PARECER Nº , DE 2025 - CCJ 

Projeto de Lei nº 1205/2024

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 1205/2024, que “Altera o art. 1º da Lei 4.835, de 17 de maio de 2012, que dispõe sobre a inclusão do exame que especifica na coleta de sangue de doadores voluntários.”

AUTOR: Deputado Wellington Luiz

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

Trata-se de projeto de lei, de autoria do ilustre Deputado Wellington Luiz, que objetiva acrescer o parágrafo único ao art. 1º da Lei nº 4.835/2012, para determinar, nos estabelecimentos de saúde públicos e privados do Distrito Federal, a realização gratuita do exame laboratorial de hemograma para os doadores regulares de sangue voluntários.

Na justificação, o autor afirma a finalidade de, mediante a iniciativa, “estimular as doações e a detecção precoce de doenças”.

O projeto foi distribuído para análise de mérito na Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC e para análise de admissibilidade na Comissão de Constituição e Justiça - CCJ. 

Analisado na Comissão de Saúde - CSA, colegiado que sucedeu a CESC em virtude de alteração regimental superveniente à distribuição inicial do projeto, o projeto recebeu parecer favorável com uma emenda de relator para ajustar termo técnico referente ao exame laboratorial.

Nesta CCJ, onde tramita na forma do art. 162 do novo Regimento Interno (Resolução nº 353/2024), não há registro de emendas apresentadas no prazo próprio desta fase da tramitação.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 64, I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar a presente proposição quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, jurídico, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa.

O projeto em causa objetiva instituir, nos estabelecimentos de saúde públicos e privados do Distrito Federal, a realização gratuita do exame laboratorial de hemograma na coleta de sangue de doadores voluntários, como medida de estímulo à doação e de detecção precoce de doenças.

Assim compreendida, a proposta dispõe sobre proteção e defesa da saúde, tema em relação ao qual o Distrito Federal detém competência material e legislativa, conforme dispõe a Carta Magna nos arts. 23, inciso II, e 24, inciso XII e §§ 1º e 2º[1].

Em relação ao tema específico em matéria de saúde tratado no projeto, a Constituição dispõe:

“Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

(...)

§ 4º A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado todo tipo de comercialização.” (g.n.)

Regulamentando esse dispositivo, a Lei federal nº 10.205/2001[2] dispõe, entre outros aspectos:

“Art. 8º A Política Nacional de Sangue, Componentes e Hemoderivados terá por finalidade garantir a auto-suficiência do País nesse setor e harmonizar as ações do poder público em todos os níveis de governo, e será implementada, no âmbito do Sistema Único de Saúde, pelo Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados - SINASAN, composto por:

(...)

Art. 10. A Política Nacional de Sangue, Componentes e Hemoderivados observará os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde.

(...)

Art. 11. A Política Nacional de Sangue, Componentes e Hemoderivados será desenvolvida por meio da rede nacional de Serviços de Hemoterapia, públicos e/ou privados, com ou sem fins lucrativos, de forma hierárquica e integrada, de acordo com regulamento emanado do Ministério da Saúde.

§ 1º Os serviços integrantes da rede nacional, vinculados ou não à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, reger-se-ão segundo os respectivos regulamentos e normas técnicas pertinentes, observadas as disposições desta Lei.

§ 2º Os serviços integrantes da rede nacional serão de abrangência nacional, regional, interestadual, estadual, municipal ou local, conforme seu âmbito de atuação.

(...)

Art. 13. Cada unidade federativa implantará, obrigatoriamente, no prazo de cento e oitenta dias, contados da publicação do regulamento desta Lei, o Sistema Estadual de Sangue, Componentes e Derivados, obedecidos os princípios e diretrizes desta Lei.

Art. 14. A Política Nacional de Sangue, Componentes e Hemoderivados rege-se pelos seguintes princípios e diretrizes:

(...)

II - utilização exclusiva da doação voluntária, não remunerada, do sangue, cabendo ao poder público estimulá-la como ato relevante de solidariedade humana e compromisso social;” (g.n.)

Nesse contexto normativo, considerada a repartição de competências legislativas firmada pela Carta Magna e respeitados os preceitos legais pertinentes ao tema específico, cabe ao Distrito Federal instituir medidas de estímulo à doação de sangue, como a que ora se propõe, no âmbito do seu Sistema de Sangue, Componentes e Hemoderivados - SSCH[3], com vista à concretização do direito fundamental à saúde.

Ressalva-se, porém, que, quanto às instituições de saúde privadas, a competência legislativa distrital é restrita, não podendo alcançar a todas elas, sob pena de usurpação de competência legislativa da União. 

Quanto a isso, cumpre apontar que, com relação à execução de serviços de saúde por agentes privados, a Constituição admite duas modalidades: a saúde complementar[4], que abrange as ações e os serviços executados mediante convênio com o Poder Público; e a saúde suplementar[5], que abrange as ações e os serviços executados por profissionais, clínicas e hospitais particulares que não têm relação negocial com o Poder Público, de forma onerosa, mediante contrato de direito privado, diretamente ou com intermediação de empresas de planos e seguros de saúde.

Nesse cenário, a atuação dos particulares mediante a modalidade “saúde complementar” integra o Sistema Único de Saúde, que é regido pela Lei federal nº 8.080/1990[6], enquanto a atuação mediante a “saúde suplementar” integra a iniciativa privada, que é regida pelo Direito Civil e pelas Leis federais nº 9.656/1998[7] e nº 9.961/2000[8].

