cláusula XX, é obrigação da concessionária "facilitar o exercício da fiscalização”, além de “disponibilizar nos veículos, os adesivos, legendas, placas ou dispositivos informativos, internos, determinados pelo CONCEDENTE, em adequado estado de conservação e funcionamento”, e “garantir ao CONCEDENTE o livre acesso às suas instalações operacionais e veículos, para o exercício de suas atividades de gerenciamento do serviço de transporte coletivo".

Além disso, pela cláusula XXXVI do contrato de concessão, dispõe que “no exercício das suas atribuições os encarregados da fiscalização da CONCESSÃO terão livre acesso, em qualquer época, aos dados relativos à administração e à operação da CONCESSIONÁRIA, assim como aos equipamentos e às instalações integrantes ou vinculadas à CONCESSÃO".

A inclusão desse item entre os direitos do consumidor é acertada, na medida em que essa obrigação é essencial para dar suporte ao direito à informação, e indispensável para que os consumidores possam reclamar de eventuais danos. Também importa apontar que o acesso à informação empodera tanto a Administração Pública como os usuários para uma efetiva fiscalização e controle da atividade da Concessionária. 

Direito à qualidade

O autor traz à proposta, nos arts. 13 a 18, para promover a construção de um critério concreto de qualidade, estabelecendo que o descumprimento dessa gera danos à coletividade.

Primeiramente, deve-se ponderar que a qualidade é um item imprescindível na relação contratual de concessão, conforme o art. 23º, III, da Lei nº 8.987, de 1995. Essa condição é refletida no contrato de concessão do serviço de transporte coletivo do DF, conforme Cláusula VII do contrato de Concessão, e previsto no Anexo VI do edital da concorrência pela Concessão. Além disso, é dever da concessionária “promover a atualização e o desenvolvimento tecnológico das instalações, equipamentos e sistemas, com vistas a assegurar a melhoria da qualidade do serviço (...)”.

Entretanto, essa disposição não vem sendo observada, já que não foi estabelecido um índice de qualidade. Atualmente, o estabelecimento de indicadores ainda está em discussão na Secretaria de Transporte e Mobilidade – Semob[6]. A falta desse indicador implica na dificuldade de cobrança da qualidade, não havendo meios adequados para o controle e fiscalização dos serviços de transporte público.

A legislação atual, conforme Lei Distrital nº 4.011, de 2007, já estabelece que a entidade gestora deve observar à “regularidade, segurança, continuidade, modicidade tarifária, eficiência, conforto, rapidez atualidade tecnológica e acessibilidade, bem como zelar pela garantia dos direitos das pessoas carentes, dos idosos, das gestantes e das pessoas com deficiência”, e a presente proposta reorganiza esses critérios conforme quadro abaixo:

Portanto, percebe-se que, em suma, a proposta traz como inovação que a qualidade deve incorporar também o estado de conservação dos veículos, a sustentabilidade ambiental, bem como satisfação do consumidor. Essas inclusões são meritórias, na medida em que o que o Anexo VI do edital de concorrência explicita que, entre os indicadores, devem constar o grau de limpeza dos veículos e o grau de reclamações dos usuários sobre os serviços[7]. Trata-se, portanto, de uma harmonização adequada das exigências já consolidadas. 

Quanto à sustentabilidade ambiental, entende-se que é uma modernização pertinente, especialmente no contexto atual de discussão sobre transição energética.

Importa notar também que a proposta visa fortalecer o papel do índice de qualidade, mediante a conexão que estabelece entre a violação desse índice com o dano, assegurando ao Ministério Público do DF a prerrogativa de defender o direito dos consumidores em caso de violação.

Entretanto, cabe ressaltar um ponto que chama a atenção. O art. 18 da proposta legislativa em análise estabelece uma nova abordagem para situações de interrupção ou não conclusão de viagem no transporte público coletivo do Distrito Federal, determinando o ressarcimento imediato e integral da tarifa aos usuários afetados.

