PARECER Nº , DE 2023 - CAS

Projeto de Lei nº 2983/2022

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre o Projeto de Lei nº 2983/2022, que “Dispõe sobre a criação da Gratificação de Habilitação para Carreiras Típicas de Estado e Adicional de Qualificação para os servidores integrantes das carreiras Auditoria de Controle Interno, Auditoria Tributária, Auditoria de Atividades Urbanas, Procurador do Distrito Federal e de Procurador de que trata a Lei Complementar nº 914, de 02 de setembro de 2016, e dá outras providências.”

AUTOR(A): Deputado João Cardoso Professor Auditor

RELATOR(A): Deputado Pastor Daniel de Castro

I - RELATÓRIO

 Projeto em epígrafe, de autoria do ilustre Deputado João Cardoso, Dispõe sobre a criação da Gratificação de Habilitação para Carreiras Típicas de Estado e Adicional de Qualificação para os servidores integrantes das carreiras Auditoria de Controle Interno, Auditoria Tributária, Auditoria de Atividades Urbanas, Procurador do Distrito Federal e de Procurador de que trata a Lei Complementar nº 914, de 02 de setembro de 2016, e dá outras providências. 

O art. 1º cria a Gratificação e Habilitação para Carreiras Típicas de Estado – GHCTE, concedida aos servidores integrantes das carreiras Auditoria de Controle Interno, Auditoria Tributária, Auditoria de Atividades Urbanas, Procurador do Distrito Federal e de Procurador de que trata a Lei Complementar nº 914, de 02 de setembro de 2016, quando portadores de títulos, diplomas ou certificados obtidos mediante conclusão de cursos de graduação, especialização ou pós-graduação lato sensu com carga horária mínima de trezentas e sessenta horas, além de mestrado e doutorado, todos reconhecidos pelo Ministério da Educação, calculados sobre o vencimento básico correspondente ao padrão em que o servidor esteja posicionado. Os §§ 1º ao 15 do art. 1º detalham a forma de concessão da gratificação.

O art. 2º, por sua vez, cria o Adicional de Qualificação para Carreiras Típicas de Estado – AQCTE para os servidores integrantes das carreiras Auditoria de Controle Interno do Distrito Federal, Auditoria Tributária do Distrito Federal, Auditoria de Atividades Urbanas, Procurador do Distrito Federal e de Procurador de que trata a Lei Complementar nº 914, de 02 de setembro de 2016, quando portadores de certificados obtidos mediante conclusão de cursos de capacitação, aperfeiçoamento e desenvolvimento. O art. 3º estabelece os percentuais do AQCTE, de acordo com a carga horária dos certificados apresentados. O art. 4º, por seu turno, assevera que o recebimento do referido adicional extingue o direito ao recebimento do adicional de que trata o art. 26 da Lei n.º 4.426/2009. O art. 5º afirma que as despesas criadas serão custeadas pelo orçamento do Distrito Federal. 

Seguem-se as cláusulas de vigência e revogatória. 

Na justificação, o autor argumenta que para o desempenho das atividades profissionais faz-se necessário o continuo aperfeiçoamento do corpo técnico à disposição da Administração Pública. (...) após o ingresso no Serviço Público a Administração Pública deve investir cada vez mais no seu corpo funcional, proporcionando as condições necessárias para o aprimoramento das competências para o desempenho das atribuições do cargo. Afirma ainda que os investimentos da Administração voltados para o aperfeiçoamento profissional são revertidos em qualidade na prestação dos serviços públicos à população e que instituir gratificação em razão do aperfeiçoamento profissional tem sido uma constante na Administração Pública inclusive no âmbito do Poder Público Distrital.

Lido em Plenário em 08/09/2022, o PL n.º 2.983/2022 foi distribuído para exame de mérito à CAS (RICL, art. art. 64, § 1º, I) e à CFGTC (RICL, art. art. 69-C, II, “d”); para análise de mérito e de admissibilidade à CEOF (RICL, art. 64, § 1º, I) e; para análise de admissibilidade à CCJ (RICL, art. 63, I).