Assim, ao dispor de modo a alcançar as instituições de saúde privadas que atuam mediante a saúde suplementar, o projeto incorre em inconstitucionalidade formal, incidindo sobre matéria de competência da União, conforme prevê a Constituição:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

(...)

VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;” (g.n.)

Nesses termos, a Constituição só autoriza o Distrito Federal a legislar para alcançar as instituições de saúde integrantes do SUS. Com essa ressalva, pois, a proposição em causa atende ao requisito da constitucionalidade formal considerada a competência legislativa distrital.

No âmbito distrital, porém, a proposição encontra óbice no art. 71 da Lei Orgânica, que estabelece a iniciativa privativa do Governador para dispor sobre atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da estrutura administrativa do Poder Executivo. Confira-se:

“Art. 71. (...) 

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;” (g.n.)

Quanto ao alcance dessa cláusula constitucional, a interpretação jurisprudencial aponta no sentido de que incide sobre iniciativas que inovem no rol de atribuições legais dos entes da administração pública, seja acrescendo-lhes incumbências que não constam do ordenamento jurídico aplicável ao tema de que cuidem, seja remodelando atribuições já previstas, hipótese em que caberá ao Chefe do Poder Executivo, em caráter privativo, a deflagração do processo legislativo.

Esse entendimento está em linha com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, da qual é representativo o seguinte julgado: 

“É indispensável a iniciativa do chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/2001, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação.”[9]

Tendo presente essa orientação, constata-se que, ao determinar a realização, em doadores de sangue, de exame laboratorial que não seja necessário para “qualificação no sangue do doador”[10], a iniciativa parlamentar em causa inova quanto às atribuições legais do Poder Executivo.

De fato, consideradas as normas da Política Nacional de Sangue, Componentes e Hemoderivados e da política distrital pertinente ao tema[11], não se vislumbra, no rol de atribuições já legalmente cometidas ao Poder Executivo, a existência de previsão normativa que possa ser invocada para legitimar a presente iniciativa de lei.

O projeto em pauta incide, pois, em inconstitucionalidade por vício de iniciativa uma vez que a medida nele proposta caracteriza inovação nas atribuições dos órgãos da Administração Pública Distrital responsáveis pela gestão do Sistema de Sangue, Componentes e Hemoderivados.

Sendo assim, entende-se que o projeto, a despeito de seus louváveis propósitos, não reúne condição de admissibilidade constitucional e jurídica. 

III - CONCLUSÃO

Por todo o exposto, com fundamento nos arts. 22, incisos I e VII, da Constituição e no art. 71, § 1º, inciso IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal, resta tão só manifestar voto pela INADMISSIBILIDADE constitucional e jurídica do Projeto de Lei nº 1.205/2024.

Sala das Comissões, em 11 de agosto de 2025.

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

[1] “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (...) Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (…) XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; (…) § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.” (g.n.)

[2] “Regulamenta o § 4º do art. 199 da Constituição Federal, relativo à coleta, processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e derivados, estabelece o ordenamento institucional indispensável à execução adequada dessas atividades, e dá outras providências.” Regulamentada pelo Decreto nº 3.990/2001.

[3] Cf. art. 3º da Lei nº 206/1991, que “autoriza o Governo do Distrito Federal a criar a FUNDAÇÃO HEMOCENTRO DE BRASÍLIA e o SISTEMA DE SANGUE, COMPONENTES E HEMODERIVADOS (SSCH) e dá outras providências”, e o Decreto nº 14.598/1993, que “Cria a Fundação Hemocentro de Brasília e o Sistema de Sangue, Componentes e Hemoderivados, na forma da Lei nº 206, de 13 de dezembro de 1991”.

[4] “Art. 199. (...) § 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.”

[5] “Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.”

[6] “Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências” (Lei Orgânica da Saúde)

[7] “Dispõe sobre os planos e seguros privados de assistência à saúde.”

[8] “Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências.”

[9] Cf. ADI 3.254, rel. min. Ellen Gracie, j. 16-11-2005, P, DJ de 2-12-2005.

[10] Nesse sentido, cf. PORTARIA Nº 158, DE 4 DE FEVEREIRO DE 2016, do Ministro da Saúde, que “redefine o regulamento técnico de procedimentos hemoterápicos”, de observância obrigatória por todos os órgãos e entidades, públicas e privadas, que executam atividades hemoterápicas em todo o território nacional no âmbito do Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados (SINASAN), que dispõe: “Art. 77. Durante o processo de coleta de sangue, serão recolhidas amostras para realização dos exames laboratoriais necessários. (...) Seção VI - Dos Exames de Qualificação no Sangue do Doador. Art. 118. O serviço de hemoterapia realizará os seguintes exames imuno-hematológicos para qualificação do sangue do doador, a fim de garantir a eficácia terapêutica e a segurança da futura doação: I - tipagem ABO; II - tipagem RhD; e III - pesquisa de anticorpos antieritrocitários irregulares.”

[11] Decreto nº 39.610/2019, que “dispõe sobre a organização da estrutura da Administração Pública do Distrito Federal”. Decreto nº 39.546/2018, que “aprova o Regimento Interno da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal”. Lei nº 206/1991 e Decreto nº 14.598/1993.