Contudo, é imperativo ressaltar que a legislação vigente, notadamente o a Lei Distrital nº 4.112, de 2008, prevê uma obrigação específica para as concessionárias em casos de interrupção de viagem. Segundo essa norma, as empresas devem ressarcir a tarifa paga, ou, alternativamente, optar por obrigar ao operador providenciar meios imediatos e adequados de transporte para os passageiros, sem ônus adicional. Tal disposição é reiterada na Cláusula XX, item 1.12 dos Contratos de Concessão vigentes.

A proposta, ao prever somente o ressarcimento da tarifa, e explicitamente revogando a Lei Distrital n. 4.112, de 2008, resulta na redução dos direitos de opção dos usuários. É plausível considerar que, em determinadas circunstâncias, o passageiro possa preferir a continuidade imediata de seu deslocamento ao invés do reembolso da tarifa.

Atualmente, com o advento do Cartão Mobilidade, que permite ao usuário trocar de ônibus na mesma direção dentro do sistema de integração tarifária, a escolha entre receber o ressarcimento da tarifa em casos de falha no transporte ou continuar a viagem por meios alternativos imediatos torna-se fundamental. Se o passageiro for obrigado a optar apenas pelo reembolso, pode ficar sem transporte imediato, comprometendo sua mobilidade e causando atrasos.

Diante desse cenário, sugere-se uma adequação do texto proposto, conforme emenda anexa, visando harmonizar as disposições existentes com a nova proposta, facultando ao usuário a escolha entre o ressarcimento da tarifa ou a continuidade do transporte por meios alternativos imediatos, preservando assim a amplitude de direitos já estabelecidos.

Direito à segurança

No que tange à segurança, estabelecidos entre os arts. 19 ao 29, impõe requisitos técnicos para os veículos, incluindo inspeções regulares, iluminação em pontos de ônibus, além de medidas específicas para garantir a segurança das mulheres.

Primeiramente, importa ressaltar que a segurança é um direito estabelecido no CDC (Art. 4º, II, “d” e V, bem como Art. 6º I), bem como um requisito do serviço adequado conforme a descrição da Lei nº 8.957, de 1995, portanto é coerente estabelecer uma seção que trate especificamente do tema. No contexto do contrato de concessão, a segurança é definida como “a operação, nos níveis exigidos no PROJETO BÁSICO, de modo a que sejam mantidos, em níveis satisfatórios, os riscos de acidentes”.

Já na legislação vigente, aponta-se que a Lei Distrital nº 4.011, de 2007, estabelece que os “veículos, equipamentos e instalações necessários à operação do serviço estarão sujeitos a vistoria prévia e periódica”. Portanto, a exigência de uma inspeção com foco em segurança já é estabelecida.

A presente proposta inova a legislação vigente ao estabelecer que a inspeção técnica deve ser semestral (art. 23), ao exigir relatórios técnicos públicos das manutenções realizadas (art. 24), bem como ao determinar a instalação de iluminação pública adequada (arts. 27-28), e, por fim, ao prever a proteção específica para a mulher (art. 29).

Sobre os temas, entende-se pertinente o estabelecimento de um prazo para as inspeções. A periodicidade estabelecida fomenta uma quantidade mínima de inspeções, que pode contribuir para a melhoria do quesito de segurança. A periodicidade de 6 meses também é um período adotado em outros municípios, como em São Paulo[8].

Quanto ao relatório técnico público, trata-se de uma disposição que dialoga com o direito do consumidor ao dano, pois municia o usuário a reclamar seus direitos sobre o serviço adequado.

No que tange à iluminação pública, o texto proposto não explicita de quem seria a responsabilidade de assegurar uma iluminação adequada das rotas e dos pontos de ônibus, ou para equipar com abrigos para os usuários. Presumidamente, como esse dispositivo trata de espaços públicos, e não a frota de veículos, entende-se que se destina à Administração Pública.

De toda forma, importa destacar que o estabelecimento concreto do que se trata um transporte público seguro, bem como a previsão de dispositivo específico para a mulher, são propostas essenciais e adequadas, tanto no contexto do direito do consumidor quanto como diretriz para o transporte coletivo.

Direito à acessibilidade

O direito à acessibilidade está previsto nos arts. 30 a 32, e tem como foco todas as pessoas com deficiência. A disposição é de suma importância, pois estabelece inequivocamente um aspecto importante do transporte público para um público mais vulnerável.

