À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 8 de abril de 2022 

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 2415/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2415/2021, que “Estabelece normas de proteção aos consumidores filiados às associações de socorro mútuo no Distrito Federal.”

AUTOR: Deputado Delmasso

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

Aprecia-se, perante esta Comissão de Constituição e Justiça, o Projeto de Lei nº 2.415/2021, que estabelece normas de proteção aos consumidores filiados às associações de socorro mútuo do Distrito Federal.

O art. 1º dispõe que as “associações de socorro mútuo no Distrito Federal obedecerão ao disposto nesta lei, no que se refere às normas de proteção aos consumidores a elas filiados.” Em seu parágrafo primeiro, define o conceito de associações de socorro mútuo, ao passo que, em seu parágrafo segundo, equipara a consumidor os seus associados. 

Os incisos I a III e o caput do art. 2º estabelecem deveres das associações de socorro mútuo especialmente no que diz respeito às informações que deverão ser por ela prestadas aos seus associados. O inciso IV do referido artigo, por outro lado, obriga as mencionadas associações a promoverem “trabalhos culturais, filantrópicos e afins, inclusive cursos relativos à segurança no trânsito”.

O art. 3º determina que o descumprimento da norma sujeitará o infrator às penalidades estabelecidas no Código de Defesa do Consumidor.

Segue-se a cláusula de vigência.

Na Justificativa, o autor aduz que o projeto “visa, primordialmente, estabelecer direitos aos consumidores filiados às Associações de Socorro Mútuo no DF, considerando-os como associados que participam do grupo de rateio e utilizam os serviços prestados pelas associações. Trata-se, essencialmente, de regulamentação do direito à informação e aos esclarecimentos quanto à natureza da associação e a sua forma de estruturação.”

Além disso, argumenta que a proposição “representa um importante passo para a proteção veicular, tendo em vista que reforça sua existência enquanto movimento associativista, fortalecendo sua essência e diferindo-a das seguradoras, apresentando o sistema de rateio. Ademais, assegura às referidas associações o direito de ser regida por um regulamento interno apresentado e aceito pelos associados no ato da filiação.”

Aprovado o parecer favorável de mérito pela Comissão de Defesa do Consumidor (CDC), foi o projeto encaminhado a esta Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise de admissibilidade. Durante o prazo regimental não foram apresentadas emendas.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo em relação aos três primeiros critérios.

O projeto em exame busca a proteção dos filiados às associações de socorro mútuo do Distrito Federal, equiparando-os à figura do consumidor, além de estabelecer obrigações a esses entes. Como será demonstrado, há óbices para a continuidade de tramitação da matéria.

Cumpre esclarecer que, embora o Distrito Federal possua competência concorrente para legislar sobre produção e consumo (art. 24, V, CF) e responsabilidade por dano ao consumidor (art. 24, VIII, CF), o projeto de lei trata de temas distintos, quais sejam normas gerais de Direito do Consumidor e Direito Civil, matérias para as quais o Distrito Federal não possui competência legislativa.

Inicialmente, destacam-se as razões pelas quais a proposição trata de normas gerais de Direito do Consumidor, matéria de competência privativa da União (art. 24, §1º, da Constituição Federal).

Com efeito, as definições de consumidor e fornecedor estão estabelecidas pela Lei Federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Nesse particular, o art. 3º estabelece que fornecedor “é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços”. Tal dispositivo, por sua amplitude, não pode ser interpretado isoladamente, tendo em vista a necessidade de se compreender os conceitos de “produto” e “serviço” dos quais depende o conceito de fornecedor. Quanto a esse aspecto, o §2º do mencionado dispositivo legal normatiza que serviço é “qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista”.

A doutrina, com base em tais definições legais, conclui que "fornecedor é todo aquele que coloca produto ou presta serviço no mercado de consumo"¹. Assim, além da habitualidade e do profissionalismo, elementos essenciais para a caracterização da figura do fornecedor, é necessário também que o produto ou serviço seja fornecido no mercado de consumo. A ausência de tal circunstância é suficiente para afastar a relação de consumo, conforme aponta doutrina e jurisprudência.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça entendeu não haver relação de consumo em contrato de plano de saúde administrado por entidade de autogestão (REsp 1.285.483), tampouco na relação entre associações desportivas e seus associados e entre condomínios e condôminos (REsp 310.953). Em tais casos os produtos e serviços não são fornecidos no mercado de consumo, prevalecendo o caráter comunitário de tais associações, ausente a figura de um fornecedor ou consumidor.