No âmbito desta Comissão, a projeto recebeu duas emendas, ambas de autoria do Deputado Agaciel Maia. A Emenda n.º 01 acrescenta o § 16 ao art. 1º, e o § 3º ao art. 2º, a fim de estender parte da normatização proposta à Gratificação de Habilitação em Apoio às Atividades Jurídicas – GHAAJ. A Emenda n.º 02 modifica a ementa e os arts. 2º, 3º e 4º do projeto a fim de criar o Adicional de Qualificação para os servidores integrantes da Carreira de Apoio às Atividades Jurídicas – AQCAJ.

Nos termos da Portaria GMD n.º 106, de 14 de março de 2023, a proposição teve a tramitação retomada após solicitação do autor, parlamentar reeleito para a atual legislatura.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do DF atribuiu à Comissão de Assuntos Sociais, nos termos do art. 64, § 1º, I, a competência para examinar, concorrentemente com a Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, o mérito de proposições que tratem sobre servidores públicos civis do Distrito Federal, seu regime jurídico, planos de carreira, provimento de cargos, estabilidade, aposentadoria e sistema de previdência e assistência social. 

De início, nota-se que o PL n.º 2.983/2022, de iniciativa do Deputado João Cardoso, propõe, em síntese, a criação de uma gratificação (GHCTE) e um adicional (AQCTE) devidos aos servidores das carreiras de Auditoria de Controle Interno do Distrito Federal, Auditoria Tributária do Distrito Federal, Auditoria de Atividades Urbanas, Procurador do Distrito Federal e de Procurador de que trata a Lei Complementar n.º 914/2016.

O conteúdo da proposição é idêntico ao do PL n.º 2.454/2021, de iniciativa do Governador, cuja retirada de tramitação foi solicitada pelo autor em razão da necessidade de aprimoramento dos estudos de impacto orçamentário-financeiro da proposta, conforme Mensagem n.º 32/2022-GAG-SERP-GDF.

Pois bem, o exame de mérito de uma proposição funda-se na sua oportunidade e conveniência, mediante a avaliação da necessidade social da norma, sua relevância, efetividade e possíveis efeitos da proposta no trato da matéria por meio do instrumento normativo escolhido, adequação técnica e proporcionalidade da medida.

Ingressar no serviço público ocupando um cargo de provimento efetivo não é tarefa simples. Após a promulgação da Constituição de 1988, a investidura depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, o que, para além de assegurar a impessoalidade na escolha dos servidores, também é um instrumento que visa selecionar os candidatos mais bem preparados para desempenhar as funções públicas. De fato, é inegável que o servidor recém aprovado em um certame público e empossado no cargo dispõe da qualificação profissional necessária ao exercício de suas atribuições. No entanto, é fundamental que o Poder Público crie mecanismos para fomentar a contínua capacitação e qualificação profissional de seus agentes, estimulando, permanentemente, a produtividade e a eficiência na prestação dos serviços. 

É nesse contexto que se insere o projeto em análise. A criação da GHCTE e do AQCTE é necessária e relevante na medida em que, por meio de um incentivo remuneratório, estimula os auditores e os procuradores a investirem tempo e recursos próprios na sua capacitação profissional, possibilitando, por fim, a prestação de um serviço público de qualidade à população. 

Por outro lado, não se pode olvidar que o art. 71, § 1º, I e II, da Lei Orgânica do DF, atribui ao Governador a iniciativa privativa de projetos que versem sobre servidores públicos e aumento de sua remuneração, o que torna inviável a criação de gratificações ou adicionais mediante iniciativa parlamentar, como no projeto em exame. Em que pese a competência privativa da Comissão de Constituição e Justiça para manifestar-se sobre a admissibilidade constitucional das proposições, deve-se ressaltar que a inconstitucionalidade manifesta do PL n.º 2.983/2022 reflete diretamente no mérito da proposição.

Isso porque o exame de mérito também deve ser feito quanto ao aspecto da efetividade na norma proposta, levando-se em conta não apenas o seu conteúdo, mas os efeitos práticos de sua aprovação, sobretudo no médio e longo prazo. Deve-se questionar, pois, se a conversão do PL n.º 2.983/2022 em lei produziria, na prática, os efeitos propostos. 