Cabe destacar que a tutela das pessoas com deficiência tem como um dos pilares a Estatuto da Pessoa com Deficiência – Lei nº 13.146, de 2015, que, no art. 46, estabelece que “O direito ao transporte e à mobilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida será assegurado em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, por meio de identificação e de eliminação de todos os obstáculos e barreiras ao seu acesso”. Também importa destacar que a acessibilidade é um dos eixos abrangidos pelo PDTU (art. 3º, V).

Portanto, a proposta acertadamente inclui uma série de garantias e direitos da acessibilidade, além de municiar de meios para a proteção desse direito, mediante a cobrança do dano por violação desse direito.

Quanto à implementação das disposições do art. 31, incisos III e IV, que estabelecem a necessidade de assistentes para auxiliar no embarque, desembarque e acompanhamento de passageiros com deficiência, é importante destacar que tal função eventualmente poderá ser desempenhada pelos atuais cobradores após adequada capacitação, sem necessariamente representar aumento significativo de custos operacionais.

A atuação dos cobradores tem o potencial de ser uma solução viável que atenderá à necessidade de acessibilidade, mediante programas de capacitação específica. Tal medida poderá ir de encontro à tendência de eliminação do posto de cobradores, especialmente após a implementação da bilhetagem digital, sem que haja impactos significativos no custo atual do transporte coletivo. 

Reconhece-se que o desempenho de tais funções talvez enfrente resistências tanto das concessionárias quanto dos sindicatos, atentos à preservação de direitos trabalhistas. Avalia-se, portanto, que a medida proposta é oportuna, mas que pode ser necessário um processo gradual de transição, com amplo diálogo entre todas as partes interessadas, estabelecendo-se prazos razoáveis e garantias aos trabalhadores.

Ademais, embora o PL 1421, de 2024, preveja mecanismos gerais de monitoramento do sistema de transporte público (como os indicadores de qualidade mencionados nos arts. 15 e 16, a fiscalização das normas de manutenção no art. 24, e os relatórios trimestrais previstos no art. 34), nota-se a ausência de indicadores específicos para avaliar a qualidade e a eficácia do serviço de assistência prestado às pessoas com deficiência.

Esta lacuna é particularmente relevante considerando a importância da acessibilidade como direito fundamental e a proposta de realocação dos cobradores para a função de assistência, que representa uma transformação significativa no modelo operacional do transporte público. Sem um monitoramento específico, torna-se difícil avaliar se a implementação dessas medidas está efetivamente atendendo às necessidades dos usuários com deficiência.

Para tanto, podem ser referenciadas as normas técnicas editadas pela ABNT, tais como a ABNT NBR 14022[9], 15646[10], 15570[11], entre outras, servindo como base para gerar indicadores específicos e mensuráveis de acessibilidade no transporte público coletivo do Distrito Federal.

Considerando que a proposta já tem dentro do escopo a criação de indicadores para mensurar a qualidade pelo serviço, sugere-se uma inclusão de um item que trata da acessibilidade, conforme emenda proposta. 

Direito ao planejamento da política de transporte 

O Direito ao planejamento da política de transporte, no art. 35, diferentemente de outros dispositivos, tem como foco não a relação do consumidor com as concessionárias, mas também a relação com a Administração Pública.

O autor aponta na justificação que a periferia do DF vem sendo preterida na política de transporte, recebendo pouca atenção, resultando na degradação da qualidade do serviço nessas regiões quanto à frequência, infraestrutura e acessibilidade.

De fato, não há dúvida de que todos os usuários de transporte público, independentemente da localização ou condição, têm o direito de ser tratado de maneira equânime. O favorecimento de uma região em relação à outra, especialmente quando a região mais carente não conta com o serviço adequado, não só fere o direito ao transporte, mas também fere a igualdade e a dignidade humana, garantias fundamentais da Constituição.

Considerando o exposto, entende-se que a inclusão desse único artigo nessa seção é significativa e anota uma legítima e inequívoca expectativa dos usuários pelo tratamento justo e equânime. A expressa garantia do direito ao planejamento da política de transporte municia os usuários para reclamar em caso de manifesto descumprimento desse preceito básico de igualdade que o artigo busca assegurar.