Ressalta-se a semelhança de tais casos com a relação estabelecida entre os filiados nas associações de socorro mútuo. De fato, tal relação em nada se assemelha com a de um contrato de seguro, onde há a figura de um segurado e uma seguradora (fornecedor), a justificar a aplicação do Código de Defesa do Consumidor. Nas associações de socorro mútuo o associado é ao mesmo tempo beneficiário e cooperador, uma vez que a associação não assume os riscos, mas apenas realiza a autogestão da divisão dos recursos. Não há, portanto, prestação de serviço no mercado de consumo, mas autogestão e cooperação entre os associados.

Tendo por base tais premissas, conclui-se que as associações de socorro mútuo não se enquadram no conceito de fornecedor estabelecido pela legislação federal, o que, por consequência, afasta os seus associados do conceito de consumidor. Embora o Código de Defesa do Consumidor faça referência a fornecedores e consumidores por equiparação, os quais não se enquadram no conceito geral acima mencionado, as associações de socorro mútuo e seus associados não se identificam com nenhum dos conceitos legais de fornecedor ou consumidor equiparado.

Portanto, ao pretender criar nova hipótese genérica de consumidor/fornecedor equiparado, a norma estabelece regra geral do Direito Consumerista.

Por outro lado, não há que se falar em competência suplementar do Distrito Federal para legislar sobre o tema (art. 24, §2º, da Constituição Federal), uma vez que essa não abarca a edição de normas gerais, salvo excepcionalmente, ausente norma geral da União sobre a matéria (art. 24, §3º, da Constituição Federal). No caso em análise, há norma geral federal regulando a matéria (Lei Nº 8.078, de 11 de setembro de 1990).

Destacam-se, a seguir, as razões pelas quais a proposição trata igualmente de normas de Direito Civil, matéria de competência privativa da União (art. 22, I, da Constituição Federal).

Com relação a esse aspecto, ressalta-se trecho da justificação ao projeto de lei em análise, transcrito a seguir:

A presente proposição representa um importante passo para a proteção veicular, tendo em vista que reforça sua existência enquanto movimento associativista, fortalecendo sua essência e diferindo-a das seguradoras, apresentando o sistema de rateio. 

Ademais, assegura às referidas associações o direito de ser regida por um regulamento interno apresentado e aceito pelos associados no ato da filiação.

Verifica-se que a proposição em apreço tem por intenção dar suporte legal às associações de socorro mútuo cuja legalidade é tema controvertido para o Direito. Para tal fim, define o que são associações de socorro mútuo (art. 1º, §1º) e estabelece obrigações estatutárias (art. 2º), entre tais obrigações, estão algumas que guardam pouca identidade com o direito consumerista, como a de “promover trabalhos culturais, filantrópicos e afins, inclusive cursos relativos à segurança no trânsito”.

É o Código Civil em seu Título II, Capítulo II, que trata das associações de forma genérica, estabelecendo suas possíveis finalidades e as obrigações e direitos de seus associados. Embora legislação esparsa possa tratar sobre situações específicas, tal legislação só pode ser produzida pela União, por ser tema afeto à disciplina das pessoas jurídicas e, portanto, ao Direito Civil.

Não cabe, portanto, ao Distrito Federal dar suporte legal à existência jurídica de associações de socorro mútuo, tampouco estabelecer obrigações pertinentes ao seu regulamento ou aos seus fins.

Conclui-se, portanto, que, seja ao estabelecer normas gerais de Direito do Consumidor, seja ao estabelecer normas de Direito Civil, o Projeto de Lei nº 2.415/2021 é inconstitucional por invadir competência legislativa privativa da União.

Assim, e ante todo o exposto, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.415, de 2021, em razão de sua inconstitucionalidade formal.

Sala das Comissões, em

Deputado Robério Negreiros

Relator

¹  LENZA, P.; ALMEIDA, F. B. D. Direito do consumidor esquematizado®. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2022. E-book.

Folha de votação

Projeto de Lei nº 2415/2021

Estabelece normas de proteção aos consumidores filiados às associações de socorro mútuo no Distrito Federal.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

6ª Reunião Ordinária realizada em  09/05/2023

 AO SACP, 

Senhor Chefe,

Encaminho a V.S. o presente processo para continuidade da tramitação, haja vista o parecer desta CCJ ter sido aprovado na 6ª Reunião Ordinária de 2023.

Brasília, 9 de maio de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

Em prazo para apresentação de recurso, durante o período de cinco dias, conforme publicação no DCL. 

Brasília, 12 de maio de 2023 

À SELEG, para informação sobre a existência de recurso no prazo regimental.

Brasília, 22 de maio de 2023