emenda aditiva

(Do Sr. Deputado Robério Negreiros)

Ao Projeto de Lei nº 2364/2021, que “Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelece o processo administrativo para apuração dessas infrações.”

Acrescente-se o art. 123 à seção XI do Capítulo II do Projeto de Lei nº 2.364, de 2021, com a seguinte redação, renumerando-se os demais dispositivos:
 

Art. 123 A autoridade julgadora, no prazo de 30 dias, contados a partir da conclusão da instrução do processo administrativo, julgará o auto de infração, decidindo sobre a aplicação das penalidades.

Sala das Comissões, em

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

 Subemenda

(Do Sr. Deputado Robério Negreiros)

Ao Projeto de Lei nº 2364/2021, que “Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelece o processo administrativo para apuração dessas infrações.”

Edite-se a Emenda n° 4 apresentada ao Projeto de Lei n° 2.364, de 2021:

Fica suprimido do Projeto de Lei em epígrafe o §2º do art. 129.

Sala das Comissões, em

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

PARECER Nº , DE 2023 - CFGTC

Projeto de Lei nº 2364/2021

Da COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO, GOVERNANÇA, TRANSPARÊNCIA E CONTROLE sobre o Projeto de Lei nº 2364/2021, que “Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelece o processo administrativo para apuração dessas infrações.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei (PL) em epígrafe, de autoria do Poder Executivo, tem por escopo dispor sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelecer o processo administrativo para apuração dessas infrações.

A proposição é composta de cento e quarenta artigos, divididos em três capítulos. O Capítulo I é dividido em cinco seções, o Capítulo II é dividido em treze seções e o Capítulo III (sobre disposições finais), por sua vez, não é dividido em seções. 

A seção I, do Capítulo I, apresenta as disposições gerais e conceitua, no art. 2º, infração administrativa ambiental como toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. 

Na sequência, a seção II aborda as sanções administrativas. O art. 3º elenca as penalidades, que isolada ou cumulativamente, serão aplicadas para aqueles que cometerem as infrações administrativas ambientais: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais; produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados para o cometimento infração; destruição ou inutilização do produto apreendido; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra e suas respectivas áreas; interdição, parcial ou total, de estabelecimento ou de atividade; demolição; suspensão parcial ou total das atividades; e as restritivas de direito. 

Ademais, são listadas, no art. 4º, como espécies de penalidade restritiva de direito: suspensão de registro, licença ou autorização de caráter ambiental; cancelamento de registro, licença ou autorização de caráter ambiental; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Distrito Federal; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e proibição de contratar com a administração pública direta e indireta do Distrito Federal.

Para a aplicação das referidas sanções, a autoridade fiscal, conforme prevê o art. 8º, deverá observar: a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas consequências para a saúde pública e para o meio ambiente; os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; a situação econômica do infrator, levando-se em consideração sinais aparentes ou indícios exteriores de riqueza e porte da atividade; e o nível de instrução e o grau de compreensão do infrator.

Nos artigos seguintes dessa seção, cada penalidade é detalhada e são estabelecidas as hipóteses de aplicação, com exceção das penalidades restritivas de direito e de interdição, parcial ou total, de estabelecimento ou de atividade. No caso da penalidade de multa, as circunstâncias atenuantes e agravantes são discriminadas nos art. 14 e 15. 

A seção II, ao seu turno, lista as medidas administrativas de caráter cautelar, quais sejam: apreensão; embargo de obra ou interdição de atividade e suas respectivas áreas; suspensão de venda ou fabricação de produto; suspensão parcial ou total de atividades; destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração; e demolição. Tais medidas, nos termos do art. 29, § 1°, serão aplicadas quando observada a necessidade de prevenir dano ou mitigar risco ou perigo à saúde, ao meio ambiente ou à produção agropecuária.

Por sua vez, a seção VI dispõe sobre os prazos prescricionais e determina que a ação punitiva da Administração Pública, no exercício do poder de polícia, quando apurar infração à legislação ambiental em vigor, prescreve em cinco anos, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Entretanto, o art. 32 da referida seção afirma que a prescrição da pretensão punitiva da administração não afasta a obrigação de reparar o dano ambiental. 

Já na seção V estão previstas as infrações administrativas ambientais e as respectivas sanções. No Projeto de Lei constam as seguintes infrações: infrações contra a fauna; infrações contra a flora; infrações relacionadas a produtos florestais; infrações cometidas exclusivamente em Unidades de Conservação; infrações relativas à poluição e outras infrações ambientais; e infrações contra a administração ambiental. 

O Capítulo II do PL aqui analisado trata do processo administrativo para apuração das infrações ambientais, dispondo, em cada seção, sobre as etapas do processo e de seus respectivos regramentos para apuração e julgamento da infrações: seção I trata das disposições preliminares; seção II dispõe sobre a apuração fiscal; seção III, sobre notificação; seção IV, sobre a autuação; seção V, sobre comunicação de infração ambiental; seção VI, sobre autoria desconhecida; seção VII, sobre a ciência da autuação; seção VIII, sobre a comunicação dos autos processuais; seção IX, sobre os prazos; seção X dispõe sobre a defesa; seção XI dispõe sobre instrução e julgamento; seção XII dispõe sobre os recursos; e seção XIII dispõe sobre procedimento relativo à destinação dos bens e animais apreendidos. 

Ademais, o Capítulo II ainda estipula que o processo administrativo ambiental será orientado pelos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Além disso, será aplicado ao processo, subsidiariamente, o disposto na Lei Federal nº 9.784, de 1999, recepcionada pela Lei Distrital nº 2.834, de 2001. 

Por fim, o Capítulo III, nas disposições finais, determina que a Lei nº 4.092, de 2008, e a Lei nº 4.060, de 2007, sigam os ritos e os prazos processuais estabelecidos neste Projeto de Lei. Além disso, altera a redação do art. 47 da Lei nº 2.725, de 2001, que “Institui a Política de Recursos Hídricos e cria o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Distrito Federal”. 

Os artigos 136 e 140 trazem, respectivamente, as cláusulas de vigência e de revogação, de modo a revogar o Título V da Lei n° 41, de 1989, que “Dispõe sobre a Política Ambiental do Distrito Federal e dá outras providências”, e os art. 55 e 56 da Lei n° 3.031, de 2002, que “Institui a Política Florestal do Distrito Federal”. 

Na Exposição de Motivos (Nº 15/2021 – IBRAM/PRESI), o Presidente do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal (IBRAM/DF) sustenta que “a proposta da nova lei sobre infrações ambientais possibilita tornar o sistema mais certo e seguro aos indivíduos, porquanto as infrações são previstas em lei de forma clara e direta, além de adequar as infrações administrativo-ambientais à nova realidade do Direito Ambiental no Brasil e no Distrito Federal”. 

Em relação ao processo administrativo para apuração das infrações administrativas, o Presidente acrescenta que “o presente processo será um avanço em matéria ambiental para o Distrito Federal, o que reafirma sua maturidade e autonomia político-administrativa, além de trazer segurança jurídica para o cidadão, celeridade e economia processual para a Administração Pública. Ademais, adequa as infrações ambientais e suas penalidades à realidade socioeconômica do Distrito Federal e, principalmente, torna a proteção dos recursos hídricos, da fauna e da flora do Cerrado mais eficiente e eficaz”.

No prazo regimental, foram apresentadas 7 emendas. Ressalta-se ainda que, com encerramento da 8ª legislatura e o início da 9ª legislatura, foi redesignado relator para a proposição. 

Ademais, para análise deste PL, foi instituído Grupo de Trabalho pelo Ato do Terceiro Secretário nº 01, publicado no Diário da Câmara Legislativa do Distrito Federal de 26 de janeiro de 2022, p. 03.

Por fim, a proposição foi distribuída a esta CFGTC e à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESTMAT, para análise de mérito; à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF, para análise de mérito e de admissibilidade; e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para análise de admissibilidade.

É o breve relatório.

II - VOTO DO RELATOR

1 - Introdução

Nos termos do art. 69-C, II, “c”, “d” e “g”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle (CFGTC) analisar e emitir parecer sobre o mérito de proposições que tratem de transparência na gestão pública, política de acesso à informação e mecanismos de participação social na gestão pública.