Direito à participação popular

O direito à participação popular, descritos entre os arts. 36 a 39, busca incentivar a participação dos consumidores na fiscalização e aprimoramento do serviço, prevendo a criação de conselhos comunitários e a transparência nas respostas a reclamações dos usuários. Ela institui, portanto, o controle social sobre o serviço de transporte público coletivo.

Conforme mencionado na justificação, a proposta está alinhada com a Lei Distrital nº 4.011, de 2007, que determina o incentivo à emancipação dos consumidores. A emancipação dos consumidores tem uma grande relevância no contexto desta proposta, pois insere os usuários em papeis mais ativos para a fiscalização e controle do serviço prestado. A efetiva emancipação também promove a maior participação da Administração Pública, pois esta passa a ser mais pressionada pelos consumidores.

Os mecanismos propostos, que incluem a necessidade de consideração das reclamações e considerações nas avaliações periódicas da qualidade e eficiência do transporte público, disponibilização das reclamações de maneira pública, bem como a instauração de Conselhos para discutir melhorias de transporte, são bem-vindas e alinhadas com a maior emancipação dos consumidores.

Quanto ao dispositivo de disponibilização de reclamações de maneira pública, entende-se que se trata de plataformas que tenham função similar ao Consumidor.gov ou o site “Reclame Aqui”. Esses espaços também proporcionam mecanismos de soluções de problemas, possibilitando o contato entre os consumidores e as empresas fornecedoras dos bens ou serviços, evitando-se o processo judiciário.

Apesar de acertada, portanto, a previsão desse dispositivo, é relevante que a proposta garanta a proteção de dados pessoais previstas na Lei nº 13.709, de 2018 - Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD - quanto à determinação de divulgação das reclamações e soluções apresentadas, assim como foi prevista no art. 33. Além disso, percebe-se que o texto apenas menciona “empresas permissionárias”, enquanto, no entanto, o alcance deve ser direcionado às concessionárias, permissionárias, bem como às empresas ou órgãos públicos, no caso de prestação direta. Dessa forma, avalia-se pertinente a proposta de uma emenda para sanar tais pontos.

Vale destacar, por outro lado, que a participação popular é um mecanismo que é amplamente utilizado no âmbito das agências reguladoras federais, tendo como função de conferir maior legitimidade nas decisões tomadas, mediante a incorporação de manifestações de agentes que não se limitam apenas ao poder concedente e à concessionária.

Na Lei nº 13.848, de 2019 - Lei Geral das Agências Reguladoras -, há diversas circunstâncias em que a consulta ou audiência pública é obrigatória antes da deliberação do colegiado dos membros das Agências, conferindo, portanto, mecanismos que possibilitam a efetiva contribuição de todos os interessados no processo decisório das Agências Reguladoras. Há também a obrigação da Agência manifestar a opinião sobre todas as contribuições recebidas.

No entanto, percebe-se que a proposta não busca o alcance tão amplo como a conferida para as agências reguladoras, pois os dispositivos não abarcam os processos decisórios dos agentes responsáveis pelo transporte público. Entretanto, isso não diminui o mérito das medidas propostas, pois claramente elas inovam no sentido adequado da participação popular, nem impedem a Administração Pública avançar na ampliação da participação popular inclusive nos processos decisórios.

Direito à reparação de danos

O direito à reparação de danos é tratado entre os arts. 40 e 43, e se trata de um dos principais remédios do Projeto de Lei para que o direito do consumidor do transporte público coletivo seja respeitado. Todas as violações dos direitos listados na proposta podem ser objetos de reparação de danos individuais, coletivos ou difusos dos consumidores do transporte público coletivo.

Os dispositivos dessa seção consagram e estabelecem inequivocamente a equivalência dos usuários do transporte público coletivo com os consumidores, prevendo um dos principais direitos disponíveis pelo CDC, a reparação de danos por má prestação de serviço, previsto no art. 81 daquele Código, bem como o direito à tutela pelos órgãos de proteção ao consumidor - Instituto de Defesa do Consumidor do Distrito Federal - IDC/ PROCON, além do Ministério Público do Distrito Federal.