No caso em análise, a iniciativa parlamentar sobre remuneração de servidores conduz não a uma constitucionalidade duvidosa, mas a uma inconstitucionalidade explícita, conforme já decidido reiteradas vezes pelo Poder Judiciário:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. CARREIRA ATIVIDADES EM TRANSPORTES URBANOS. GRATIFICAÇÃO POR HABILITAÇÃO EM TRANSPORTES URBANOS. VÍCIO FORMAL. EMENDA PARLAMENTAR. INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA. VÍCIO MATERIAL. CONCESSÃO DE VANTAGEM. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO ESPECÍFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. 1. A norma que instituiu a gratificação por habilitação em transportes urbanos, a ser concedida aos integrantes da carreira atividades em transportes urbanos, apresenta vício de inconstitucionalidade formal por violar os arts. 53, 71, § 1º, incs. I e V, 72, inc. I, 100, inc. VI, da Lei Orgânica do Distrito Federal. A medida aumenta a despesa em projeto de iniciativa privativa do Governador do Distrito Federal. 2. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração só pode ser feita se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e prévia dotação orçamentária suficiente. 3. A gratificação gera aumento de despesa incompatível com as diretrizes orçamentárias traçadas pelo art. 157, § 1º, da Lei Orgânica do Distrito Federal. 4. Declarada a inconstitucionalidade formal e material do art. 8º da Lei Distrital n. 6.334/2019 com efeitos retroativos (ex tunc) e vinculantes (erga omnes). Proc. 0705466-30.2021.8.07.0000, Rel. Desembargador Hector Valverde Santanna. Publicado no DJE : 28/09/2021.

É certo que, em regra, as leis nascem com presunção relativa de constitucionalidade. Todavia, também é preciso lembrar que, embora as decisões do Poder Judiciário em controle concentrado de constitucionalidade não vinculem o Poder Legislativo em sua função típica, a legislação infraconstitucional que colida frontalmente com a jurisprudência (leis in your face) nasce com presunção iuris tantum de inconstitucionalidade, de forma que caberá ao legislador ordinário o ônus de demonstrar, argumentativamente, que a correção do precedente faz-se necessária. (ADI 5.105/DF, Rel. Min. Luis Roberto Barroso. Acórdão, DJ 16.03.2016).

Dessa forma, no cenário mais provável, a lei aprovada vigoraria por certo tempo, até ser declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário, frustrando a justa expectativa dos servidores ao recebimento das verbas. De fato, em vez de estimular a capacitação dos agentes públicos, a criação da GHCTE e do AQCTE, mediante iniciativa parlamentar, provocaria insegurança jurídica e desperdício de recursos públicos. Portanto, malgrado a nobre intenção do autor, não é possível tomar por meritório um projeto, de iniciativa parlamentar, que cria uma gratificação e um adicional para servidores públicos.

Outrossim, destaca-se que, mesmo antes da provável declaração de inconstitucionalidade pelo Poder Judiciário, a norma originada do projeto em tela seria inexequível, haja vista não estar acompanhada de qualquer estudo referente à sua compatibilização com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com a Lei Orçamentária Anual, bem como da declaração do ordenador de despesas, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. A necessidade de aprimoramento dos estudos sobre os impactos orçamentários-financeiros da proposta é, inclusive, a razão de o Governador ter solicitado a retirada do PL n.º 2.454/2021, de conteúdo idêntico.

Do exposto, manifestamos voto pela REJEIÇÃO do Projeto de Lei n.º 2.983/2022, bem como das Emendas n.º 1 e 2.

Sala das Comissões,                   em 2023

Informo que o Projeto de Lei nº 2983/2022 foi redistribuído ao Excelentíssimo Senhor Deputado Martins Machado, para emissão de parecer no prazo de 20 dias úteis, nos termos do artigo 167 da Resolução nº 353, de 2024 (Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal), a contar de 4 de fevereiro de 2025.

Brasília, 04 de fevereiro de 2025.

JOÃO MARCELO MARQUES DA CUNHA
Secretário de Comissão  
 

À CAS/CFGTC, para exame e parecer, conforme art. 162 do RICLDF.

Brasília, 24 de fevereiro de 2025.