O Projeto de Lei nº 2.364, de 2021, pretende alterar as disposições a respeito das infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelecer o processo administrativo para a apuração dessas infrações, a despeito do atualmente disposto no Título V da Política Distrital de Meio Ambiente (Lei n° 41, de 1989)  e no Decreto Distrital n° 37.506, de 2016, que estabelece o procedimento administrativo para apuração e aplicação das sanções em decorrência de infrações contra o meio ambiente.

O sistema jurídico brasileiro de responsabilização dos infratores às normas ambientais está fundamentado na tríplice responsabilidade, quais sejam, a penal, a civil (obrigação de reparar ou indenizar o dano) e a administrativa, cumulativas e independentes entre si, com procedimentos de apuração próprios[1], conforme emerge da dicção do art. 225, da Constituição Federal:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

[...]

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Nesse sentido, o inciso IV do art. 3° da Lei n° 6.938, de 1981, que dá as diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente, considera poluidor, em seu sentido amplo, a pessoa natural ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividades causadoras de degradação ambiental. 

No que tange à responsabilização administrativa, intrinsecamente relacionada ao exercício do Poder de Polícia ambiental, compete aos órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) fiscalizar e aplicar sanções administrativas aos degradadores dos recursos naturais. Essas atribuições são previstas para os órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de acordo com suas competências, e independem de manifestação judicial, podendo ser efetivadas pela própria administração pública, distintamente das sanções civil e penal. 

A atuação obrigatória do Estado decorre da natureza indisponível do meio ambiente, cuja proteção é reconhecida como indispensável à dignidade e à vida de todas as pessoas, que é o núcleo essencial dos direitos fundamentais. No exercício do Poder de Polícia ambiental, os órgãos competentes devem atuar dentro dos limites da lei e com observância do devido processo legal[2]. 

Além disso, a norma constitucional federal (art. 5°, inciso II, e art. 37) dispõe que os representantes da administração pública, quando da aplicação de sanções administrativas, devem reger-se pelo princípio da legalidade, do qual o poder público não pode impor ou proibir comportamento algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasado em lei federal, estadual, distrital ou municipal, que lhe permita a proibição ou a imposição de sanções.

Dessa forma, a infração ambiental é fundada na violação das normas de proteção ao meio ambiente, de modo a se configurar ação ou omissão que contrarie as normas ambientais. Assim, mesmo que determinada ação ou omissão cause danos ambientais, caso não esteja tipificada em normas, não incidirá a responsabilidade administrativa ao poluidor. No entanto, isso não impede a responsabilização do degradador no âmbito civil, ou seja, a obrigação de reparar os danos eventualmente causados. 

Nessa monta, foi editada a Lei Federal n° 9.605, de 1998 (Lei de Crimes Ambientais), e seu respectivo Decreto regulamentador n° 6.514, de 2008, no que se refere às infrações administrativas ambientais em âmbito federal. Decorre de ambas as normas a definição de infração administrativa ambiental:

“Considera-se infração administrativa ambiental, toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. 

Portanto, a tutela administrativa ambiental não visa apenas à repressão dos prejuízos efetivados ao meio ambiente, mas também tem a pretensão de coibir condutas potencialmente danosas aos recursos naturais ou que violem as regras jurídicas de proteção ao meio ambiente. 

Em âmbito distrital, vigora atualmente a Lei n° 41, de 1989, que dispõe sobre diretrizes gerais dos procedimentos administrativos e infrações de maneira ampla, além de cuidar de questões relativas ao processo e aos prazos. Já o Decreto n° 37.506, de 2016, de forma mais específica, estabelece os procedimentos administrativos a serem levados a cabo na apuração dessas infrações, sem, no entanto, tipificar condutas infracionais. 

O Poder Executivo, ao regulamentar a matéria por meio do Decreto n° 37.506, de 2016, teve o intuito de trazer maior higidez aos procedimentos e ao processo de apuração das infrações administrativas ambientais, contudo também trouxe dificuldades de atuação, uma vez que não se revela a via legal adequada para rever a Lei n° 41, de 1989 - uma lei em sentido estrito é o instrumento apropriado para tal revisão. À vista disso, pretende-se incorporar a lógica do Decreto Federal n° 6.514, de 2008, à estrutura de aplicação da lei distrital, a fim de que as muitas sobreposições entre as normas federais e distritais sejam amenizadas.

De forma geral, o PL n° 2.364, de 2021, aqui analisado, dispõe de maneira muito semelhante à Lei Federal n° 9.605, de 1998, e ao Decreto Federal n° 6.514, de 2008, consolidando, em uma mesma norma, diversas das infrações ali previstas, bem como os diversos procedimentos de apuração e ritos processuais administrativos já positivados. Noutro ponto, importa destacar que o PL acrescenta novas condutas infracionais, categorias e valores de multas e atenuantes, bem como dispõe sobre prazos e procedimentos de maneira diversa das normas federais e distritais em vigor.

Dito isso, cabe esclarecer que, neste parecer, ativemo-nos às competências regimentais de mérito da CFGTC.

2 – Análise da proposição

2.1 – Disposições gerais

Na seção do PL que trata sobre as disposições gerais (art. 1° e 2°), é determinado o escopo de aplicação da futura lei:  disposições sobre as condutas infracionais ao meio ambiente e o respectivo procedimento de apuração e aplicação das sanções administrativas delas decorrentes. Além disso, é conceituado infração administrativa como toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. 

No que tange às competências desta Comissão, um primeiro ponto a ser observado é a ausência de previsão de mecanismos de transparência e publicidade dos atos emanados pela atuação fiscalizatória ambiental. Nesse sentido, convém destacar dois princípios básicos do Direito Ambiental: i) o princípio da participação comunitária (popular) ou princípio democrático; e ii) o princípio da informação, sendo esse último pressuposto para o exercício do primeiro. Sobre o tema, dispõe o Princípio dez da Declaração do Rio 92 (Eco 92):

“A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar de processos de tomada de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a participação pública, colocando a informação à disposição de todos. Deve ser propiciado acesso a procedimentos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de danos”. 

À vista disso, os dados ambientais devem ser amplamente divulgados para que haja efetiva participação dos interessados nas questões ambientais. Como evoca Machado[3], as informações ambientais recebidas pelos órgãos públicos devem ser transmitidas à sociedade civil, excetuando-se as matérias que envolvam comprovadamente segredo industrial ou do Estado. A informação ambiental deve ser transmitida sistematicamente, e não apenas nos chamados acidentes ambientais.

Consoante a Constituição Federal (art. 5°, XXXIII), “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. Assim, não resta dúvida sobre o interesse coletivo de que são dotadas as informações sobre o meio ambiente, motivo pelo qual tais dados devem ser efetivamente difundidos e publicados pelo Poder Público, com periodicidade e em meios hábeis a atingir a coletividade interessada.

Além da previsão constitucional, a garantia do acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) está expressamente prevista na Lei Federal n° 10.650, de 2003. Nos termos do seu art. 2°, os órgãos e entidades da Administração Pública direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico.

Por conseguinte, uma vez que verificamos a ausência de dispositivo que garanta a publicidade dos atos emanados pelos órgãos públicos responsáveis pela fiscalização ambiental, entendemos necessária a inclusão de dispositivo que trate especificamente da publicidade das ações realizadas por parte do órgão ambiental. Essa disposição tem a finalidade de amoldar a legislação distrital ao disposto no art. 4° da Lei Federal n° 10.650, de 2003, que “Dispõe sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sisnama”. 

Nesse sentido, o PL aqui em análise prevê apenas algumas hipóteses de publicação de atos no art. 7°, relacionados aos embargos e interdições vigentes. No entanto, é relevante a inclusão, por parte do órgão ambiental distrital, de todas as situações elencadas no art. 4° da Lei n° 10.650, de 2003, no sistema de transparência de informações ambientais, comando que deve ser a regra dos atos emanados pela administração pública. Para isso, sugerimos a inclusão do seguinte art. 3° na Seção I do PL n° 2.364, de 2021, renumerando-se os demais dispositivos, conforme emenda aditiva anexa a este parecer.

Quadro 1: Proposta de inclusão de art. 3° ao PL n° 2.364, de 2021.