As descrições das competências do IDC/PROCON é uma parte essencial para estabelecer formalmente a aplicação do CDC às relações dos usuários e fornecedores do transporte público coletivo. Destaca-se o cuidado do autor de esclarecer na proposta que as competências do IDC/PROCON não prejudicam a prerrogativa de outros órgãos de fiscalização, no caso a Secretária de Transporte e Mobilidade - Semob. Dessa forma, a proposta visa que o IDC/PROCON possa ter uma participação ativa para cooperar com os outros órgãos de fiscalização, atuando principalmente para a proteção dos direitos do consumidor.

Das disposições finais

O Artigo 49 determina que, caso um usuário do transporte público do Distrito Federal não encontre um ponto de recarga do Cartão Mobilidade num raio de 500 metros do ponto de embarque, ele terá direito ao transporte gratuito, e a empresa responsável deverá fornecer uma alternativa viável para o embarque.

A exigência de uma quantidade mínima de pontos de recarga, em si, não é uma novidade. O art. 49 da Lei nº 4.011, de 2007, exige a existência de pontos de recarga de cartões em todas as regiões administrativas do DF. O artigo inova, portanto, em estipular uma distância máxima entre os pontos, além de conceder gratuidade caso não tenha um ponto de recarga nas proximidades. 

A medida é meritória, pois reconhece um problema prático enfrentado pelos usuários do transporte público: a dificuldade de acesso aos meios de pagamento com as alterações recentes, em especial, o não recebimento de papel-moeda nos ônibus. Ao estabelecer a gratuidade como consequência direta da ausência de pontos de recarga acessíveis, o projeto coloca a responsabilidade onde ela deve estar - no poder público e nas concessionárias que implementaram o sistema de bilhetagem eletrônica. 

É importante reconhecer que o sistema de bilhetagem eletrônica traz benefícios significativos para a gestão do transporte público, incluindo melhor contabilização dos usuários, redução de fraudes, otimização das linhas com base em dados precisos e maior segurança pela redução do dinheiro em espécie nos veículos. Não se trata, portanto, de incentivar um retrocesso ao pagamento em dinheiro, mas sim de garantir que a modernização do sistema não exclua cidadãos do acesso ao transporte.

A solução ideal seria a ampliação dos pontos de recarga, incluindo alternativas tecnológicas como aplicativos móveis, recarga via PIX ou outras soluções digitais que mantenham os benefícios da bilhetagem eletrônica enquanto eliminam as barreiras de acesso.

No contexto da discussão sobre acessibilidade aos meios de pagamento do transporte público, cabe mencionar que diversas cidades brasileiras adotaram estratégias complementares para ampliar o acesso aos cartões de transporte. Como referência contextual, observa-se que em metrópoles como São Paulo[12], Belo Horizonte e Curitiba, a implementação de pontos de venda em estabelecimentos comerciais privados tem sido uma alternativa para atender usuários que ainda utilizam dinheiro em espécie ou têm dificuldade de acesso aos canais digitais. 

Tais experiências demonstram diferentes abordagens possíveis para a questão da acessibilidade ao sistema de bilhetagem, embora cada região possua particularidades próprias que demandam análises específicas para sua eventual aplicação no DF.

No entanto, enquanto essas soluções não estiverem universalizadas, a gratuidade pontual funciona como um importante mecanismo de pressão para que o sistema seja aperfeiçoado, além de garantir o direito constitucional ao transporte.

III - CONCLUSÃO

O projeto de lei apresentado trata se de uma verdadeira proposta de mudança de paradigma no Sistema de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal – STPC/DF, incorporando ativamente os direitos e garantias do CDC aos usuários do serviço. As propostas são meritórias e abrange os aspectos relevantes para viabilizar o conteúdo da proposta, e, em última instância, tem o objetivo de melhorar o serviço do transporte coletivo para todos os usuários.

Do exposto, vota-se, no âmbito da CTMU, pela APROVAÇÃO do PL nº 1.421, de 2024, com a Emenda Aditiva nº 1-CTMU, a Emenda Aditiva nº 2-CTMU e a Emenda Modificativa nº 3-CTMU, nos termos do art. 74, incisos I, III e IV, do RICLDF.