2.2 – Das sanções administrativas 

A seção II do Capítulo I do PL trata sobre as sanções administrativas, quais sejam: i) advertência; ii) multa simples; iii) multa diária; iv) apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados para o cometimento infração; v) destruição ou inutilização do produto apreendido; vi) suspensão de venda e fabricação do produto; vii) embargo de obra e suas respectivas áreas; viii) interdição, parcial ou total, de estabelecimento ou de atividade; ix) demolição; x) suspensão parcial ou total das atividades; e xi) restritiva de direitos.

Sobre este ponto, dentre outras sanções previstas, convém salientar duas das sanções restritivas de direito levadas a cabo no art. 4°, quais sejam: i) suspensão de registro, licença ou autorização de caráter ambiental; ii) cancelamento de registro, licença ou autorização de caráter ambiental. O Decreto n° 6.514, de 2008, prevê a suspensão/cancelamento de qualquer registro, licença ou autorização (por exemplo, de caráter comercial, habitacional, profissional, ambiental, para eventos, etc.), não apenas as de caráter ambiental. Por outro lado, o PL apenas prevê a suspensão/cancelamento de registro, licença ou autorização de caráter ambiental, o que nos parece uma restrição que prejudicaria a efetividade da norma no sentido de coibir a prática reiterada de infrações ambientais. Portanto, retirar a expressão “caráter ambiental” do texto, permitiria a aplicação da sanção mais efetiva ao caso concreto. Para isso, oferecemos emenda modificativa aos incisos I e II do artigo 4° do PL, anexa a este parecer.

Quadro 2: Proposta de redação aos incisos I e II do art. 4° do PL n° 2.364, de 2021.

Ainda na seção das sanções administrativas, mas na subseção II, que trata da multa, o art. 15 estabelece diversas circunstâncias agravantes que majoram a multa, quando não constituem ou qualificam a infração, quais sejam: i) cometer a infração de forma continuada ou permanente; ii) ter o agente cometido a infração para obter vantagem pecuniária; iii) deixar o infrator, tendo conhecimento do ato lesivo à saúde pública e/ou ao meio ambiente, de tomar as providências de sua alçada para evitá-lo; iv) concorrerem os efeitos diretos sobre a propriedade alheia; v) ter a infração atingido áreas sob proteção legal; vi) empregar o agente métodos cruéis no abate, manejo ou captura de animais; vii) ocorrer a infração em período de defeso à fauna; viii) ser a infração cometida em domingos ou feriados; ix) ser a infração cometida à noite; x) ocorrer a infração mediante fraude; xi) ser a infração facilitada por servidor público no exercício de suas funções; xii) ocorrer a infração mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização ambiental.

Nota-se, aqui, que diversamente do que prevê atualmente a Lei Distrital n° 41, de 1989, e a Lei Federal n° 9.605, de 1998, a ausência de dispositivos que enquadrem como agravantes da multa as situações em que o infrator coagir outrem para a execução material da infração; ter o infrator agido com dolo direto ou eventual para a prática delituosa; afetando ou expondo a perigo, de maneira grave, a saúde pública ou o meio ambiente; e ter sido a infração facilitada por funcionário público no exercício de suas funções. 

A prática de coação como uma agravante é necessária para que aquelas pessoas que se utilizam de seu poderio físico ou econômico para se ocultarem por trás da atuação de indivíduos vulneráveis ou “laranjas” sejam punidas com maior vigor. Além disso - considerando a responsabilização administrativa subjetiva -, o infrator deve, de acordo com o princípio da proporcionalidade, receber maior sanção quando pratica o ilícito pautado por sua vontade livre e consciente (dolo), em comparação à sanção recebida quando violar um mero dever de cuidado (culpa).

No mesmo sentido, a sanção deve ser agravada quando a infração afetar ou expor a perigo, de maneira grave, a saúde pública ou o meio ambiente, uma vez que, nesses casos, o amplo dano, de difícil mensuração e responsabilização, pode vir a comprometer difusamente a saúde das pessoas e dos ecossistemas para as presentes e futuras gerações. Por fim, considera-se importante a previsão legal de uma agravante para os casos em que o cometimento da infração ambiental é facilitado por funcionário público no exercício de suas funções. De fato, usando-se indevidamente seu cargo, o agente estatal pode favorecer a consumação do ilícito e dificultar a punição do responsável, lesando, além do meio ambiente, os próprios princípios administrativos.

Portanto, apresentamos emenda anexa a este parecer a fim de acrescentar os incisos XIII, XIV, XV e XVI ao art. 15 do PL, conforme se vê abaixo.

Quadro 3: Proposta de inclusão dos incisos XIII, XIV, XV e XVI ao art. 15 do PL n° 2.364, de 2021.

2.3 - Apreensão, destruição e inutilização de bens apreendidos  

Do art. 17 até o art. 28, o PL trata da apreensão dos animais, produtos, subprodutos, instrumentos, petrechos e veículos de qualquer natureza utilizados na prática da infração, salvo impossibilidade justificada. 

Sobre a temática, estabelecendo um paralelo com o Código Penal brasileiro, verifica-se que o seu art. 91, “a”, permite o confisco de instrumento de crime como efeito da condenação quando o objeto, por si só, é ilícito, ou seja, quando é de fabrico, alienação, uso, porte ou detenção de ilícitos. Regra diversa é aplicada nos casos de infrações ambientais, para as quais é permitido o confisco de qualquer instrumento utilizado, usualmente (e não eventualmente), na prática de infração ambiental, seja lícito ou ilícito, como, por exemplo, caminhão que transporta madeira ilegal. O objeto, ou seja, o caminhão, individualmente considerado, é lícito, mas é utilizado para a prática de infrações ambientais, então poderá ser confiscado.

Nesse contexto, do PL aqui em estudo emergiu as hipóteses de apreensão, destruição e inutilização de bens apreendidos de maneira semelhante às disposições das legislações federais. No entanto, o § 1° do art. 19 do PL estabelece que nos casos de anulação, cancelamento ou revogação da apreensão, o órgão ambiental restituirá o bem no estado em que se encontra ou, na impossibilidade de fazê-lo, indenizará o proprietário, sem, todavia, indicar mecanismo que permita a apreciação do valor do bem apreendido. 

Por isso, a fim de garantir a adequada valoração desses bens para os casos de indenização nas hipóteses de que trata o dispositivo, entendemos necessária a inclusão do valor de avaliação do bem consignado no termo de apreensão, conforme o quadro abaixo e na forma de emenda modificativa anexa a este parecer.  

Quadro 4: Proposta de redação ao § 1° do art. 19 do PL n° 2.364, de 2021.

Ainda com relação à avaliação de bens apreendidos, o PL, no art. 24, assenta que os produtos, inclusive madeiras, subprodutos e instrumentos utilizados na prática da infração poderão ser destruídos ou inutilizados quando a medida for necessária para evitar o uso indevido nas situações em que o transporte ou a guarda forem inviáveis, ou ainda, quando puderem expor o meio ambiente a riscos significativos ou comprometer a segurança da população e dos agentes da fiscalização. O termo de destruição ou inutilização, de que trata o parágrafo único do art. 24, deverá ser instruído com elementos que identifiquem as condições anteriores e posteriores à ação, inclusive com fotografias. 

Nesse ponto, diversamente da legislação federal, o PL não faz menção à avaliação do bem a ser destruído ou inutilizado, de modo a tão somente se contentar com fotografias das condições pretéritas e futuras do bem. Ressalva-se que a falta de avaliação do bem pode implicar em dificuldades de indenizações nos casos em que o auto de infração for anulado, cancelado ou revogado, conforme dispõe o § 1° do art. 19 do PL, acima exposto. Portanto, sugerimos a inclusão da avaliação do bem na redação do parágrafo único do art. 24 do PL, conforme o quadro abaixo e na forma da emenda modificativa anexa a este parecer.

Quadro 5: Proposta de redação ao parágrafo único do art. 24 do PL n° 2.364, de 2021.

2.4 - Medidas administrativas de caráter cautelar

O PL n° 2.364, de 2021, define, no art. 29, como medidas administrativas de caráter cautelar: a apreensão; o embargo de obra ou interdição de atividades e respectivas áreas; a suspensão de venda ou fabricação de produto; a suspensão parcial ou total de atividades; a destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração; e a demolição. 