Sala das Comissões, em …

Deputado                                                 Deputado FÁBIO FELIX

Presidente                                                         Relator

[1] Tendo como referência o art. 11 do Decreto 29.912, de 1989, do Estado de São Paulo, o limite para interrupção ou retardamento de viagem em serviço contínuo é no máximo de cento e vinte minutos, ou 2 horas. 

[2] Disponível em: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/trabalho/17270-pnad-continua.html?=&t=download

[3] https://painel.ibge.gov.br/pnadc/

[4] 2023: 14 ofícios (Nº 5/2023, 17/2023, 84/2023, 89/2023, 91-94/2023, 224-225/2023, 333/2023, 336/2023, 345/2023, 502/2023) e 1 Requerimento (Nº 935/2023). 2024: 13 ofícios (Nº 12/2024, 16-17/2024, 21/2024, 40/2024, 144/2024, 167/2024, 295/2024, 413/2024, 829/2024, 953-954/2024, 959/2024), 2025: 8 ofícios (Nº 23/2025, 84-85/2025, 88-91/2025, 124/2025)

[5] Vide https://www2.tc.df.gov.br/fiscalizacao-do-tcdf-revela-que-empresas-de-onibus-nao-compartilham-dados-sobre-viagens-como-determina-contrato/

[6] https://www.cl.df.gov.br/-/transporte-publico-e-pauta-de-reuniao-tecnica-nesta-quarta-8-

[7] https://www.semob.df.gov.br/wp-conteudo/uploads/2018/06/Anexo-VI-Sistema-de-Controle-de-Qualidade-do-Servi%C3%A7o-STPC-DF.pdf

[8] https://www.sptrans.com.br/perguntas-e-respostas/?sobre=inspecao-veicular#22039

[9] ABNT NBR 14022:2011 - Estabelece parâmetros e critérios técnicos de acessibilidade em veículos de transporte coletivo urbano, incluindo requisitos para comunicação, sinalização, configuração interna, elementos de apoio e dispositivos para embarque/desembarque de pessoas com deficiência.

[10] ABNT NBR 15646:2016 - Especifica requisitos técnicos para plataformas elevatórias e rampas veiculares destinadas à acessibilidade, contemplando aspectos de segurança

[11] ABNT NBR 15570:2009 - Define especificações técnicas para fabricação de veículos de transporte coletivo urbano, incluindo características construtivas, dimensionamento, sistemas de segurança e requisitos específicos de acessibilidade integrados ao projeto do veículo.

[12] https://www.sptrans.com.br/recarga

emenda ADITIVA

(Autoria: Deputado Fábio Felix)

Ao PROJETO DE LEI Nº 1.421, DE 2024, sem ementa, que dispõe sobre os direitos do consumidor do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal.

Acrescente-se ao art. 18 do Projeto de Lei nº 1.421, de 2024, o parágrafo único, com a seguinte redação:

Art. 18.……………………….……………………………………………………………

Parágrafo único. O consumidor pode optar por concluir a viagem interrompida utilizando-se dos meios que o operador é obrigado a colocar imediatamente a sua disposição.

 JUSTIFICAÇÃO

A nova proposta, ao prever somente o ressarcimento da tarifa, e explicitamente revogando a Lei Distrital nº 4.112, de 2008, resulta na redução dos direitos de opção dos usuários. É plausível considerar que, em determinadas circunstâncias, o passageiro possa preferir a continuidade imediata de seu deslocamento ao invés do reembolso da tarifa.

Diante desse cenário, sugere-se uma adequação do texto proposto, visando harmonizar as disposições existentes com a nova proposta, facultando ao usuário a escolha entre o ressarcimento da tarifa ou a continuidade do transporte por meios alternativos imediatos, preservando assim a amplitude de direitos já estabelecidos.

Sala das Comissões, em . 

FÁBIO FELIX

Deputado Distrital

emenda ADITIVA

(Autoria: Deputado Fábio Felix)

Ao PROJETO DE LEI Nº 1.421, DE 2024, sem ementa, que dispõe sobre os direitos do consumidor do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal.

Acrescente-se o inciso XIV ao art. 14 do PL 1421, de 2024, com a seguinte redação:

Art. 14.……………………….……………………………………………………………

XIV - acessibilidade para pessoas com deficiência, incluindo os serviços de assistência no embarque, permanência e desembarque.

 JUSTIFICAÇÃO

Embora o PL nº 1.421, de 2024, preveja mecanismos gerais de monitoramento do sistema de transporte público (como os indicadores de qualidade mencionados nos arts. 15 e 16, a fiscalização das normas de manutenção no art. 24, e os relatórios trimestrais previstos no art. 34), nota-se a ausência de indicadores específicos para avaliar a qualidade e a eficácia do serviço de assistência prestado às pessoas com deficiência.

Esta lacuna é particularmente relevante considerando a importância da acessibilidade como direito fundamental e a proposta de realocação dos cobradores para a função de assistência, que representa uma transformação significativa no modelo operacional do transporte público. Sem um monitoramento específico, torna-se difícil avaliar se a implementação dessas medidas está efetivamente atendendo às necessidades dos usuários com deficiência.

Para tanto, poderiam ser referenciadas as normas técnicas editadas pela ABNT, tais como a ABNT NBR 14022[1], 15646[2], 15570[3], entre outras, servindo como base para gerar indicadores específicos e mensuráveis de acessibilidade no transporte público coletivo do Distrito Federal.

Considerando que a proposta já tem dentro do escopo a criação de indicadores para mensurar a qualidade pelo serviço, sugere-se uma inclusão de um item que trata da acessibilidade.

Sala das Comissões, em... 

FÁBIO FELIX

Deputado Distrital

[1] ABNT NBR 14022:2011 - Estabelece parâmetros e critérios técnicos de acessibilidade em veículos de transporte coletivo urbano, incluindo requisitos para comunicação, sinalização, configuração interna, elementos de apoio e dispositivos para embarque/desembarque de pessoas com deficiência.

[2] ABNT NBR 15646:2016 - Especifica requisitos técnicos para plataformas elevatórias e rampas veiculares destinadas à acessibilidade, contemplando aspectos de segurança

[3] ABNT NBR 15570:2009 - Define especificações técnicas para fabricação de veículos de transporte coletivo urbano, incluindo características construtivas, dimensionamento, sistemas de segurança e requisitos específicos de acessibilidade integrados ao projeto do veículo.

emenda MODIFICATIVA

(Autoria: Deputado Fábio Felix)

Ao PROJETO DE LEI Nº 1.421, DE 2024, sem ementa, que dispõe sobre os direitos do consumidor do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal.

O art. 38 do Projeto de Lei nº 1.421, de 2024, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 38. As reclamações dos consumidores e as soluções apresentadas pelas concessionárias, permissionárias ou empresas públicas prestadoras do serviço público de transporte coletivo deverão ser divulgadas de forma acessível e transparente nos sites das respectivas empresas, em conformidade com as diretrizes da LGPD, garantindo que os consumidores tenham conhecimento das ações adotadas em resposta às suas demandas.

 JUSTIFICAÇÃO

É relevante que a proposta garanta a proteção de dados pessoais previstas na Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD (Lei nº 13.709, de 2018) quanto ao dispositivo que estabelece a divulgação das reclamações e soluções apresentadas, assim como foi prevista no art. 33. Além disso, percebe-se que o texto apenas cita “empresas permissionárias”, entretanto, o alcance deve ser de concessionárias, permissionárias, bem como das empresas públicas, no caso de prestação direta.

Dessa forma, avalia-se pertinente a proposta dessa emenda para sanar tais pontos.

Sala das Comissões, em... 

FÁBIO FELIX

Deputado Distrital

FOLha de votação

pl nº 1.421/2024

"Dispõe sobre os direitos do consumidor do serviço de transporte público coletivo do Distrito Federal."

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

3ª Reunião Ordinária realizada em 07/05/2025.

Ao SACP,

Encaminhamos a presente proposição legislativa, anexada a respectiva Folha de Votação. 

Brasília, 08 de maio de 2025 

THAINÁ RIBEIRO DE OLIVEIRA

Cargo em Comissão de Supervisão - CTMU

À CAS, para exame e parecer, conforme art. 162 do RICLDF.

Brasília, 19 de maio de 2025.