Essas medidas deverão ser aplicadas quando observada a necessidade de prevenir dano ou mitigar risco ou perigo à saúde, ao meio ambiente ou à produção agropecuária – situações que estão sujeitas à confirmação pela autoridade julgadora, quando aplicadas pela autoridade fiscal. Além disso, a aplicação de tais medidas será lavrada em formulário próprio, sem emendas ou rasuras que possam comprometer sua validade. No entanto, notou-se a ausência de dispositivo que garanta ao autuado ter conhecimento dos dispositivos legais que foram infringidos e os motivos dos procedimentos utilizados pelos agentes públicos para realizar a autuação.

Por conseguinte, sugerimos, aqui, no ensejo de tornar o procedimento mais transparente e no condão do que dispõe o § 2° do art. 101 do Decreto Federal n° 6.514, de 2008, alterar a redação do § 3° do art. 29 do PL, conforme o quadro abaixo e na forma da emenda modificativa anexa a este parecer. 

Quadro 6: Proposta de redação ao § 3° do art. 29 do PL n° 2.364, de 2021.

2.5 – Apuração fiscal

Dado que o processo administrativo ambiental é a manifestação do dever fundamental de proteção ao meio ambiente[4], a autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração correspondente é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de corresponsabilidade. O descumprimento de tal dever, além de ensejar falta funcional, acarretará responsabilização penal, nos termos do art. 68 da Lei nº 9.605, de 1998 (Lei de Crimes Ambientais), e do art. 319 do Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848, de 1940), que define o crime de prevaricação, bem como responsabilização administrativa, conforme previsão do § 3º do art. 70 da Lei de Crimes Ambientais. 

Nesse ponto, o PL, de igual modo, segue a mesma máxima e estabelece que a autoridade fiscal que tiver ciência, notícia ou flagrar a ocorrência de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo, sob pena de corresponsabilidade. 

Já o § 2º do art. 100 do PL, no mesmo condão da legislação federal (art. 70, § 2º, da Lei Federal n° 9.605, de 1998) e em observância ao direito de petição assegurado pelo art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal, confere a qualquer pessoa, constatada a infração ambiental, a prerrogativa de provocar a Administração Pública para que ela exerça o seu poder de polícia ambiental e, por meio de representação, inicie o procedimento de apuração de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. 

Além disso, o PL assegura: i) aos autuados, o direito à ampla defesa e ao contraditório e, ii) às autoridades fiscais, no exercício das atividades de auditoria e fiscalização, livre acesso aos locais objetos da fiscalização, bem como às informações, inclusive cadastrais, necessárias para identificação de pessoas físicas ou jurídicas responsáveis por eventuais infrações ambientais. 

2.6 – Notificação

Nos termos do § 1º do art. 101 do presente PL, a notificação consiste em documento destinado a formalizar as medidas adotadas pela autoridade fiscal, com vistas a aprofundar o conhecimento dos fatos, regularizar, corrigir, prestar esclarecimentos ou obter documentos e informações acerca de circunstâncias sobre o objeto da ação fiscalizatória.

Observa-se que a seção III do capítulo II do PL reproduz os dispositivos do § 1° do art. 13 da Instrução Normativa Conjunta do MMA/IBAMA/ICMBio nº 01, de 2021, que regulamenta os procedimentos para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente no âmbito federal, no que diz respeito às notificações. 

O PL prevê, ainda, as hipóteses de uso da notificação: quando houver incerteza sobre autoria ou algum elemento que componha a materialidade da infração, para que o infrator apresente informações ou documentos ou para que adote providências pertinentes à proteção do meio ambiente; e quando houver a impossibilidade ou recusa de nomeação de depositário de bens apreendidos, para comunicação da proibição de remoção pelo proprietário desses bens, pelo proprietário do imóvel em que estejam localizados ou pelos presentes no momento da fiscalização. 

Não sendo atendida a notificação, a autoridade fiscal lavrará o auto de infração pelo seu descumprimento. Por outro lado, arquivará o processo, caso tenha sido atendida. Vale destacar, ainda, que a notificação não é etapa prévia necessária para a lavratura do auto de infração, ou seja, havendo elementos suficientes, o auto de infração pode ser lavrado de imediato. Por isso, entendemos relevante a inclusão de § 3° ao art. 102 do PL que preveja, de maneira explícita, a aplicabilidade imediata do auto de infração, sem a necessidade de prévia notificação, na forma de emenda aditiva anexa a este parecer, conforme abaixo.

 Quadro 7: Proposta de inclusão de § 3° ao art. 102 do PL n° 2.364, de 2021.

2.7 – Autuação

A jurisprudência consolidada pelo STJ entende que a responsabilidade ambiental administrativa, diferentemente da responsabilidade civil, possui natureza subjetiva e obedece à sistemática da teoria da culpabilidade. Por essa teoria, a conduta deve ser cometida pelo transgressor, com demonstração do seu elemento subjetivo, além da comprovação do nexo causal entre a conduta e o dano.

Na esfera federal, o art. 96 do Decreto nº 6.514, de 2008, impõe a lavratura do auto de infração à constatação de ocorrência de infração administrativa ambiental, assegurando ao autuado o contraditório e a ampla defesa. De maneira mais minuciosa e em consonância com a teoria da culpabilidade, o PL em análise deixa expressa a necessidade de constatação da materialidade, da autoria e do nexo causal da infração ambiental, para então lavratura do auto de infração. 

No DF, o conteúdo do auto de infração está previsto no art. 30, do Decreto nº 37.506, de 2016, o qual deve ser lavrado em formulário próprio, sem emendas ou rasuras que comprometam sua validade. Neste formulário, deverão constar: a identificação do autuado, com indicação de CPF/CNPJ e endereço correto, inclusive eletrônico, para o qual as demais notificações devem ser encaminhadas; a descrição clara e objetiva das infrações administrativas e indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos; o prazo e local para a apresentação da defesa; e a ciência, pelo autuado, de que foi lavrado o auto de infração.  

Neste ponto, entendemos relevante também acrescentar como informação nos autos de infração o desconto de 20% que será possibilitado ao autuado que deixar de impugnar o auto de infração em primeira instância e, no prazo da defesa, efetuar o pagamento da multa. Entendemos que essa medida proporcionará, no momento da lavratura do auto, o conhecimento, por parte do autuado, sobre a possibilidade do desconto. Por isso, apresentamos emenda modificativa ao inciso IV do § 1° art. 103 do PL, na forma como segue:

Quadro 8: Proposta de redação ao inciso IV do § 1° do art. 103 do PL n° 2.364, de 2021.

Além disso, merece destaque que o inciso V do art. 103 alça como requisito para o auto de infração a ciência do autuado, tão logo seja lavrado em seu desfavor. De fato, a ciência por parte do autuado não deve ser tida como um elemento integrante do auto de infração, uma vez que não é possível que lhe seja dada ciência antes mesmo de sua lavratura. Aliás, nem sempre o infrator está presente no momento da lavratura do auto infração por parte do fiscal, especialmente em locais rurais, de mata, grandes propriedades, dentre outras possibilidades. Assim, entendemos relevante que o inciso V do § 1° do art. 103 seja suprimido e que, em seu lugar, seja incluído § 6° a fim de que a ciência ao autuado seja dada após a lavratura do auto e não na formação do auto, na forma de emendas anexas a este parecer, conforme abaixo.

Quadro 9: Proposta de supressão do inciso V do § 1° do art. 103, e inclusão de § 6° ao art. 103 do PL n° 2.364, de 2021.

O PL em questão vai além e, além das exigências supramencionadas, acrescenta que, para evitar a nulidade do auto de infração, sejam citadas as circunstâncias atenuantes e agravantes consideradas para a fixação do valor da multa. 

Inova, ainda, na esfera distrital, ao estabelecer prazo para apresentação de registro junto ao Cadastro Nacional de Pessoas Físicas, caso o autuado não o tenha. Além disso, não sendo apresentado o referido Cadastro por parte do autuado, deve a fiscalização solicitar, de ofício, a sua inscrição, antes de encaminhar o auto de infração e o respectivo processo à autoridade julgadora. 

Por fim, o PL determina que a autoridade fiscal deverá juntar aos autos, no prazo de 10 dias úteis, o relatório de fiscalização, que deverá conter todas as provas possíveis de autoria e materialidade, assim como a extensão do dano.

2.8 – Da comunicação de infração ambiental

O art. 105 da seção V do PL estabelece que cabe a autoridade ambiental sem poder de polícia, quando constatar a prática de infração ambiental ou indícios de sua ocorrência, emitir o denominado Comunicado de Infração Ambiental, noticiando os fatos ocorridos à Autoridade Fiscal Ambiental. Na sequência, o § 1° conceitua autoridade ambiental sem poder de polícia como aqueles servidores lotados e em efetivo exercício nas unidades finalísticas do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do DF – Brasília Ambiental.

Nessa toada, entendemos relevante que o verbo “cabe” do caput do art. 105 seja modificado para o verbo “deve”, a fim de que, de fato, um comando de obrigação para as autoridades ambientais sem poder de polícia seja emitido pela nova lei. Além disso, a utilização do verbo “cabe” transmite a ideia de exclusividade, no sentido de que apenas as autoridades ambientais sem poder de polícia (especificamente indicadas) poderão emitir o comunicado de infração ambiental. Ademais, sugerimos a supressão do § 1° do art. 105 por restringir e dificultar a caracterização da “autoridade ambiental sem poder de polícia”. De fato, existem outras autoridades ambientais sem poder de polícia que não estão necessariamente lotadas nas unidades finalísticas do órgão ambiental distrital, mas, ainda assim, continuam a ter o dever legal de agir perante uma situação de infração às normas ambientais.  

No mesmo sentido, sugerimos, também, a supressão do § 2° do art. 105 do PL, que estabeleceu uma série de condicionantes que, no nosso entender, praticamente inviabilizam a comunicação dos indícios de infração a serem apurados. São exemplos de tais condicionantes: “identificação do envolvido na ocorrência, com seu nome, CPF ou CNPJ, endereço residencial ou comercial” e “a descrição clara e objetiva da suposta infração ambiental”. De fato, o art. 105 deixa mais difícil a comunicação a ser feita pela autoridade do que aquela a ser feita por qualquer pessoa, nos termos do § 2° do art. 100.

Por conseguinte, apresentamos emenda modificativa ao caput do art. 105, bem como emenda supressiva aos §§ 1° e 2° também do art. 105, renumerando-se os demais dispositivos.

Quadro 10: Proposta de redação ao caput art. 105, e supressão dos §§ 1° e 2º do art. 105 do PL n° 2.364, de 2021

2.9 - Autoria desconhecida

O art. 106 do PL versa que, nos casos em que o responsável pela infração administrativa ou o detentor do bem ou imóvel objeto da infração for indeterminado, desconhecido ou de domicílio indefinido, deverá ser realizada a apreensão dos produtos e instrumentos da prática ilícita, além de embargos e outras providências por meio de formulários próprios, indicando referir-se à autoria desconhecida. 

O ato deverá ser publicado no Diário Oficial do DF e na página da internet do órgão fiscalizador, com indicação de prazo de 10 dias úteis para o interessado se manifestar. Caso não haja manifestação, o órgão ambiental dará destinação aos bens apreendidos e a área continuará embargada. Por sua vez, se restar configurada a autoria, a autoridade competente lavrará o respectivo auto de infração.

2.10 – Ciência da autuação

A ciência do interessado é um dos elementos mais relevantes para a validade dos autos de infração. A não comprovação de que o infrator tomou conhecimento da acusação pelo descumprimento de normas ambientais torna qualquer ato praticado no processo nulo, até que se corrija a falha. Dessa maneira, o autuado deve ser notificado por meios que assegurem sua inequívoca ciência, tanto da lavratura do auto de infração, quanto dos demais atos processuais.

O Decreto Federal nº 6.514, de 2008, no art. 96, estabelece quatro formas distintas de intimação: pessoalmente; por seu representante legal; por carta registrada com aviso de recebimento; e por edital, se estiver o infrator autuado em lugar incerto, não sabido ou se não for localizado no endereço. 

No mesmo art. 96 do Decreto Federal n° 6.514, de 2008, no § 4º, também em consonância com o disposto na Instrução Normativa Conjunta MMA/IBAMA/ICMBIO nº 1, de 2021, por sua vez, é prevista mais uma forma de ciência da autuação: por mensagem eletrônica. Essa novidade introduziu a intimação eletrônica em substituição a intimação pessoal ou por via postal com aviso de recebimento, desde que haja concordância expressa do autuado e tecnologia disponível que confirme o recebimento. 

O PL, nessa linha, manteve as formas de notificação previstas na Instrução Normativa Conjunta MMA/IBAMA/ICMBIO nº 01, de 2021, e as complementou com mais duas novas modalidades: por telefone com ligação gravada e por meio de advogado regularmente constituído nos autos - o que nos parece conveniente já que garante a ciência da notificação por parte do autuado. 

Já nos casos de recusa do autuado em receber o auto de infração, a norma admite a ciência presumida, contanto que a recusa seja atestada na presença de duas testemunhas. Importa observar também que o recebimento da correspondência no endereço do autuado satisfaz a exigência da legislação, não sendo necessário que seja recebida pessoalmente por ele.

Nessa mesma direção, o PL estabelece que caso o autuado, o representante legal ou o preposto se recuse a dar ciência do auto de infração o fato deverá ser certificado pela autoridade fiscal na presença de duas testemunhas. 

Além disso, o PL disciplina que será válida a ciência do auto de infração entregue a funcionário da portaria responsável pelo recebimento de correspondência, nos casos de domicílio em condomínios edilícios ou nos loteamentos com controle de acesso, ou a pessoa da família ou funcionário que se encontre no local no momento da autuação. 

Por sua vez, o autuado será considerado em local incerto ou não sabido após infrutíferas tentativas de localização. Nesse caso, deverá ser notificado por edital, de modo que será considerada efetivada 5 dias após a publicação do edital na imprensa oficial.

Outra inovação em relação à ciência de autuação trazida pelo PL diz respeito às infrações praticadas com utilização de veículos automotores. Nessa situação, não sendo possível identificar o condutor, o proprietário do bem será responsabilizado, cabendo a esse indicar o condutor dentro do prazo estabelecido na defesa. 

Ademais, a ciência da autuação ocorrerá por meio de sistema eletrônico oficial de processos, caso o órgão ou entidade autuado pertença à administração direta ou indireta do Distrito Federal.

Por derradeiro, insta destacar que o § 1° do art. 110 estabelece: as formas citadas devem possuir mecanismos para assegurar a certeza de sua ciência. Na verdade, a citação processual pode ser pessoal ou real e ficta. É real ou pessoal quando é feita na pessoa do citando ou numa daquelas pessoas em que esse pode ser citado. É ficta quando a citação não se faz diretamente numa dessas pessoas, mas de forma a presumir que o autuado foi citado. São modalidades de citação pessoal ou real: a) citação pelo correio (Código de Processo Civil - CPC, art. 246, I); b) citação por oficial de justiça (CPC, art. 246, II); c) citação por escrivão ou chefe de secretaria (CPC, art. 246, II); e d) citação por meio eletrônico (CPC, art. 246, V). São modalidades de citação ficta: i) citação com hora certa (CPC, art. 252) e ii) citação por edital (CPC, art. 246, IV). Nesse sentido, na citação por edital, não é possível assegurar a certeza da ciência pelo autuado, mas, tão somente, presumi-la.

Portanto, pelos motivos supracitados, entendemos relevante a supressão do § 1° do art. 110 do PL, na forma de emenda supressiva anexa a este parecer.

2.11 – Comunicação dos atos processuais

O art. 111 do PL separa duas hipóteses de notificação do autuado: quando da lavratura do auto de infração, que foi apresentado no item anterior, e dos atos do processo de apuração. Nesse sentido, constatou-se grande semelhança entre as duas possibilidades de comunicação, uma vez que a comunicação dos atos processuais também deve ser realizada por qualquer das formas já previstas para a notificação do auto de infração, bem como no que se refere a assegurar a certeza da ciência.

Dispõe ainda, no § 2° do mesmo artigo, que o autuado deve manter atualizado o seu domicílio e demais dados durante todo o curso processual, sob pena de presunção de conhecimento dos atos comunicados, sendo desconsiderada arguição em contrário. 

2.12 – Defesa 

O inciso I do art. 71 da Lei nº 9.605, de 1998, combinado com o art. 113 do Decreto nº 6.514, de 2008, estabelecem que o prazo para oferecimento de defesa contra o auto de infração é de 20 dias, contados da ciência da autuação. Por seu turno, o Decreto Distrital nº 37.506, de 2016, assegura o prazo de 10 dias para o autuado oferecer defesa, contados também da ciência da autuação.

O art. 115 do PL, de forma diversa da norma federal e do decreto distrital, estabelece o prazo de 10 dias úteis, contados da ciência da juntada do relatório de fiscalização aos autos do processo, para o autuado oferecer defesa contra o auto de infração. Por outro lado, a autoridade fiscal dispõe de 10 dias úteis, contados da lavratura do auto de infração, para juntar o referido relatório de fiscalização, nos termos do art. 103, § 5º. Ou seja, na prática, o PL confere mais prazo para o autuado organizar a sua defesa, uma vez que esse tomou ciência da autuação anteriormente a à juntada do relatório. Além disso, parece-nos coerente a apresentação da defesa após a juntada do relatório de fiscalização, visto que nesse documento constarão todas as circunstâncias e informações necessárias para subsidiar a defesa do autuado. 

Ainda quanto a prazos, acerca das manifestações processuais realizadas pelo Distrito Federal, pelas suas autarquias e fundações de direito público, assinalamos que o parágrafo único do art. 115 do PL conferiu prazo em dobro para todas. 

Na sequência, assim como na legislação federal, o PL estabelece que o autuado, por escrito, deverá apontar todas as controvérsias em relação ao conteúdo do auto de infração, com indicação de fatos, fundamentos e provas que entender pertinentes. Isso se deve à presunção de veracidade e legalidade dos atos administrativos, cabendo ao autuado o ônus da prova. Por outro lado, a defesa não será reconhecida quando apesentada fora do prazo, perante órgão incompetente ou por quem não esteja legitimado.

Vale ressaltar, não obstante a designação de prazo para a apresentação da defesa, que a sua falta, como dispõe o art. 27 da Lei n° 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, tampouco impede ou restringe ulteriores passos do processo ou o exercício do direito à ampla defesa pelo interessado.

O art. 117 dispõe que o autuado poderá ser representado por advogado ou procurador legalmente constituído, devendo, para tanto, anexar à defesa o respectivo instrumento de procuração.

Já o art. 118 prevê a concessão de desconto de vinte por cento (20%) sobre o valor da multa para o autuado que deixar de impugnar o auto de infração em primeira instância e, no prazo da defesa, efetuar o pagamento da multa, com possibilidade de parcelamento. Sobre esse ponto, convém salientar que os principais objetivos da concessão de descontos em multas é estimular a conciliação a fim de que os processos administrativos sejam encerrados rapidamente, de modo a aliviar a quantidade de processos e instâncias recursais nos órgãos ambientais, bem como garantir a regularidade perante a Administração Pública. Ressalta-se que o pagamento das multas, com ou sem descontos, não desobriga o infrator a reparar o dano causado ao meio ambiente (responsabilidade civil).

2.13 – Instrução e julgamento

As atividades de instrução são destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários para a tomada de decisão. Assim, quando a autoridade julgadora, em face dos argumentos apresentados pela defesa, tiver dúvidas sobre os fatos que motivaram a autuação, poderá solicitar à autoridade fiscal informações e esclarecimentos adicionais. No caso do PL em análise, o art. 119 impôs dever de apresentação de réplica por parte da autoridade fiscal, em objeção às razões alegadas pelo autuado no momento da defesa. 

É também na fase de instrução, como se observa do art. 38, caput, da Lei nº 9.784, de 1999, que o autuado poderá juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo. 

No âmbito federal, encerrada a instrução, o autuado ainda poderá apresentar alegações finais contra as provas trazidas aos autos após a apresentação da defesa e, por conseguinte, não contestadas, de tal sorte que essa garantia não se confunde com reabertura do prazo de defesa nem com recurso. 

É assim no processo administrativo ambiental federal porque as alegações finais são uma garantia prevista no art. 2º da Lei nº 9.784, de 1999. No presente PL, contudo, não há previsão dessa etapa de alegações finais, o que consideramos ser necessário.

Lei nº 9.784, de 1999. Art. 2. [...]

X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

Não obstante o PL determinar a apresentação da defesa somente após a juntada do relatório de fiscalização aos autos, uma vez que esse documento possui elementos substanciais que podem ser contestados pelo autuado, a Administração pode, eventualmente, agregar novas informações ou documentos que não são de conhecimento do autuado e que podem interferir na decisão. Dessa maneira, entendemos conveniente e oportuna a inclusão, no PL, da possibilidade de permitir ao autuado a impugnação, por meio de alegações finais, das informações acrescentadas aos autos após a apresentação da defesa, conforme o quadro abaixo e na forma do art. 120, conforme a emenda aditiva anexa a este parecer, renumerando-se os demais artigos:

Quadro 11: Proposta de inclusão de art. 120 ao PL nº 2.364, de 2021.

Sugere-se, ainda, que seja estabelecido prazo para que a autoridade ambiental julgue os autos de infração. Em que pese o referido prazo ser impróprio – o que não acarreta consequências processuais, mas tão somente disciplinares[5] -, ele se mostra importante, em respeito ao princípio do devido processo legal e para que sejam evitadas a procrastinação e a prescrição da pretensão punitiva. 

Assim, de forma semelhante ao art. 43 da Lei n° 9.784, de 1999, sugerimos a inclusão do art. 123 ao PL a fim de estabelecer o prazo de 30 dias para que a autoridade ambiental competente julgue o auto de infração, contados a partir da conclusão da fase de instrução, na forma de emenda aditiva anexa a este parecer, renumerando-se os demais artigos. 

Quadro 12: Proposta de inclusão de art. 123 ao PL nº 2.364, de 2021.

3 – Análise das Emendas n°s 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9

No prazo regimental, foram apresentadas 7 emendas ao PL n° 2.364, de 2021. Feitas as análises pertinentes, votamos da seguinte maneira:

I – Emenda Supressiva nº 3, que objetiva a supressão do art. 105, que versa sobre a comunicação de infração ambiental por parte de autoridade ambiental sem poder de polícia. Em nosso entendimento, as disposições do art. 105 não se confundem com a prerrogativa de qualquer cidadão exercer o direito de representação junto às autoridades competentes, em face da constatação de infração ambiental. O caput do art. 105 deste PL impõe uma obrigação aos servidores efetivos e em efetivo exercício nas unidades finalísticas do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Distrito Federal (Brasília Ambiental), de maneira que, ao constatarem a ocorrência de possível infração ambiental, devem noticiar os fatos à autoridade fiscal ambiental, mesmo não sendo os responsáveis pela lavratura do auto de infração.

Portanto, sugerimos a rejeição da modificação constante na Emenda n° 3 (art. 105).

II – Emenda Supressiva nº 4, que embora faça menção ao § 2° do art. 127, pela justificação apresentada, percebe-se que, de fato, se refere ao § 2° do art. 129. A emenda propõe a supressão do dispositivo que confere ao CONAM o julgamento dos recursos em terceira instância. Entendemos que o julgamento realizado em duas instâncias confere mais celeridade e credibilidade as normas de proteção ambiental, uma vez que um número excessivo de instâncias pode arrastar por anos a decisão final. Essa alteração, inclusive, coaduna-se com o atual processo administrativo ambiental federal, que retirou do CONAMA, por determinação do art. 79, XIII, da Lei 11.941, de 2009, a competência para decidir, em última instância administrativa, os recursos interpostos contra sanções impostas pela autoridade superior. 

Por isso, sugerimos a aprovação da modificação constante na Emenda n° 4, com a correção de remissão ao art. 129, §2°, apresentada na subemenda anexa ao parecer.

III – Emenda Supressiva nº 5, no mesmo sentido da Emenda Supressiva n° 04, propõe a supressão da parte final do art. 126, a respeito dos julgamentos em terceira instância por parte do CONAM. 

Assim, com o mesmo fundamento apresentado à emenda n° 04, sugerimos a aprovação da modificação constante na Emenda nº 5 (art. 126, caput). 

IV – Emenda Aditiva nº 6 ao art. 100, propõe a equiparação dos Auditores Fiscais de Atividades Urbanas – Especialidade Controle Ambiental aos agentes de segurança pública, nos termos da Lei Federal nº 5.197, de 1967, que dispõe sobre a proteção à fauna. Contudo, ao equiparar os Auditores Fiscais de Atividades Urbanas – Especialidade Controle Ambiental do Distrito Federal a agentes de segurança pública, conforme previsão da Lei de Proteção à Fauna, o Distrito Federal estará, a nosso ver, invadindo competência da União, prevista nos arts. 21, VI, e 22, I e XXI, da Constituição Federal. 

Isso porque a equiparação, proposta na Emenda, seria uma forma de criação de novas hipóteses de permissão de porte de arma de fogo, que está adstrita à União. Dessa forma, não cabe ao Distrito Federal legislar sobre a matéria, mesmo que de forma indireta, como foi sugerido pela Emenda Aditiva nº 06 (e nas Emendas Aditiva nºs 07 e 09) ao equiparar categorias profissionais, sob pena de inconstitucionalidade formal. 

Ressaltamos que esse entendimento guarda paralelismo com recentes decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 884 e na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6978, nas quais a Suprema Corte definiu, por unanimidade, que a “competência privativa para legislar sobre o tema é da União e, nesse sentido, foi editado o Estatuto de Desarmamento (Lei 10.826/2003), norma de caráter nacional que dispõe sobre direito de porte de arma aos agentes públicos[6]”. 

Ademais, considerando que a lei de proteção à fauna constitui norma geral e de abrangência nacional, editada com fundamento na competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre caça, pesca, fauna, conservação da natureza e proteção do meio ambiente (art. 24, VI, da CF/88), pressupõe-se que os servidores do DF que atuam estritamente na fiscalização da caça também já estariam amparados por essa norma e, portanto, autorizados a portarem armas de fogo, sendo assim dispensável novas previsões. 

Assim sendo, entendemos que a Emenda nº 06 encontra-se despida dos requisitos de mérito, notadamente a necessidade, bem como sua edição esbarra em óbice de constitucionalidade, porquanto a Lei Federal nº 5.197, de 1967, já prevê, de forma ampla, o porte de armas a todos os funcionários que atuam no combate à caça. 

Dessa maneira, sugerimos a rejeição da modificação constante na Emenda nº 6 (art. 100), por consideramos desnecessária e inconstitucional.

V – Emenda Modificativa nº 8-CCJ ao § 2º do art. 100 e ao §1º do art. 105 para instituir o Comunicado de Irregularidade Ambiental em substituição ao Comunicado de Infração Ambiental, e dar competência aos integrantes do Cargo de Técnico de Planejamento Urbano e Infraestrutura, na especialidade Agente de Unidades de Conservação de Parques, para emitir o referido Comunicado de Irregularidade Ambiental.

O PL trata no art. 100 da “Apuração Fiscal”, referente à lavratura de auto de infração e instauração de processo administrativo próprio, por autoridade fiscal com poder de polícia. O § 2º do art. 100 do PL garante a “qualquer pessoa, constatando infração ambiental”, o direito a representação à autoridade competente. Por sua vez, o art. 105 trata da “Comunicação de Infração Ambiental”, pela autoridade ambiental sem poder de polícia, quando constatar a prática de infração ambiental ou indícios de sua ocorrência. 

Ao modificar o § 2º do art. 100 para restringir somente aos integrantes do Cargo de Técnico de Planejamento Urbano e Infraestrutura, na especialidade Agente de Unidades de Conservação de Parques, a emissão do Comunicado de Irregularidade Ambiental, a emenda mitiga o direito de qualquer pessoa, de comunicar e noticiar a prática de infração ambiental à autoridade fiscal, sendo essa obrigada por lei a proceder a sua apuração, conforme previsto no caput art. 100 do PL. 

Não obstante, o termo “infração ambiental” foi utilizado para guardar pertinência com a legislação ambiental vigente, especialmente com a Lei Federal n° 9.605, de 1998, e ao Decreto Federal n° 6.514, de 2008. Por conseguinte, o conceito de “infração ambiental” é expressamente definido no art. 2º do PL e do Decreto 6.514, de 2008, em consonância ao art. 70 da Lei n° 9.605, de 1998, ao passo que não há a devida definição legal do termo “irregularidade ambiental”. A substituição por um termo que não possui conceito legal pode gerar subjetividades e prejuízos ao meio ambiente e à população.

Quanto à modificação do §1º do art. 105, que visa considerar como autoridade ambiental somente os servidores integrantes da Carreira de Planejamento Urbano e Infraestrutura na especialidade Agente de Unidades de Conservação de Parques, em efetivo exercício no órgão ambiental, faz-se necessário analisar a descrição sumária e detalhada das competências do Cargo, que constam na Portaria Conjunta SEPLAG/IBRAM nº02, de 06 de fevereiro de 2009.

Em análise, não se evidencia a atribuição para emitir “Comunicado de Irregularidade Ambiental”. Entretanto, a referida Portaria Conjunta traz diversos outros cargos que possuem competência legal para atuar como autoridade ambiental, sem poder de polícia. Ressalta-se, ainda, que ao cargo em epígrafe compete somente auxiliar na fiscalização de áreas protegidas e no cumprimento de planos de utilização de imóveis rurais, sendo, em ambos os casos, sob a orientação de profissional legalmente habilitado, como evidenciado abaixo:

- AGENTE DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E PARQUES. DESCRIÇÃO SUMÁRIA: Executar atividades relacionadas ao controle de estudos e programas ambientais; orientar e monitorar as atividades  para prevenção  ambiental por   meio de  vistorias, inspeções  e análises técnicas  de locais, atividades, obras, projetos e processos em áreas protegidas e nas suas respectivas zonas de amortecimento, visando o cumprimento da legislação ambiental; recuperar áreas degradadas em geral; auxiliar na promoção de atividades de educação ambiental em áreas protegidas; realizar trabalhos de orientação em manuseio de máquinas agrícolas; realizar trabalhos burocráticos; participar de programas de treinamento; executar outras atividades de interesse da área. DESCRIÇÃO DETALHADA: Proceder a estudos sobre técnicas aplicáveis às atividades   de  conservação   ambiental;   participar  de   estudos   ou  programas   para   a  recuperação   e desenvolvimento de áreas protegidas, observando a técnica conveniente; orientar tecnicamente a execução de todas as operações; coletar dados necessários à elaboração e análise de projetos; proceder à coleta de amostras, seu acondicionamento e preparo; orientar e executar trabalhos de adubação; participar dos trabalhos de podas e plantações; orientar trabalhos de manuseio com máquinas e implementos agrícolas; efetuar os trabalhos burocráticos afetos à categoria funcional; executar trabalhos de aceiramento; executar o monitoramento ambiental de áreas protegidas; orientar e executar trabalhos de semeadura e de plantação de frutos de essências florestais para recuperação de áreas degradadas; efetuar a análise de documentos de acordo com o órgão de lotação; auxiliar, sob orientação do profissional legalmente habilitado, a fiscalização de áreas protegidas; auxiliar na aplicação de medidas zôo e fitossanitárias; apoiar a elaboração dos planos de utilização de imóveis rurais, sob a ótica ambiental; auxiliar, sob orientação do profissional legalmente habilitado, na fiscalização do cumprimento de planos de utilização de imóveis rurais; executar trabalhos de prevenção e combate inicial a incêndios florestais; oferecer suporte às atividades de educação ambiental; observar as normas de higiene e segurança do trabalho; prestar assistência técnica em assuntos de sua especialidade; recepcionar e acompanhar visitantes; executar outras atividades de mesma natureza e nível de complexidade e responsabilidade (GRIFO NOSSO). 

Destarte, depreende-se que o Cargo de Técnico de Planejamento Urbano e Infraestrutura, na especialidade Agente de Unidades de Conservação de Parques, não possui a atribuição profissional e habilitação legal exigida para exercer a plena fiscalização e emissão do referido Comunicado de Irregularidade Ambiental pretendido. 

Ademais, a Portaria Conjunta SEPLAG/IBRAM nº02, de 06 de fevereiro de 2009, versa sobre diversos outros cargos, garantindo-lhes condições para atuarem também como autoridade ambiental sem poder de polícia.

Pelo exposto, sugerimos a rejeição da modificação constante na Emenda nº 8-CCJ.

VI – Emenda Aditiva nº 9-CCJ ao art. 100, propõe acrescentar § 7º, o qual prevê aplicar às disposições do art. 26 da Lei Federal nº 5.197, de 3 de janeiro de 1967, aos integrantes do cargo de que trata o § 1º do art. 100, que seria o Cargo de Fiscal de Atividades Urbanas, da área de especialização “Controle Ambiental”.

Novamente, compreende-se que o intuito dessa Emenda, assim como das Emendas 6 e 7, é garantir o porte de arma ao Cargo de Cargo de Fiscal de Atividades Urbanas, da área de especialização “Controle Ambiental”, com o fundamento na Lei Federal 5.197, de proteção à Fauna.

A previsão de porte de arma aos servidores de fiscalização à caça parte do princípio de que a atividade de caça, de maneira genérica, é realizada com arma de fogo, diferentemente de outras atividades lesivas ao meio ambiente, como por exemplo a poluição ou a execução de atividade sem o devido licenciamento ambiental.

Destarte, a previsão no art. 26 da Lei Federal 5.197 de 1967, pressupõe que os caçadores vão estar armados e que para a devida fiscalização, coação e proteção dos servidores no exercício da fiscalização da caça, a esses é assegurado o porte de armas. Assim, pressupõe-se que os servidores do DF, que atuam estritamente na fiscalização da caça, também já estariam amparados por essa norma federal

Todavia, não fica evidente que esse seria o caso específico do Cargo de Fiscal de Atividades Urbanas, da área de especialização “Controle Ambiental”, conforme suas as atribuições listadas abaixo, nos termos da Lei Distrital nº 2.783, de 7 de dezembro de 2001, com a alterações posteriores:

Art. 7º Sem prejuízo do disposto no art. 2º, compete privativamente ao Fiscal de Atividades Urbanas, na Área de Especialização Controle Ambiental:

I – fiscalizar o meio ambiente urbano e rural a fim de evitar a degradação ambiental e aplicar aos infratores as penalidades previstas na legislação vigente;

II – levantar subsídios e emitir pareceres para elaboração de medidas de proteção ambiental;

III – autuar os infratores das normas ambientais;

IV – investigar causas de degradação ambiental e propor as medidas cabíveis;

V – acompanhar o cumprimento dos termos de compromisso para reparação de danos ambientais;

VI – lavrar autos de constatação e advertência, de infração e outros documentos necessários ao desempenho da atuação fiscal;

VII – fiscalizar a extração, trânsito, comercialização e utilização de produtos e subprodutos de origem vegetal e mineral, no âmbito de sua área de atuação;

VIII – fiscalizar e propor medidas para apurar atos lesivos ao meio ambiente.

Logo, considerando os mesmos comentários tecidos para a Emenda nº 6, sugerimos a rejeição da modificação constante na Emenda nº 9-CCJ, por a considerarmos inconstitucional.

4 – CONCLUSÃO E VOTO DO RELATOR

De todo o exposto, constata-se que o PL 2.364, de 2021, pretende atualizar o processo administrativo, tipificar condutas e esclarecer procedimentos administrativos relacionados a infrações administrativas ambientais. Com base principalmente na Lei Federal n° 9.605, de 1998, e no Decreto Federal n° 6.514, de 2008, a proposta de lei aqui analisada inova no ordenamento jurídico distrital, bem como atualiza as disposições da Lei Distrital n° 41, de 1989, e do Decreto Distrital n° 37.506, de 2016. 

O Título V da Lei Distrital nº 41, de 1989, é um importante marco legal, pelo qual se tipificam as infrações, as sanções e o respectivo processo administrativo relacionados às infrações ambientais. Contudo, passados mais de trinta e três anos de sua vigência, a legislação ambiental evoluiu no Brasil e diversas novas infrações foram tipificadas, bem como os procedimentos e o processo de apuração foram modificados, até mesmo simplificados, fato esse que deixou a legislação distrital na contramão da legislação nacional, de maneira a causar insegurança jurídica tanto aos administrados quanto aos aplicadores da lei. 

Com o advento do Decreto Distrital n° 37.506, de 2016, os procedimentos e os processos administrativos tiveram maior esclarecimento, no entanto, ainda que no intuito de trazer maior higidez aos procedimentos e ao processo de apuração das infrações administrativas ambientais, o Decreto também trouxe dificuldades de aplicação, uma vez que não se revela a via legal adequada para rever a Lei Distrital n° 41, de 1989 - uma lei em sentido estrito é o instrumento apropriado para tal revisão.

O PL nº 2.364, de 2021, em muito se assemelha à legislação federal. Seu texto incorporou grande parte das infrações, bem como diversos dispositivos sobre os procedimentos de atuação fiscal e o processo de apuração das infrações ambientais. O projeto inova ao prever novas infrações, como a tipificação de infrações contra a fauna, a flora, das relacionadas a produtos florestais, das cometidas exclusivamente em unidades de conservação, das relativas à poluição e contra a administração ambiental. Além disso, novos institutos de multa foram instituídos (multa aberta e multa fechada), bem como novos valores mínimos e máximos para a aplicação dessas penalidades. 

No âmbito do processo e procedimentos administrativos, notou-se o mérito da proposta em criar mecanismos de publicidade e transparência dos atos administrativos emanados no âmbito das infrações, bem como no que tange à comunicação desses atos ao autuado e ao sistema de apresentação de defesa e recursos.  

Em geral, a proposição mostra-se oportuna, conveniente, necessária e relevante. Em contrapartida, observamos diversos pontos de necessária melhoria dos mecanismos de transparência, como a implementação de previsão da publicação de diversos atos elencados no art. 4° da Lei Federal n° 10.650, de 2003, no sistema de transparência das informações ambientais, comando que deve ser a regra dos atos emanados pela administração pública. Da mesma forma, a ausência da avaliação de bens apreendidos, os quais podem ter sua restituição ao proprietário determinada, pode ser fator de complicações futuras. 

Além disso, entendemos relevante a inclusão por parte do PL, no âmbito do formulário de aplicação de medidas cautelares, de disposição que verse a respeito da indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos e os motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder. Por fim, propomos a incorporação de dispositivo que permita ao autuado apresentar alegações finais, a fim de que o autuado possa ter conhecimento de todo o processo administrativo e, com isso, exercer de forma plena seu direito à ampla defesa e ao contraditório.

Todas essas intervenções estão justificadas e detalhadas neste parecer e foram apresentadas na forma de emendas em apartado. 

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle, somos pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 2.364, de 2021, na forma das emendas apresentadas nº 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 e 28, pela APROVAÇÃO da emenda n° 4, na forma de subemenda, pela APROVAÇÃO da emenda n°s 5 e 10 e pela REJEIÇÃO das emendas n°s 3, 6, 7, 8 e 9.

Sala das Comissões, em        

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

[1]Marés, Theo. Infrações administrativas ambientais. Revista de Direito e Política. Volume 22. Ano XII.

[2]Silva, Romeu Faria Thomé da. Manual de direito ambiental. 11. Ed. Ver., atual. e ampl. Salvador: Juspodivm, 2021.

[3]Machado, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12a ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

[4]Milaré, Édis. Direito do Ambiente. 11. Ed. Ver., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters- Revista dos Tribunais, 2018.   

[5]Milaré, Édis. Direito do Ambiente. 11. Ed. Ver., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters- Revista dos Tribunais, 2018.   

[6]Disponível em:  https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=483427&ori=1#:~:text=A%20compet%C3%AAncia%20privativa%20para%20legislar,de%20arma%20aos%20agentes%20p%C3%BAblicos)